Мудрый Юрист

Рассмотрение дел об административных правонарушениях в порядке упрощенного производства: проблемы судебной практики

Савинов Кирилл Александрович, старший преподаватель кафедры государственно-правовых дисциплин Приволжского филиала Российской академии правосудия, кандидат юридических наук.

В настоящей статье анализируются проблемы рассмотрения дел об административных правонарушениях в порядке упрощенного производства, с которыми сталкиваются арбитражные суды, предлагаются варианты их решения.

Ключевые слова: упрощенное производство, административная ответственность, административное правонарушение, арбитражный суд.

Consideration of cases on administrative offences summarily: problems of judicial practice

K.A. Savinov

This article considers the problems of consideration of cases on administrative offences summarily faced by arbitration courts, suggests solutions.

Key words: simplified proceedings, administrative responsibility, administrative offence, the court of arbitration.

24 сентября 2012 г. вступили в силу изменения, внесенные Федеральным законом от 25 июня 2012 г. N 86-ФЗ "О внесении изменений в Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации, в связи с совершенствованием упрощенного производства" <1>. Данным нормативным актом в новой редакции была изложена гл. 29 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации от 24 июля 2002 г. N 95-ФЗ <2> (далее - АПК РФ). Целями принятия данного Закона являлись, в частности, реализация принципа процессуальной экономии всего процесса, минимизация судебных издержек лиц, участвующих в деле, сокращение сроков рассмотрения отдельных категорий дел <3>. Осуществление данных целей, по мнению его разработчиков, позволит существенно повысить доступность правосудия.

<1> СЗ РФ. 2012. N 26. Ст. 3439.
<2> Парламентская газета. 2002. 27 июля. N 140 - 141.
<3> Пояснительная записка к проекту Федерального закона "О внесении изменений в Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации и часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации в связи с совершенствованием упрощенного производства". URL: http://asozd2.duma.gov.ru/main.nsf/ %28SpravkaNew%29?OpenAgent&RN=528836-5&02 (дата обращения: 23.04.2013).

Одной из особенностей нового порядка рассмотрения дел в порядке упрощенного производства явилось значительное расширение круга дел. В АПК РФ была закреплена возможность рассмотрения дел, вытекающих из административных и иных публичных правоотношений, в частности дел об административных правонарушениях.

Надо отметить, что в науке процессуального права уже давно велись дискуссии о возможности рассмотрения данной категории дел в порядке упрощенного производства <4>.

<4> Женетль С.З. Упрощенное производство и некоторые сложности // Российский судья. 2006. N 5. С. 4 - 7; Ли И.Д. Упрощенная процедура рассмотрения судами дел, возникших из административных и иных публичных правоотношений, неприменима // Комментарий судебно-арбитражной практики. Выпуск 11 / Под ред. В.Ф. Яковлева. М.: Юридическая литература, 2004. С. 203 - 208; Чучунова Н.С. Административные споры: вопросы теории арбитражной процессуальной формы // Российский судья. 2007. N 5. С. 42 - 46; Жевак И.Н. Вопросы качества новелл арбитражного процессуального законодательства об упрощенном производстве // Юрист. 2013. N 2. С. 43 - 46; Папулова З.А. Некоторые дискуссионные вопросы современного упрощенного производства в российском арбитражном процессе // Арбитражный и гражданский процесс. 2013. N 2. С. 33 - 36; и др.

Пунктом 1 информационного письма Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 20 января 2005 г. N 89 "О некоторых вопросах рассмотрения дел в порядке упрощенного производства" <5> предусматривалось, что в порядке упрощенного производства арбитражными судами могут рассматриваться дела об имущественных требованиях, возникающих как из гражданских, так и из административных и иных публичных правоотношений. Однако, несмотря на указанные разъяснения, большинство судей не решались на рассмотрение соответствующей категории дел в порядке упрощенного производства, что и обусловливает малое количество подобных примеров в судебной практике <6>.

<5> Вестник ВАС РФ. 2005. N 3.
<6> Постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 20 сентября 2012 г. по делу N А33-10443/2012. URL: http://kad.arbitr.ru/PdfDocument/ d5a5fb2e-3c31-4c9b-a22c-637dfc5124a9/A33-10443-2012_20120920_ Postanovlenie%20apelljacii.pdf (дата обращения: 23.09.2013).

Одними из причин малой востребованности данной формы для административных дел явились их сложность и специфичность, неравноправное положение участников - заявителя и заинтересованного лица в материальном правоотношении, отсутствие такого критерия, как "бесспорность". Интересны в данном случае высказывания некоторых авторов.

Так, в частности, В.В. Мехедова и А.В. Юдин, обращая внимание на определенную специфику пересмотра дел о взыскании налоговых санкций, связанную с разграничением видов судопроизводства, указывали, что, несмотря на возможность "рассмотрения дел о взыскании налоговых санкций в упрощенном порядке", "практика пересмотра дел упрощенного производства в апелляционной инстанции показывает, что такое допущение возможно только при условии добросовестности органа, обращающегося за взысканием задолженности" <7>. По нашему мнению, данное высказывание справедливо и по отношению к делам об административных правонарушениях.

<7> Мехедова В.В., Юдин А.В. Рассмотрение арбитражным судом дел в порядке упрощенного производства // Актуальные проблемы налогового права. Арбитражная судебная практика: Материалы научно-практического семинара. Самара, 2004. С. 14.

В целях изменения сложившейся ситуации и увеличения количества дел, рассматриваемых в порядке упрощенного производства, законодательством были полностью пересмотрены условия применения данного порядка.

Во-первых, была исключена возможность выбора между упрощенным и обычным порядком. Ни суд, ни стороны не вправе изменить порядок рассмотрения дела.

Во-вторых, в законе четко определены категории дел, которые подлежат рассмотрению в порядке упрощенного производства. Так, например, применительно к делам об административных правонарушениях в силу ч. 1 ст. 227 АПК РФ в порядке упрощенного производства подлежат рассмотрению дела о привлечении к административной ответственности, если за совершение административного правонарушения назначено административное наказание только в виде административного штрафа, максимальный размер которого не превышает ста тысяч рублей; об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности, если за совершение административного правонарушения назначено административное наказание только в виде административного штрафа, размер которого не превышает ста тысяч рублей.

Таким образом, продолжавшийся в течение длительного времени научный спор о возможности рассмотрения дел об административных правонарушениях в порядке упрощенного производства был решен положительно. В то же время нельзя сказать, что проблема упрощенного административного производства полностью исчерпала себя. В настоящее время ее содержание образует ряд правоприменительных вопросов, четко обозначившихся в период действия внесенных Федеральным законом от 25 июня 2012 г. N 86-ФЗ изменений. Рассмотрим их.

Один из первых вопросов в данном случае возникает в связи с самим рассмотрением дела без вызова сторон, что предполагает исследование судьей только заявления, отзыва, объяснений по существу заявленных требований, иных письменных материалов. В данном случае могут возникнуть вопросы с точки зрения реализации принципов диспозитивности, состязательности, наличия всех элементов правонарушения (событие, состав правонарушения, правильное определение лица, совершившего данное правонарушение, обстоятельства, смягчающие ответственность, и т.д.). Встречаются ситуации, когда материалы административного дела не позволяют однозначно ответить на все необходимые вопросы, так как лицо, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, не получает определение о возбуждении дела в суде, в частности, по причине нахождения в командировке или болезни и потому не может представить доказательства по делу, а в материалах административного дела отсутствуют какие-либо его объяснения. В данном случае суд вынужден руководствоваться только позицией административного органа и принимать решение, исходя из имеющихся документов.

Кроме того, действующая редакция закона при схожих обстоятельствах ставит в неравное положение лиц, совершивших правонарушения. Так, например, согласно ч. 1 ст. 20.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. N 195-ФЗ (далее - КоАП РФ) нарушение требований пожарной безопасности, за исключением случаев, предусмотренных ст. ст. 8.32, 11.16 и ч. ч. 3 - 8 ст. 20.4 КоАП РФ, влечет предупреждение или наложение административного штрафа на граждан в размере от одной тысячи до одной тысячи пятисот рублей; на должностных лиц - от шести тысяч до пятнадцати тысяч рублей; на юридических лиц - от ста пятидесяти тысяч до двухсот тысяч рублей.

Следовательно, если указанное правонарушение совершено индивидуальным предпринимателем, который в силу примечания к ст. 2.4 КоАП РФ по общему правилу несет ответственность как должностное лицо, то дело будет рассматриваться в упрощенном порядке, а если это же правонарушение совершит юридическое лицо, то применению подлежит общий порядок. Складывается ситуация, при которой у юридического лица законодательно больше возможностей по защите своих прав при осуществлении производства по делу, что вызывает вопросы с точки зрения реализации в данном случае принципа равенства перед законом, предусмотренного ст. 1.4 КоАП РФ, ст. 7 АПК РФ. Аналогичная проблема существует при применении ответственности на основании ч. ч. 2 - 4 ст. 20.4 КоАП РФ.

Представляется, что решением данной проблемы и предупреждением подобных ситуаций в будущем могло бы стать изменение порядка определения дел об административных правонарушениях и внесение изменений в АПК РФ, в соответствии с которыми определение категорий дел, подлежащих рассмотрению в порядке упрощенного производства, происходило бы не исходя из суммы возможного (назначенного) штрафа, а исходя из перечня конкретных составов административных правонарушений. Примером в данном случае может служить ч. 3 ст. 23.1 КоАП РФ, определяющая составы административных правонарушений, производство по которым осуществляет арбитражный суд.

Еще одна проблема связана со сроками в упрощенном производстве.

Согласно ч. 3 ст. 228 АПК РФ стороны вправе представить в арбитражный суд, рассматривающий дело, и направить друг другу доказательства, на которые они ссылаются как на основание своих требований и возражений, в срок, который установлен арбитражным судом в определении о принятии искового заявления, заявления или в определении о переходе к рассмотрению дела в порядке упрощенного производства и не может составлять менее чем пятнадцать дней со дня вынесения соответствующего определения. Стороны вправе представить в арбитражный суд, рассматривающий дело, и направить друг другу дополнительно документы, содержащие объяснения по существу заявленных требований и возражения в обоснование своей позиции, в срок, который установлен арбитражным судом и не может составлять менее чем тридцать дней со дня вынесения определения о принятии искового заявления, заявления к производству или определения о переходе к рассмотрению дела в порядке упрощенного производства. Такие документы не должны содержать ссылки на доказательства, которые не были раскрыты в установленный судом срок.

При этом в п. 15 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 8 октября 2012 г. N 62 "О некоторых вопросах рассмотрения арбитражными судами дел в порядке упрощенного производства" <8> (далее - Постановление РФ от 08.10.2012 N 62) отмечено, что в данном случае речь идет о рабочих днях, т.е. в первом случае должно быть предоставлено не менее 15 рабочих дней, во - втором не менее 30 рабочих дней.

<8> Вестник ВАС РФ. 2012. N 12.

В данном случае возникает вопрос, как данные сроки соотносятся со сроками давности привлечения к административной ответственности, предусмотренными ст. 4.5 КоАП РФ. Может ли судья, видя, что срок давности привлечения к ответственности истекает, вынести решение до истечения указанного выше 30-дневного срока. Ни закон, ни Постановление РФ от 8 октября 2012 г. N 62 никак не комментируют данную ситуацию.

В судебной практике сложилась позиция, в силу которой суд должен дождаться окончания этого срока и после его истечения принимать решение. Следовательно, суд в любом случае будет вынужден отказывать в привлечении к административной ответственности в связи с истечением срока давности на основании п. 6 ст. 24.5 КоАП РФ <9>.

<9> Решение Арбитражного суда Республики Коми от 14 января 2013 г. по делу N А29-9625/2012. URL: http://kad.arbitr.ru/Card/ a1ba7124-af1d- 40b0-8c0c-2d48a5781af8 (дата обращения: 25.09.2013); решение Арбитражного суда Красноярского края от 5 апреля 2013 г. по делу N А33-1868/2013. URL: http://kad.arbitr.ru/Card/ 57b5e1fe-1ce7-4221-b1a9-f801027abf52 (дата обращения: 25.09.2013); решение Арбитражного суда Магаданской области от 1 апреля 2013 г. по делу N А37-4156/2012, рассмотренному в порядке упрощенного производства. URL: http://kad.arbitr.ru/Card/ a21aba31-6200-4d70-bf2a-7b139eefa736 (дата обращения: 25.09.2013); решение Арбитражного суда города Москвы от 7 февраля 2013 г. по делу N А40-148742/12. URL: http://kad.arbitr.ru/Card/ 9de89250-743b-4bcb-b4e6-493247579b07 (дата обращения: 25.09.2013) и др.

По нашему мнению, решением обозначенных проблем могло бы стать внесение изменений в ст. 4.5 КоАП РФ путем увеличения минимального срока давности привлечения к административной ответственности до шести месяцев.

Тесно связанной с данной проблемой является проблема отсутствия в гл. 29 АПК РФ указания на срок изготовления решения, принятого в порядке упрощенного производства, что, по нашему мнению, является пробелом законодательства. Стоит ли в данном случае руководствоваться пятидневным сроком со дня принятия решения по аналогии с ч. 2 ст. 176 АПК РФ или же решение должно быть изготовлено в двухмесячный срок рассмотрения дела (ч. 2 ст. 226 АПК РФ)? Ни закон, ни Постановление РФ от 8 октября 2012 г. N 62 ответа на данный вопрос не дают.

В то же время данный вопрос имеет практическое значение, так как в судебной практике имеется устоявшаяся точка зрения, согласно которой изготовление решения в полном объеме за пределами срока давности привлечения к административной ответственности является основанием для отмены решения арбитражного суда <10>. Решением данной проблемы могло бы стать устранение существующего пробела путем закрепления в гл. 29 АПК РФ правила, согласно которому решение по делу должно быть изготовлено в течение пяти рабочих дней после истечения 30-дневного срока для предоставления сторонами документов.

<10> Постановление Президиума ВАС РФ от 12 июля 2005 г. N 1487/05 по делу N А32-18173/2004-48/403-31АП // Вестник ВАС РФ. 2005. N 11; Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 29 февраля 2012 г. N 09АП-1214/2012 по делу N А40-133564/11-147-1218. URL: http://kad.arbitr.ru/ Card/ 4323c3a8-f844-4834- a969-c8a60f93434b (дата обращения: 25.09.2013); Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 6 марта 2013 г. N 17АП-1353/2013-АК по делу N А60-38270/2012. URL: http://kad.arbitr.ru/Card/ e14abe6e-7ea6-4233-bed9-40172e3eb8a8 (дата обращения: 25.09.2013); Постановление Десятого арбитражного апелляционного суда от 27 июня 2011 г. по делу N А41-7920/11. URL: http://kad.arbitr.ru/Card/ bf8d63a5-2118-4b4e-aa05-63d603f73285 (дата обращения: 25.09.2013); и др.

В заключение хотелось бы обратить внимание еще на одну проблему, которая, по нашему мнению, связана с редакционной неточностью самого закона и, как следствие, приводит к двойственному применению соответствующих норм.

Так, из буквального понимания норм п. п. 3, 4 ч. 1 ст. 227 АПК РФ следует, что только в случае, если сумма возможного или уже назначенного штрафа не превышает ста тысяч рублей, дело подлежит рассмотрению в порядке упрощенного производства.

В то же время Пленум ВАС РФ разъяснил <11>, что дела об административных правонарушениях рассматриваются в порядке упрощенного производства в следующих случаях: если за совершение административного правонарушения законом установлено наказание только в виде штрафа, максимальный размер которого не превышает ста тысяч рублей; если помимо указанного штрафа в качестве административного наказания установлено (назначено) предупреждение; если оспаривается отказ административного органа в привлечении к административной ответственности; если оспаривается решение административного органа о прекращении производства по делу об административном правонарушении (выделено мной. - С.К.) <12>. То есть Пленум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации расширительно толкует указанную норму АПК РФ.

<11> Пункты 10, 11 Постановления Пленума ВАС РФ от 8 октября 2012 г. N 62 "О некоторых вопросах рассмотрения арбитражными судами дел в порядке упрощенного производства".
<12> Аналитический обзор от 20 ноября 2012 г. "Постановление Пленума ВАС РФ от 8 октября 2012 г. N 62 "О некоторых вопросах рассмотрения арбитражными судами дел в порядке упрощенного производства" (подготовлен специалистами "КонсультантПлюс") // СПС "КонсультантПлюс".

В связи с этим в судебной практике имеются случаи, когда, в частности, заявления о привлечении к административной ответственности за правонарушения, за которые предусматривается наказание в виде предупреждения или штрафа, продолжали рассматриваться в общем порядке <13>. Таким образом, образуется проблема, о которой говорилось выше, а именно при схожих условиях одни дела рассматриваются в упрощенном порядке, другие в общем, что опять же приводит к предоставлению различных возможностей по защите своих прав и отстаиванию своей позиции по делу. Представляется, что обозначенная проблема в практике правоприменения могла бы быть устранена путем внесения соответствующих изменений в АПК РФ, путем нормативного закрепления позиции, изложенной в п. п. 10 - 11 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 8 октября 2012 г. N 62.

<13> Решение Арбитражного суда Республики Коми от 30 ноября 2012 г. по делу N А29-8677/2012. URL: http://kad.arbitr.ru/Card/ 6eb34c8c-eaf1-4ca1-b465-b0cbc0aa37bc (дата обращения: 24.09.2013); решение Арбитражного суда Тамбовской области от 28 ноября 2012 г. по делу N А64-7466/2012. URL: http://kad.arbitr.ru/Card/ 8623dc94-60af-4485-8089-71d335c530af. (дата обращения: 24.09.2013); решение Арбитражного суда Липецкой области от 27 ноября 2012 г. по делу N А36-6256/2012. URL: http://kad.arbitr.ru/Card/ 040a165a-fec9-4cde-b372-44165925d654 (дата обращения: 24.09.2013); решение Арбитражного суда Ростовской области от 23 ноября 2012 г. по делу N А53-30344/12. URL: http://kad.arbitr.ru/Card/ 9d63f182-9be1-4686-886a-840e39424cb4 (дата обращения: 24.09.2013); и др.

Литература

  1. Вестник ВАС РФ. 2005. N 3.
  2. Вестник ВАС РФ. 2012. N 12.
  3. Жевак И.Н. Вопросы качества новелл арбитражного процессуального законодательства об упрощенном производстве // Юрист. 2013. N 2.
  4. Женетль С.З. Упрощенное производство и некоторые сложности // Российский судья. 2006. N 5.
  5. Ли И.Д. Упрощенная процедура рассмотрения судами дел, возникших из административных и иных публичных правоотношений, неприменима // Комментарий судебно-арбитражной практики. Выпуск 11 / Под ред. В.Ф. Яковлева. М.: Юридическая литература, 2004.
  6. Мехедова В.В., Юдин А.В. Рассмотрение арбитражным судом дел в порядке упрощенного производства // Актуальные проблемы налогового права. Арбитражная судебная практика: Материалы научно-практического семинара. Самара, 2004.
  7. Папулова З.А. Некоторые дискуссионные вопросы современного упрощенного производства в российском арбитражном процессе // Арбитражный и гражданский процесс. 2013. N 2.
  8. Парламентская газета. 2002. 27 июля. N 140 - 141.
  9. СЗ РФ. 2012. N 26. Ст. 3439.
  10. Чучунова Н.С. Административные споры: вопросы теории арбитражной процессуальной формы // Российский судья. 2007. N 5.