Мудрый Юрист

Конкурсный порядок замещения вакантных должностей в период СССР

Ефремова Елена Петровна, ассистент кафедры социальной педагогики психолого-педагогического факультета Черниговского национального педагогического университета имени Т.Г. Шевченко, соискатель Института политологии и права Национального педагогического университета имени М.П. Драгоманова.

В статье рассмотрен конкурсный порядок замещения вакантных должностей на государственной службе в период СССР. Конкурс того периода имел формализованный характер, был лишь частично юридически урегулирован и сравнивался с выборами. Конкурс имел свои этапы и особенности, которые необходимо учитывать на современном этапе формирования порядка замещения вакантных должностей.

Ключевые слова: конкурс, государственная служба, замещение, должность, этапы, кандидат.

Competitive procedure of vacant jobs substitution in the USSR

E.P. Efremova

In the article the competitive order of substitutingfor vacant positions is considered in government service in the period of the USSR. The competition of that period had formal character, was only partly legally well-regulated and compared to elections. A competition had the stages and features which must be taken into account on the modern stage of forming of order of substitutingfor vacant positions.

Key words: competition, government service, substitution, position, stages, candidate.

Введение. Конкурсный порядок замещения вакантных должностей на государственной службе в период СССР очень важен для понимания конкурса на современной государственной службе. Под советским понимается период развития государственной службы с 1917 по 1991 г. Это время существования государственной службы характеризуется частичной юридической регулируемостью и полной оторванностью от предыдущего опыта. В начале формирования Советского государства научные разработки о конкурсном замещении издавались в очень ограниченном объеме.

Анализ последних публикаций и исследований. Исследованием проблемы конкурсного порядка замещения вакантных должностей на государственной службе в период СССР занимались украинские и российские ученые: И.А. Азовкин, А.А. Анисимов, В.Г. Вишняков, А.И. Воротников, А.П. Иванов, Ю.М. Козлов, В.М. Манохин, Е.В. Охотский, Ю.А. Розенбаум.

Обсуждение результатов. Господствующая идеология признавала профессиональную бюрократию атрибутом буржуазного государства. Основным и важнейшим документом СССР был Устав КПСС, принятый XIX съездом, где уставной обязанностью коммунистов признавался правильный отбор кадров. Следует отметить, что систематизированных нормативно-правовых актов о государственной службе, а тем более о регулировании конкурсного замещения государственных должностей, было немного. Действовали правовые акты, которые не имели общей направленности. Например, Временные правила о службе в государственных учреждениях и предприятиях, утвержденные Декретом СНК РСФСР в 1923 г. <1>. Однако "временными" правила были лишь условно, поскольку они просуществовали до 1993 г. и действовали уже на территории независимой Украины. Но, несмотря на такую ситуацию, на всех предприятиях, в учреждениях и организациях назначения и оформление на должности всегда были юридически обоснованы, потому что издавались индивидуальные правовые акты <2>. Следовательно, единого нормативного акта, который бы регулировал деятельность государственной службы, не было, но это компенсировалось внедрением большого количества специальных постановлений ЦК КПСС и ведомственных институций, регулировавших особенности вступления и прохождения государственной службы в отдельных органах и учреждениях. В советский период существовали такие виды замещения должностей, как выборы, назначение, зачисление и конкурс. Ученые трактовали конкурс не как один из способов замещения вакантных должностей, а как процедуру отбора, подобную процедуре проведения выборов <3>. Конкурс появился в советском законодательстве в связи с необходимостью подбора и подготовки кадров в органах государственной власти. Впервые применение конкурса на практике имело место в социальной сфере, а именно в образовании, науке и культуре. Впоследствии конкурс внедрился в промышленность, и только потом - в государственную службу. Некоторые ученые советского периода отмечали перспективное влияние конкурса на аппарат государственного управления. Конкурсное замещение вакантных должностей того времени представляло собой соревнование между несколькими лицами, основанное на волеизъявлении кандидата. Отдельные ученые, например, В.М. Манохин, все же раскрывали сущность именно конкурсного отбора и считали, что конкурс - это "замещение должности в порядке делового соперничества, соревнование на равных условиях для всех участников" <4>. Вместе с этим ученые отмечали, что лица, которые были приняты на государственную службу по конкурсу, работали более производительно, профессионально и грамотно <5>. Однако, невзирая на это, конкурс на замещение должностей на государственной службе практически не применялся. В Советском государстве выборы считались демократическим и перспективным способом принятия на государственные должности и использовались наиболее часто <6>. Но, по нашему мнению, все-таки важное место при формировании кадрового потенциала играл и конкурс. Однако конкурс некоторые ученые рассматривали как разновидность выборов, а аргументом считали схожесть процедур их проведения. Например, инициатива использования того или иного способа принадлежала высшему органу, замещение по конкурсу и выборам проходило путем коллегиальных выборов: тайным голосованием выбирался один достойный кандидат. Результаты выборов утверждал вышестоящий орган, а по конкурсу - приказ руководителя. Ученые советского периода не обращали внимания на разницу между этими способами замещения и считали это несущественным для практики. Например, Ю.А. Розенбаум <7> считал, что аргументация отнесения конкурса к выборным способам замещения вакантных должностей даст возможность ему развиваться в последующем как демократическому направлению при формировании кадрового аппарата. Можно рассмотреть, как различались процедуры конкурса и выборов во времена СССР. Так, при использовании выборов выдвигать кандидата на должность должны были государственные органы, организации, отдельные граждане. Однако отдельные личности выдвигали свою кандидатуру на выборы достаточно редко. Этот факт связывали с обстоятельствами психологического характера. Конкурсная система допускает самовыдвижение кандидатов или выдвижение кандидатур всех желающих принять участие в этой процедуре. Отмеченное положение является основным в различии процедуры выборов и конкурса. В качестве следующих этапов выделяли: обязательное оповещение в официальном, доступном населению источнике информации, указание требований к конкурсантам, перечень документов, избрание конкурсной комиссии, опубликование списка претендентов, возможность пробных экзаменов. Эти этапы также использовались в процессе выборов кандидата. Следовательно, основным элементом различия выборов и конкурса, по мнению Ю.А. Розенбаума, является порядок выдвижения кандидатов. Конкурс характеризуется самовыдвижением кандидатов. А выборы - тем, что государственные органы, партия или конкретное должностное лицо сами назначают лиц, которые, по их мнению, являются достойными вакантной должности. Этот факт, по мнению ученого, является принципиальной разницей между рассмотренными процедурами. Однако, невзирая на вышеизложенное, он все равно отмечает, что отмеченные обстоятельства не дают основания различать выборы и конкурс. Мы тем не менее соглашаемся с точкой зрения В.М. Манохина, который подчеркивает, что все признаки конкурсного замещения должностей в государственных органах говорят о том, что конкурс не следует отождествлять с выборами. Эти способы имеют только один общий признак - процедуру решения вопроса (коллегиальность, голосование) <8>. Этот способ замещения должностей позволял более тщательным образом и гласно, в сравнении с другими способами, отбирать наилучшие кадры, реально препятствуя протекционизму, использованию семейных и других связей, которые противопоставлялись социалистической морали и общественным интересам <9>. Ю.М. Козлов также сравнивал конкурс и выборы. Он отмечал, что "развитие выборности неминуемо поставит вопрос о широком использовании конкурсного порядка комплектования кадров государственного аппарата, т.к. при проведении конкурсов фактически осуществляются выборы". По нашему мнению, автор фактически разделяет взгляды правящей партии и описывает реальное состояние конкурсного порядка советского времени. Конкурс того времени имел заполитизированный характер, потому что в СССР доминировала единственная политическая идеология. Когда служащий был членом правящей партии, это было нормальным и необходимым явлением. В конкурсные комиссии обязательно входили представители партии и других органов: комсомольских, общественных органов и других организаций. Уже позже, когда государственная политика была направлена на развитие коллективизма и гласности, появилась необходимость применения конкурсного замещения в других государственных секторах. Однако и на этом этапе конкурсная процедура была несколько несовершенна. Она характеризовалась высоким формализмом, особенно на этапах организации и проведения конкурса. Чаще всего о конкурсе объявляли уже тогда, когда практически был отобран кандидат, который заблаговременно получил приглашение и дал согласие, в дальнейшем оставалось лишь придерживаться установленной процедуры. Если появлялись другие кандидаты, им намекали, что вакантная должность уже замещена, причем законным путем <10>.

<1> Постановление СНК РСФСР от 7 февр. 1923 г. "Временные правила о службе в государственных учреждениях и предприятиях" // Сборник законодательств и распоряжений РСУУ УССР. 1923. N 5. С. 1.
<2> Служебная карьера: Учеб. пособие / Под ред. Е.В. Охотского. М.: Экономика, 1998. С. 10.
<3> Козлов Ю.М. Административное право. М.: Юрид. лит., 1968. С. 180.
<4> Манохин В.М. Способы замещения должностей // Служба в государственных и общественных организациях: Межвуз. сб. науч. тр. Свердловск: Урал. рабочий, 1988. С. 29.
<5> Руководитель в аппарате государственного управления: орг.-правовые проблемы / Отв. ред. В.В. Цветков. Киев: Наук. думка, 1988. С. 69.
<6> Иванов А.П. Выборность как способ формирования кадров государственных органов: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 1966. С. 8.
<7> Розенбаум Ю.А. Формирование управленческих кадров: социал.-правовые проблемы. М.: Наука, 1982.
<8> Советское административное право / Под ред. В.М. Манохина. М.: Юрид. лит., 1977. С. 180.
<9> Государственное управление в СССР в условиях научно-технической революции / И.А. Азовкин и др.; отв. ред. М.И. Пискотин. М.: Наука, 1978. С. 219.
<10> Воротников А. Конкурс... без конкурса // Правда. 1979. 15 окт. С. 10 - 11.

Таким образом, в конкурсе советского периода часто отсутствовала состязательность между претендентами. Некоторые ученые того периода все же относили конкурсное замещение вакантных должностей к основным способам принятия на государственную службу. Конкурс, например, успешно внедрялся в таких государствах, как Югославия, Польша и Болгария. Ученые отмечали позитивные стороны этого способа замещения, а именно: отработанную систему и процедуру конкурса, доступность публикации о конкурсе, в т.ч. в специальных бюллетенях по найму, образование независимых конкурсных комиссий, проведение специальных экзаменов по программе для каждой должности <11>. Следовательно, в советское время развитие конкурсного порядка замещения вакантных должностей в значительной мере сдерживалось несовершенной юридической регламентацией, неограниченным влиянием партийных органов и игнорированием накопленного опыта. Конкурсное замещение в советский период было сознательно лишено основного - соревнования между кандидатами, отбора наиболее способных и квалифицированных. Конкурсная процедура отбора советского периода представляла собой сочетание элементов конкурса и выборов. Прогресс конкурсного замещения сдерживался благодаря руководящей роли партии и номенклатурности должностей, что влияло на процессы реформирования и развития кадров. Как видим, в советских условиях конкурсная система применялась достаточно узко. Вообще в СССР отсутствовал закон о государственной службе, а государственная служба рассматривалась как разновидность трудовой деятельности. Государственных служащих назначали на должности лишь при наличии таких качеств, как преданность, дисциплина, послушность и старательность. Однако проблемы конкурсного замещения вакантных должностей советского периода не решены до настоящего времени. Например, конкурсному замещению в СССР подлежали только консультативные и ряд исполнительных должностей, а управленческих должностей это не касалось. Отмеченная ситуация остается и до сих пор. Так, конкурсное замещение в независимой Украине используется лишь для II - V групп должностей государственных служащих, а первая и вторая категории (управленческие) замещаются путем выборов или назначения. Отсутствуют квалификационные требования к должности (паспорт должности), не разработаны положения о конкурсной комиссии, не обеспечена ее независимость и специализация, не урегулирована и не усовершенствована процедура письменных и устных экзаменов, собеседований, не отработана система оценивания.

<11> Анисимов А.А. Государственное управление в странах капитала: кадры, труд, оплата труда, пенсии. М.: Юрид. лит., 1970. С. 44 - 68.

Заключение. Следовательно, можно сделать вывод, что более чем за 20 лет независимости Украина медленно приближается к конкурсному способу замещения должностей. Остаются нерешенными проблемы времен СССР, когда конкурс почти не использовался. Поэтому необходимо внедрять в практику конкурсное замещение вакантных должностей и направлять этим общество к демократическому, открытому и прозрачному вступлению на государственную службу, а не возвращаться к административно-командной системе.

Список литературы

  1. Анисимов А.А. Государственное управление в странах капитала: кадры, труд, оплата труда, пенсии. М.: Юрид. лит., 1970.
  2. Воротников А. Конкурс... без конкурса // Правда. 1979. 15 окт. С. 10 - 11.
  3. Постановление СНК РСФСР от 7 февр. 1923 г. "Временные правила о службе в государственных учреждениях и предприятиях" // Сборник законодательств и распоряжений РСУУ УССР. 1923. N 5. С. 1.
  4. Государственное управление в СССР в условиях научно-технической революции / И.А. Азовкин и др.; отв. ред. М.И. Пискотин. М.: Наука, 1978.
  5. Иванов А.П. Выборность как способ формирования кадров государственных органов: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 1966.
  6. Козлов Ю.М. Административное право. М.: Юрид. лит., 1968.
  7. Манохин В.М. Способы замещения должностей // Служба в государственных и общественных организациях: Межвуз. сб. науч. тр. Свердловск: Урал. рабочий, 1988. С. 26 - 31.
  8. Розенбаум Ю.А. Формирование управленческих кадров: социал.-правовые проблемы. М.: Наука, 1982.
  9. Руководитель в аппарате государственного управления: орг.-правовые проблемы / Отв. ред. В.В. Цветков. Киев: Наук. думка, 1988.
  10. Служебная карьера: Учеб. пособие / Под ред. Е.В. Охотского. М.: Экономика, 1998.
  11. Советское административное право / Под ред. В.М. Манохина. М.: Юрид. лит., 1977.