Мудрый Юрист

Конституция Российской Федерации как основа формирования политических партий и осуществления партийно-политических проектов

Овсепян Жанна Иосифовна, заведующая кафедрой государственного (конституционного) права Южного федерального университета, член Общественной палаты Ростовской области, член редколлегии журнала "Конституционное и муниципальное право", заслуженный работник высшей школы РФ, доктор юридических наук, профессор.

Политические партии являются неотъемлемыми частями структуры демократического общества и государства. Необходима конституционализация партий, а также объединений, близких по целям к партиям. Должно быть организовано конструктивное взаимодействие государства и партий.

Ключевые слова: политические партии; государство; политические общественные объединения; протопартии; конституционализация; законодательное регулирование.

The Constitution of the Russian Federation as a basis for formation of political parties and effectuation of party and political projects

Zh.I. Ovsepyan

Ovsepyan Zhanna Iosifovna, head of the Chair of State (Constitutional) Law of the Southern State University, professor, doctor of juridical sciences, Honored higher school worker of the RF, member of the Public Chamber of the Rostov region, member of the editorial board of the journal "Constitutional and Municipal Law".

Political parties are integral parts of the structure of democratic society and state. Constitutionalization of parties and associations which are close to parties in their objectives is necessary. The efficient interaction of the state and parties shall be organized.

Key words: political parties; state; political public associations; proto-parties; constitutionalization; legislative regulation.

1. Конституционная природа политических партий

Партии, как и государство, народ, гражданин, находятся в ряду ключевых субъектов конституционно-правовых отношений. Соответственно, основные принципы партийного права (как и выборов, референдума и устройства государственной власти, основных прав и свобод человека и гражданина) являются неотъемлемой частью конституции; а законодательство о статусе партий является составной частью конституционных преобразований.

Конституционно-правовая природа партийного права и законодательства о партиях подтверждается теоретическими аргументами.

Прежде всего, конституционная природа партий может быть обоснована с позиций науки юридической социологии. Партии, пользуясь терминологией основоположника социологического определения конституции германского ученого социалиста Ф. Лассаля (1825 - 1864) и в развитие разработанного им социологического подхода к пониманию конституции, являются составной частью фактической конституции общества, ее организационными основами. Очевидно, что лассальянское определение конституции как действительного соотношения общественных сил страны <1> в современном прочтении, при благополучии партийного строительства в государстве подразумевает понимание фактической конституции в качестве института, идентичного многопартийной системе, как материализации (легитимизации) соотношения основных партийно-политических сил на определенном этапе развития государства.

<1> Лассаль Ф. О сущности Конституции. СПб., 1905. С. 33 - 34. Цитируется по книге: Конституционное право. Хрестоматия / Сост. Н.А. Богданова. М., 1996. С. 44.

Один из выдающихся российских государствоведов - Б.А. Кистяковский (1862 - 1920), по сути, также отождествлял отношения с участием партий с фактическими конституционно образующими отношениями. По его мнению, "пример нашей Родины показывает, что политические партии возникают и развиваются даже гораздо раньше создания конституционного государства и установления тех государственно-правовых норм, при которых политические партии только и могут нормально существовать и действовать. Это свидетельствует о том, что экономические, социальные и культурные отношения, вызывающие политические партии непосредственно к жизни и деятельности, являются первичными силами" <2>.

<2> Кистяковский Б.А. Государственное право (Общее и русское. Лекции, читанные в Московском коммерческом институте в 1908/09 акад. году) // Хрестоматия по конституционному праву. Т. 1: История, теория и методология конституционного права. Учение о конституции / Сост.: Н.А. Богданова, Д.Г. Шустров. СПб.: Алеф-Пресс, 2012.

К. Кульчицкий (Мазовецкий) в труде "Автономия и федерация в современных конституционных государствах", опубликованном в 1907 г., также относил партии к элементам конституционного строя. По его определению, "постоянные политические партии существуют с момента установления конституционного строя. До тех пор, пока участие в политической жизни государства составляло привилегию высших слоев общества, партий почти не было. Мало-помалу, однако, вместе с все большей демократизацией общества в связи с избирательными реформами "число их стало увеличиваться". По мнению К. Кульчицкого, "политические партии являются весьма важным фактором в жизни конституционного государства", а в парламентарных государствах "они являются главными двигателями политической жизни, образуют как бы резервуары, в которых размещаются различные существующие в стране мнения". По оценкам К. Кульчицкого, своей организацией общественных сил партии "облегчают возможность ориентироваться в созданном кругом положении и обеспечивают общество, правда, в известной только степени, от разных неожиданностей"; кроме того, уменьшают неизбежные общественные трения <3>.

<3> Кульчицкий К. Автономия и федерация в современных конституционных государствах / Пер. с польск. А. Паткина. 1907 // Использован текст работы Кульчицкого, размещенный в Интернете.

Вместе с тем в прошлых столетиях имела место и критика партий. Высказывались предложения об их упразднении. Так, высоко оцениваемый уже своими современниками, выдающийся русский ученый, юрист, историк, социолог и политический деятель профессор М.Я. Острогорский (1854 - 1919), автор первого в мире крупного научного исследования о партиях, в своем известном труде "Демократия и политические партии" (L'organisation des parties politiques), изданном впервые на французском и английском языках в 1898 г. в Париже, Лондоне и Нью-Йорке (второй том - в 1910 г., посвящен политическим партиям США), дав глубокий анализ сильных и слабых сторон политических партий, основных методов деятельности политических партий, пришел к критическим итоговым заключениям относительно традиционной концепции партий. По мнению Острогорского, недостаток института партий в том, что "партия всегда навязывает своим членам известный шаблон и отнюдь не требует от них самостоятельности в вопросах программ и тактики, ибо это является делом партии, или, вернее, ее ЦК. Последнее, таким образом, убивает всякую самодеятельность и личную инициативу. С другой стороны, политические партии создают конфликт между собой и замечающимся в новейшее время (начало XX в. - О.Ж.) постоянным ростом индивидуализма" <4>. И это свойственно, как считал Острогорский, всем партиям "без исключения, начиная от консервативных и заканчивая социалистическими".

<4> Острогорский М.Я. Демократия и политические партии (L'organisation des parties politiques) // Политология: Хрестоматия / Сост. проф. М.А. Василик, доц. М.С. Вершинин. М.: Гардарики, 2000. С. 534 и сл. Использован также анализ книги Острогорского, данный в кн.: Кульчицкий К. Указ. соч. С. 47.

В связи с анализами недостатков партий профессор Острогорский предлагал создать систему так называемых лиг - "группирующихся вокруг одного политического лозунга людей, которые в других вопросах могут между собой различаться". По концепции Острогорского, "один и тот же гражданин мог бы одновременно принадлежать к нескольким лигам, преследующим разные цели" <5>. Преимущества системы лиг перед партиями, по его мнению, заключались в том, что она бы более обеспечивала гарантии индивидуализации человека, "заставляла бы людей больше думать, развивала бы у людей критическое отношение к вопросам и самодеятельности - вместо того, чтобы принимать все положения партии без всякой критики... каждый гражданин ввиду разнообразных задач, выдвигаемых общественной жизнью, вынужден был бы хорошенько подумать, в какую ему вступать лигу соответственно той позиции, которую он занимает" <6>. Переход к системе лиг, по мнению Острогорского, позволил бы "отказаться от практики косных партий, постоянных партий, имеющих своей конечной целью власть, и в том, чтобы восстановить и сохранить истинный характер партий как группировок граждан, специально организованных в целях осуществления определенных политических требований" <7>. Переход к системе лиг, по мнению Острогорского, обеспечил бы более "надлежащий" состав парламента министерств и правительства - в частности, поскольку "выборы депутатов происходили бы на почве принадлежности их не к той или другой партии, а на почве подробно формулированной программы, обнимающей один или несколько вопросов..." <8>.

<5> Там же. С. 47.
<6> Там же.
<7> Острогорский М.Я. Демократия и политические партии. С. 534 - 535.
<8> Кульчицкий К. Указ. соч. С. 48.

Однако уже в начале XX столетия, "несмотря на отрицательные стороны партийности", теория Острогорского подвергалась критике. Так, К. Кульчицкий, наряду с оценкой выдающихся способностей Острогорского как ученого, стоящего у истоков научных исследований института партий, вместе с тем заметил: "Острогорский упускает из виду тот факт, что существующие теперь политические партии возникли не искусственно, а совершенно естественно; что они должны были возникнуть в силу самой необходимости", они вызываются необходимостью <9>. Система лиг, "ставящая себе каждая отдельные задачи, фактически привела бы спустя некоторое время к тому, что несколько лиг от случая к случаю объединялись бы и что члены их для сокращения труда и расходов образовали бы в конце концов одну партию" <10>.

<9> Там же. С. 50, 51.
<10> Там же. С. 50.

Как справедливо отметил К. Кульчицкий, лиги не обладают той степенью прочности, которая характерна для политических партий. Недостатки же "современной (начала XX в. - О.Ж.) партийной жизни удается устранить только при помощи широкого распространения просвещения вообще, социальных и политических знаний в частности, а главное, путем всестороннего участия населения в государственной и общественной жизни: в разных обществах, самоуправлениях и законодательных собраниях, - только благодаря этому члены партий перестают быть послушным стадом, покорно идущим за своими вождями" <11>.

<11> Кульчицкий К. Указ. соч. С. 51 - 52.

По данным исследования российского ученого В.Н. Даниленко, в английской, французской и немецкой юриспруденции второй половины XX в. большое число ученых считают, что значение партий неуклонно возрастает, и речь идет именно об оценке в конституционно-правовом формате измерения. Так, по мнению крупного английского конституционалиста А. Дженнигса, "реалистическое изучение действия британской конституции должно начинаться с политических партий, заканчиваться ими и быть сосредоточенным на них все время" <12>. По заключению французского ученого профессора Ж. Бюрдо, "положение и функционирование политических партий в современных условиях в большей мере, чем нормы конституционного права, передают характер и своеобразие политической жизни..." <13>. По оценкам германского исследователя К. Зонтхаймера, вся государственная власть "опосредуется политическими партиями", являющимися "выразителями интересов определенных общественных, прежде всего экономических, сил" <14>. Высокую оценку институту партий дают и американские специалисты. Так, Дж. Фергасон и Д. Макгенри отмечают: "Несмотря на то что политические партии и их деятельность сильно критикуются... без них невозможно широкое демократическое правление", поэтому "требуется скорее их усиливать, чем ослаблять" <15>.

<12> Цит. по кн.: Даниленко В.Н. Политические партии и буржуазное государство. М.: Юрид. лит., 1984. С. 31.
<13> Даниленко В.Н. Указ. соч. С. 31.
<14> Там же.
<15> Там же. С. 32.

В современной российской литературе партии, многопартийность многими юристами и политологами также характеризуются как основы демократий, демократической политической системы. Так, А.Е. Козлов справедливо указывает, что "многопартийность и демократия как конституционные категории не могут быть реализованы друг без друга. Формирование многопартийной системы возможно только в условиях демократии. В свою очередь, демократия немыслима без политических партий, борющихся за власть, используя при этом конституционные формы и методы" <16>.

<16> Козлов А.Е. Политические партии в парламентском процессе // Конституционный строй России. Вып. второй. Вопросы парламентского права. М., 1995. С. 40.

А. Автономов, оценивая значение партий в современной политической жизни, указывает, что "в подавляющем большинстве стран современного мира... партии играют весьма заметную роль в политической системе общества" и что "становление и развитие новой партийной системы является одним из важнейших факторов реформирования политической системы общества в целом" <17>.

<17> Автономов А. Основные проблемы формирования партийной системы в России // Формирование политической системы России / Под ред. А. Кортунова. М., 1996. С. 29, 30.

По нашему мнению, современная концепция политических партий, помимо прочих подходов, может быть определена как выполнение ими функции коллективной социальной адвокатуры. Кроме того, на наш взгляд, необходимо отказаться от традиционных, распространенных в России, узких представлений о партиях как преимущественно идеологических организациях. Со времени начала государственного финансирования политических партий (50 - 60-е годы XX столетия) политические партии, по сути, приобрели статус юридического лица публичного права, достаточно активного субъекта финансово-правовых отношений в публично-правовой сфере своей деятельности. Происходит своеобразная "коммерциализация" политических партий (в частности, как обладателей крупных предвыборных избирательных фондов), поэтому один из аспектов, характеризующих современную модель политической партии, - это качество финансово-правовой корпорации публичного права. Такая концепция - при условии соблюдения признаков партий как субъектов публичного права - является одним из стимулов поддержания (мотивации) активности партийно-политической деятельности в условиях рыночной экономики.

Конституционная природа политических партий подтверждается не только в связи с их оценками в контексте конституционно-социологического подхода, но и с позиций государствоведческих и формально-юридических подходов, в контексте значения партий как государствообразующих институций, их определяющей роли для обеспечения конституционного провозглашенного принципа народовластия, формирования и функционирования конституционно учрежденных институтов публичной власти, их значимости как разновидности организационных гарантий основных (конституционных) прав и свобод человека и гражданина.

С позиций этих методологических подходов конституционная природа партий проявляется в следующих показателях.

Во-первых, партии имеют конституционную природу, так как являются, как указывалось, государствообразующими институциями. Определяющее значение партий для строительства и функционирования современного государства обусловливает их конституционное значение. Один из классиков немецкой и мировой науки государствоведения Г. Еллинек относил партии к ключевым формам организации общества, подчеркивал их государствообразующее значение, что справедливо для характеристики процессов институирования государств в последние два с небольшим столетия. Он писал, "что строгое разграничение и противопоставление государства и общества невозможно. Само государство есть, напротив, одна из форм общества, которая обусловливает другие формы и в то же время является их продуктом. Никакая общественная группа не может быть мыслима вне государства или, по крайней мере, без него, почему и само понятие общества нередко вызывало критическое к нему отношение, справедливое постольку, поскольку всякое иное, кроме чисто логического, обособление государства и общества невозможно. С одной стороны, все другие общественные группы подвергаются прямому или косвенному воздействию государства, с другой - само государство способствует образованию групп..." <18>. В качестве одной из таких групп Г. Еллинек выделяет политические партии, которые он называл "важнейшей областью учения об обществе" и считал, что партии "представляют обильный материал для научных исследований" <19>.

<18> См.: Еллинек Г. Общее учение о государстве. СПб.: Юридический центр "Пресс", 2004. С. 122 - 123, 137.
<19> Там же.

Ю.С. Гамбаров, автор полной из первых в России монографий о политических партиях, также подчеркивал государствообразующую функцию партий. "Ни один большой народ, - писал он, - никогда не управлялся и не мог управляться сам собой. На деле все демократии управляются политическими партиями" <20>.

<20> Гамбаров Ю.С. Политические партии в прошлом и настоящем. СПб., 1905. С. 44; Козлов А.Е. Указ. соч. С. 40.

Во-вторых, конституционная природа партий подтверждается связью партий с высшими конституционными формами непосредственного народовластия - выборами и референдумами. Исторически партии "выросли" из выборов (введение всеобщего избирательного права явилось мощным стимулом развития партийных систем), и в то же время это основной институт (организатор) выборов при голосовании за кандидатов на выборные должности и формировании волеизъявления избирателей в процедурах голосования по вопросам референдумов. Формирование волеизъявления граждан и организация осуществления общественного (партийного) контроля за проведением выборов, референдумов, как и обеспечение партийными фракциями в представительных учреждениях парламентского контроля исполнительной власти, - основные функции партий в демократических обществах. Статус партий в большом объеме регулируется в избирательном законодательстве - важнейшем виде источников конституционного права.

В-третьих, о конституционной природе партий свидетельствует, как это признано во всех развитых демократических государствах, их значение как основных субъектов парламентских отношений, тот факт, что партии и партийная система являются неотъемлемой частью института парламентаризма, парламентов, парламентских систем и парламентского права. Причем если состав парламента не многопартиен, не представлен несколькими партиями, то это не парламент, а лишь законоголосующий (либо законосовещательный) орган при главе государства. В свою очередь, неотъемлемым признаком партий является их парламентский характер (парламентская природа). Если политическое объединение не имеет представительства в парламенте, оно должно стремиться к этому, в ином случае эта партия обречена на вымирание, уход с политической сцены. Статус партий в достаточно большом объеме (статус партийных фракций, гарантии статуса партийной оппозиции в парламентских процедурах) регулируется в источниках парламентского права (разновидности источников конституционного права), что также подтверждает конституционную природу института политических партий.

В-четвертых, природа политических партий как институтов конституционного права следует из текстов конституций. Во всех современных конституциях демократических государств имеются нормы, закрепляющие субъективное конституционное право на свободу создания и функционирования партий либо общественных объединений, ассоциаций, формирующие принципы многопартийности и др., устанавливающие категории партий, признаваемых неконституционными.

На связь партий с формами непосредственного народовластия (выборами, референдумами) и деятельностью представительных учреждений обращается внимание многими российскими и зарубежными авторами в научных трудах, созданных в разные столетия. Так, французский юрист Э. де Лавеле писал, что "парламентарное правление является неизбежно правлением партийным, потому что чем резче в данной стране разграничены партии и чем сильнее организованы они, тем успешнее идет управление" <21>. Как отмечал Б.Н. Чичерин, известный русский философ и юрист, бывший московский городской голова в 80-е годы XIX столетия, "не должно думать, что с установлением представительного порядка немедленно водворяется парламентское правление. Оно невозможно, пока партии не выработались и не доказали свою способность управлять государством" <22>.

<21> Де Лавеле Э. Парламентский образ правления и демократия. Ярославль, 1883. С. 7. Цит. по: Козлов А.Е. Указ. соч. С. 40.
<22> Козлов А.Е. Указ. соч. С. 40.

Подчеркивая "громадное значение в жизни... правового государства" политических партий, Б.А. Кистяковский в начале XX в. писал: "Ни одно правительство не может успешно управлять страной, если не будет пользоваться в той или иной степени сочувствием народа. Между тем правительство может узнавать, в каком направлении лежат симпатии народа и какие правительственные мероприятия нужно предпринять, чтобы завоевать народное сочувствие только на основании того, какие политические партии располагают большинством в стране и народном представительстве. Все это свидетельствует о громадном значении политических партий для всего государственного строя современного государства" <23>.

<23> Кистяковский Б.А. Государственное право (Общее и русское). С. 187 - 188.

В современной науке (начала XXI столетия) партии также идентифицируются с первоочередными основами формирования конституционно-правовой государственности. Так, профессор конституционного права и политической науки в Государственном университете Милана и в Католическом университете (Милан) М. Ганино в интервью главному редактору журнала "Государство и право" А. Ковлеру (в последующем судья Европейского суда по правам человека, сейчас в отставке) в 1999 г. отметил, что "именно парламент и партийные фракции в нем являются одной из основных "площадок" развертывания партийной активности" <24>. По его заключению, "несмотря на отрицательный в некоторых случаях опыт Запада в этой области, партии остаются основным инструментом связи между властью и гражданами, а также посредниками между институтами власти, способными гасить конфликты между ними без слишком прямого вовлечения в эти конфликты высших органов государственной власти" <25>. Поэтому необходимо "усиливать партии или, скорее, помогать партиям утверждаться в собственной роли, которая должна быть конституционно признана" <26>. Французский юрист, профессор Страсбургского университета Ж.-П. Жакке также отмечает конституционный (значимый для демократического правления) характер связи партий и парламентского представительства. По его мнению, вследствие функций, которые выполняют партии, "вполне естественно, что политические партии обладают конституционным признанием". Он же отмечает: "...стало обычным критиковать политические партии. Однако они составляют основной элемент представительной демократии. Без них разобщенные избиратели не могли бы выразить свою точку зрения. Организуя электорат, партии способствуют эффективному функционированию демократии. То, что они могут казаться неприспособленными в какой-либо определенный момент, не означает их бесполезности. Как любой организации, партии необходимо некоторое время, чтобы изменить свои идеи и образ действий. Но без них гражданин оказался бы разоруженным перед лицом власти" <27>.

<24> Государство и право. 1999. N 6. С. 6 - 7.
<25> Там же.
<26> Там же.
<27> Жакке Ж.-П. Конституционное право и политические институты: Пер. с фр. М., 2002. С. 65.

"В современную эпоху, - пишет Ф. Бро, - решающую роль в ходе борьбы за власть обыкновенно играют партии" <28>. Они "являются механизмами, с помощью которых формируются альтернативы в государственной политике, артикулируются и агрегируются требования, сглаживаются и регулируются противоречивые интересы... Партии обеспечивают неразрывную связь между народом и представительным механизмом правления" <29>.

<28> Бро Ф. Политология. М., 1992. С. 34. Цит. по: Козлов А.Е. Указ. соч. С. 40.
<29> Шаран П. Сравнительная политология. М., 1992. Ч. I. С. 25; Ч. II. С. 204. Цит. по: Козлов А.Е. Указ. соч. С. 40 - 41.

В российской юриспруденции внимание к партийной тематике повысилось со времени начала процессов конституционного регулирования статусов политических партий в зарубежных странах (конституции стран Европы, принятые после II мировой войны) и начала создания первых в мировой практике законов о финансировании политических партий и комплексных по предмету регулирования законов о политических партиях (60 - 70-е годы XX в.). Российские авторы также неизменно акцентируют внимание на связи партий с выборами и народным представительством <30>. Так, профессор В.А. Туманов в свое время отмечал: "Партии играют решающую роль в избирательном процессе с точки зрения его организации, проведения, воздействия на избирателей... Эта решающая роль партий прослеживается при рассмотрении как выборов в целом, так и всех стадий их практической организации и проведения" <31>. С.Е. Заславский, аргументируя актуальность исследований правовой институционализации политических партий в России, указывает, что "особую важность приобретают вопросы взаимовлияния и взаимной обусловленности норм избирательного законодательства и основных черт конфигурации партийной системы, порядка формирования и алгоритма функционирования представительных органов государственной власти на многопартийной основе" <32>.

<30> См., например: Туманов В.А. Буржуазные партии и выборы (некоторые взаимосвязи) // Политические отношения: прогнозирование и планирование. Ежегодник. 1977. Советская ассоциация политических наук. М., 1979. С. 142; Даниленко В.Н. Указ. соч. С. 34 и др.; Заславский С.Е. Политические партии России. Проблемы правовой институционализации. М.: Институт права и публичной политики, 2003. С. 6 и др.; Лебедев В.А., Кандалов П.М., Неровная Н.Н. Партии на выборах. Опыт. Проблемы. Перспективы. М.: Изд-во МГУ, 2006; Кутафин О.Е. Российский конституционализм. М.: Норма, 2008. С. 45; Авакьян С.А. Конституционно-правовой статус политических партий в России: Учеб. пособие. М.: ИНФРА-М, 2011. С. 9 - 27.
<31> Туманов В.А. Указ. соч. С. 142. См. об этом также: Даниленко В.Н. Указ. соч. С. 34.
<32> Заславский С.Е. Указ. соч. С. 6.

2. Юридическая конституционализация политических партий как воплощение их фактической конституционной природы. Особенности конституционных основ статуса партий в России на основе Конституции РФ 1993 г.

Конституционная природа политических партий как субъектов фактических конституционных отношений и их определяющая роль в формировании народного волеизъявления в процессах выборов органов народного представительства, волеизъявления по важнейшим, конституционно значимым вопросам общественной жизни на референдумах, а также как основных субъектов парламентских отношений обусловили их правовую (юридическую) легитимацию через конституционное и специальное законодательное регулирование их статусов. Объективная предопределенность юридической конституционализации и законодательной институционализации партий в современном мире возникла, помимо прочего, в связи с пониманием, что партии могут быть не только созидательной, но и разрушающей и вытесняющей государство силой.

Несмотря на то что партии уже в XIX в. играли весьма "заметную роль в политической и государственной жизни", понимание необходимости их юридической, конституционно-правовой институционализации пришло лишь спустя два столетия. До этого времени в научной политологии высказывались сомнения по этому поводу. Так, Г. Еллинек, основываясь на реалиях и отражая представления современного ему периода жизни государства и общества (вторая половина XIX - начало XX в.), заметил, что "в публичном правопорядке, понятно, партии как таковой нет места" <33>.

<33> Еллинек Г. Указ. соч. С. 122 - 123, 137.

А профессор М.Я. Острогорский - как указывалось, один из крупнейших специалистов партологии, основоположник научных исследований теории партий, к мнению которого прислушивалось мировое научное сообщество, - критиковал всякие (даже на подзаконном уровне) попытки правового регулирования статуса партий. По его мнению, "партия по своей природе является свободным объединением граждан, которое, как и всякое другое объединение, не поддается внешнему воздействию, поскольку оно противоречит общему закону. Государство, уважающее основные права граждан, игнорирует партии как таковые. Оно не имеет права спрашивать у членов какой-либо группировки, каковы их политические идеи и каково их политическое прошлое. Государство не имеет права ни штемпелевать политических убеждений, ни устанавливать условий, при которых этот штемпель может быть наложен. Ни в одной свободной стране не было попыток подобного вмешательства. Только в России недавно решили установить легальные политические партии" <34>.

<34> Острогорский М.Я. Демократия и политические партии. Книга шестая. Заключение. Разд. II.

Аналогичными были и официальные позиции. Конституции XIX в. не упоминали о политических партиях, несмотря на то что партии уже начинали играть весьма заметную роль, в том числе в политической и государственной жизни. Конституционализация, т.е. конституционно-правовое регулирование статуса партий, в странах мира началась со второй половины 40-х годов XX в. М.Н. Марченко, В.Н. Даниленко, другие авторы первых в России крупных монографических исследований правового статуса партий отмечают, что практически во всех конституциях европейских стран, "принятых после Второй мировой войны (Конституциях Италии, Франции, Португалии, Испании и др.), в той или иной мере обязательно затрагивается вопрос о партиях. Более того, явно прослеживается тенденция и к увеличению в конституциях числа соответствующих статей, и ко все более развернутым формулировкам, касающимся порой также достаточно конкретных вопросов. Подтверждение тому - Конституции Швеции (1974 г.), Греции (1975 г.), Португалии (1976 г.), Испании (1978 г.)" <35>. Причем "в отличие от итальянской или французской Конституций, обращающихся к партиям лишь в одной-двух статьях, испанская Конституция, например, содержит четыре статьи о партиях, португальская - десять" <36>. В том числе в Конституции Португалии, "помимо статьи, специально посвященной партиям (ст. 47), о партиях... говорится в разделах, касающихся прав и свобод граждан (ст. 46), организации политической власти (ст. 117), деятельности парламента (ст. 154, 179, 183), правительства (ст. 190, 197), органов местного самоуправления (ст. 246), а также переходных и заключительных постановлениях (ст. 311)" <37>.

<35> Марченко М.Н. Политическая система современного буржуазного общества (политико-правовое исследование). М.: Изд-во МГУ, 1981. С. 176 - 209 и др.; Даниленко В.Н. Указ. соч. С. 122; Юдин Ю.А. Политические партии и право в современном государстве. М., 1998. С. 24; Овсепян Ж.И. Принцип многопартийности // Конституционное право России. Т. 1 / Под ред. И.В. Мухачева. Ставрополь, 2010.
<36> Даниленко В.Н. Указ. соч. С. 122 - 123.
<37> Там же. С. 123.

В конституциях государств развитой демократии закрепляются свобода создания и функционирования партий, список запрещенных видов партий, равноправие и равная правовая защита партий (что является гарантией становления многопартийности). В ряде случаев дается характеристика статуса партий как основного инструмента организации и проведения выборов, которые характеризуются как приоритетная функция партий.

В то же время следует отметить, что в сохранивших свое действие первых в мировой практике конституциях и конституционных актах по-прежнему отсутствует прямое упоминание о партиях и их статусе. Так, Конституция США 1787 г. не содержит нормы о партиях, на партии распространяется более общее понятие "корпорация", под которым на практике подразумеваются все негосударственные объединения. Основополагающие принципы статуса партий сформулированы в ряде прецедентных решений Верховного Суда США. В частности, в Определении 1968 г. было провозглашено, что "право индивидов на объединения для достижений политических целей" представляет собой одну из "наиболее ценных свобод" американского общества <38>.

<38> Там же.

В СССР и РСФСР вначале специальных норм о статусе партий (в том числе господствовавшей коммунистической партии, названия которой менялись - РСДРП(б), РКП(б), ВКП(б), КПСС) не было. Конституции РСФСР 1918 г. и 1925 г. закрепляли формулу более общего характера - о свободе союзов и праве объединения в организации. Причем эти права имели классово ограниченный характер, признавались лишь за рабочими и крестьянами (ст. 16, 23 Конституции РСФСР 1918 г., ст. 7, 14 Конституции РСФСР 1925 г.). В указанных Конституциях, в частности, закреплялось, что "РСФСР лишает отдельных лиц и отдельные группы лиц прав, которые используются ими в ущерб социалистической революции".

В Конституциях СССР (1936 г.) и РСФСР (1937 г.) помимо общей нормы об общественных объединениях (организации, общества, союзы) впервые было введено специальное упоминание о Коммунистической партии. В главе "Основные права и обязанности граждан" этих конституций говорилось, что "наиболее активные и сознательные граждане из рядов рабочего класса, трудящихся крестьян и трудовой интеллигенции добровольно объединяются в Коммунистическую партию Советского Союза, являющуюся передовым отрядом трудящихся в их борьбе за построение коммунистического общества и представляющую руководящее ядро всех организаций трудящихся, как общественных, так и государственных" (ст. 126 Конституции СССР 1936 г., ст. 130 Конституции РСФСР 1937 г.).

В последних Конституциях СССР (1977 г.) и РСФСР (1978 г.) об особом статусе КПСС в сравнении с иными общественными объединениями говорилось уже не только в главе "О правах, свободах и обязанностях", но и в разделе об основополагающих принципах конституционного строя, в преамбуле этих Конституций. В Конституциях 70-х годов более развернуто формулировался статус КПСС не только как общественной организации, но и государственного института. В них говорилось, в частности, что КПСС является "руководящей и направляющей силой советского общества, ядром его политической системы, государственных и общественных организаций", что она "определяет генеральную перспективу развития общества, линию внутренней и внешней политики СССР, руководит великой созидательной деятельностью советского народа, придает планомерный, научно обоснованный характер его борьбе за победу коммунизма" (ст. 6 Конституций СССР и РСФСР).

Со второй половины 80-х годов XX в. в СССР и РСФСР начались радикальные преобразования, которые охватили и партийную систему. Реформа партийной системы началась с принятия Закона об изменениях и дополнениях Конституции СССР (от 14 марта 1990 г.), Декларации о государственном суверенитете РСФСР (от 12 июня 1990 г.) и Закона об изменениях и дополнениях Конституции РСФСР (от 16 июня 1990 г.). Согласно этим новеллам отменялись конституционные нормы о руководящей роли (монополии во власти) КПСС и вводилась многопартийность. Кроме того, провозглашался принцип равноправия партий, т.е. условие становления многопартийной системы. Несмотря на отмену ст. 6 Конституций, фактическая монополия КПСС в политической системе общества СССР и РСФСР продолжалась, препятствуя формированию многопартийности и партий парламентского типа.

В этой связи в 1991 г. было издано четыре "антипартийных" Указа Президента РСФСР (Б.Н. Ельцина): а) Указ от 20 июля 1991 г. "О прекращении деятельности организационных структур политических партий и массовых общественных движений в государственных органах, учреждениях и организациях РСФСР"; б) "О приостановлении деятельности Коммунистической партии РСФСР" (от 23 августа 1991 г.); в) "Об имуществе КПСС и КП РСФСР" (от 25 августа 1991 г.); г) "О деятельности КПСС и КП РСФСР" (от 6 ноября 1991 г.) <39>. Согласно первому из Указов прекращалась деятельность бюро и комитетов КПСС на предприятиях, в учреждениях, организациях (фабриках, заводах, вузах, судах, прокуратуре, иных правоохранительных органах, вооруженных силах и т.д.). Последний из Указов прекращал деятельность Коммунистической партии на территории РСФСР.

<39> Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. N 31. Ст. 1035, N 35. Ст. 1149, 1164.

Однако 30 ноября 1992 г. было принято Постановление Конституционного Суда РФ по так называемому делу КПСС. В этом Постановлении говорилось, что в СССР сложился симбиоз "партия - государство", что КПСС функционировала не как общественная организация, а как огосударствившаяся структура, сросшаяся с государством. Поэтому ее руководящие структуры (работавшие на постоянной, штатной основе) - ЦК КПСС, ЦК республик, нижестоящие партийные комитеты и бюро должны быть распущены как неконституционные. Вместе с тем первичные организации Коммунистической партии, образованные по территориальному принципу, были признаны соответствующими Конституции России, запрет Президента на их деятельность был Конституционным Судом снят <40>.

<40> Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1993. N 11. Ст. 400.

В Конституции РФ 12 декабря 1993 г. о статусе партий говорится в более емкой, общей формуле - через регулирование статуса всех видов общественных объединений. Термин "партия" не употребляется. Из однокоренных слов единожды (ч. 3 ст. 13 главы 1 Конституции) употребляется термин "многопартийность" - в числе основных принципов (основ) конституционного строя закреплено: "В Российской Федерации признаются политическое многообразие, многопартийность". Кроме того, в этой же статье сказано: "Общественные объединения равны перед законом"; "Запрещается создание и деятельность общественных объединений, цели или действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни".

Кроме того, в главе 2 Конституции 1993 г., посвященной основным правам и свободам, предусмотрено: "Каждый имеет право на объединение, включая право создавать профессиональные союзы для защиты своих интересов. Свобода деятельности общественных объединений гарантируется. Никто не может быть принужден к вступлению в какое-либо объединение или пребывание в нем" (ст. 30).

К сказанному добавим, что нормы, провозглашающие принципы многопартийности и право на объединение, в Конституции РФ 1993 г. сформулированы как составляющие так называемых (в научной теории) пределов пересмотра Конституции. Всякая постановка вопроса об их изменениях предполагает полную конституционную реформу, принятие новой Конституции, невозможны "точечные поправки".

Отсутствие в Конституции РФ термина "партия" вызывает критику многих российских авторов и ряда зарубежных рецензентов. Так, профессор М. Ганино, обращая внимание на то, что в Конституции РФ 1993 г. о статусе партий говорится в виде формулировки о "политическом плюрализме", высказал мнение, что в этом можно усмотреть "некую неприязнь к структурированию партийной системы" <41>. С выводом трудно согласиться. Скорее, причина - в незрелости партий и многопартийной системы, отсутствии устоявшихся традиций многопартийности в России на дату принятия Конституции, да это есть и на сегодня, сохранится на достаточно протяженное время, помимо этого, еще и в наличии общественных объединений, которые, не имея юридически статуса партий, занимаются политической деятельностью, являются своеобразным "резервом" возможного возникновения новых партий, т.е. потенциально являются "прототипами" партий, неформальными, околопартийными объединениями, число которых в разные периоды то возрастает, то сокращается. В этой связи конституционное регулирование в России 1993 г. можно объяснить и стремлением законодателя охватить конституционным регулированием (и необходимыми конституционными гарантиями и запретами) весь меняющийся спектр политических ассоциаций, и желанием считать, что такой подход эффективен для конституции переходного общества.

<41> Российская Конституция: взгляд из Италии // Государство и право. 1999. N 6.

Однако вряд ли можно считать, что этапы создания и "вызревания" политических партий были раз и навсегда пройдены в истории России. Наше время демонстрирует, что, как и четверть века назад, мы являемся свидетелями создания новых дискуссионных клубов, демократических движений - народных фронтов, которые, по сути, можно считать протопартийными организациями с возможной партийной перспективой.

И это подсказывает, что необходимо конституционное регулирование, охватывающее не только общественные объединения, прямо заявившие себя в качестве политических партий, но и политические общественные объединения, представляющие собой своеобразные протопартии, субъекты отношений, наиболее приближенные к функционированию в формате многопартийной системы. То есть предпочтительна "емкая" формула статуса общественных объединений политического спектра и условий их конституционности и неконституционности в связи с формулированием принципа многопартийности в Конституции нашего государства.

В России прежде всего актуальными являются вопросы конституционализации специального законодательства о партиях. Речь идет о стабилизации тех положений (принципов) партийного права, которые показали свою продуктивность.

Кроме того, заслуживают специального внимания вопросы эффективного взаимодействия политических партий и государства. Причем речь идет как о практике реальных отношений, так и о том, что предполагает формирование концептуальных основ такого взаимодействия, в особенности соотношения программных партийных документов и основного закона государства.

В свое время в журнале "Советское государство и право" (1986, N 5) известный российский ученый, профессор К.Ф. Шеремет, опубликовал знаковую статью "Программа КПСС и Советская Конституция", где был дан анализ соотношения Программы КПСС в редакции, принятой XXVII съездом партии, и Конституции СССР 1977 г. <42>. По сути, автор справедливо подводил к мысли, что советская Конституция являлась юридическим аналогом Программы партии и инструментом партийной политики. Вместе с тем не будем забывать о том, что статья появилась в так называемые перестроечные годы, когда ученые уже гораздо свободнее смотрели на многие политические вопросы. И автор сформулировал ряд теоретических положений, не связанных с поддержкой идеологических приоритетов советского периода; эти положения имеют универсальное государственно-правовое значение.

<42> Шеремет К.Ф. Программа КПСС и Советская Конституция // Советское государство и право. 1986. N 5. С. 4 - 13.

В контексте идей К.Ф. Шеремета, проецируя их на демократическое государственное и общественное устройства, можно сформулировать следующие соответствующие рационализированным моделям государственно-партийных отношений научно-теоретические и имеющие практически-прикладное значение характеристики соотношения политики и права в конституционном государстве:

а) стержневой аспект соотношения политики и права в любом обществе и государстве связан с вопросом о соотношении конституции государства и программ партий, функционирующих в данном государстве;

б) принципы конституционного государства предполагают совпадение стратегических линий партийных программ и конституции государства; политика каждой партии должна быть "найдена" прежде всего в конституции государства;

в) недопустимы подмена государственных организаций партийными и иными органами, смешение функций партийных и государственных органов;

г) программы партий и иные партийно-политические документы должны быть ориентированы на обогащение важнейших положений и принципов, содержащихся в конституции, значимое для теории и практики реализации конституции, в том числе (и прежде всего) в сфере законотворчества;

д) последовательная реализация конституционных институтов, а не только партийно-политических программ - основная задача политических партий в конституционном государстве;

е) под конституционным государством следует понимать государство, функционирующее в условиях многопартийной системы;

ж) фактор реальной многопартийной системы, состязание партий и протопартий в рамках конституции и законодательства в процедурах выборов и референдумов, а также на "парламентской площадке", в иных органах народного представительства, в условиях конституционного государства являются основными условиями реализации демократических норм Конституции, предупреждения и погашения возникающих социальных конфликтов на основе демократических процедур.

Литература

  1. Авакьян С.А. Конституционно-правовой статус политических партий в России: Учеб. пособие. М.: ИНФРА-М, 2011.
  2. Автономов А. Основные проблемы формирования партийной системы в России // Формирование политической системы России / Под ред. А. Кортунова. М., 1996.
  3. Бро Ф. Политология. М., 1992. Цит. по: Козлов А.Е. Указ. соч.
  4. Ганино М. Российская Конституция: взгляд из Италии // Государство и право. 1999. N 6.
  5. Даниленко В.Н. Политические партии и буржуазное государство. М.: Юрид. лит., 1984.
  6. Де Лавеле Э. Парламентский образ правления и демократия. Ярославль, 1883. Цит. по: Козлов А.Е. Политические партии в парламентском процессе // Конституционный строй России. Вып. второй. Вопросы парламентского права. М., 1995.
  7. Еллинек Г. Общее учение о государстве. СПб.: Юридический центр "Пресс", 2004; Гамбаров Ю.С. Политические партии в прошлом и настоящем. СПб., 1905.
  8. Жакке Ж.-П. Конституционное право и политические институты: Пер. с фр. М., 2002.
  9. Заславский С.Е. Политические партии России. Проблемы правовой институционализации. М.: Институт права и публичной политики, 2003.
  10. Кистяковский Б.А. Государственное право (Общее и русское. Лекции, читанные в Московском коммерческом институте в 1908/09 акад. году) // Хрестоматия по конституционному праву. Т. 1. История, теория и методология конституционного права. Учение о конституции / Сост.: Н.А. Богданова, Д.Г. Шустров. СПб.: Алеф-Пресс, 2012.
  11. Козлов А.Е. Политические партии в парламентском процессе // Конституционный строй России. Вып. второй. Вопросы парламентского права. М., 1995.
  12. Кульчицкий К. Автономия и федерация в современных конституционных государствах / Пер. с польск. А. Паткина. 1907. Использован текст работы Кульчицкого, размещенный в Интернете.
  13. Кутафин О.Е. Российский конституционализм. М.: Норма, 2008.
  14. Лассаль Ф. О сущности Конституции. СПб., 1905 // Конституционное право. Хрестоматия / Сост. Н.А. Богданова. М., 1996.
  15. Лебедев В.А., Кандалов П.М., Неровная Н.Н. Партии на выборах. Опыт. Проблемы. Перспективы. М.: Изд-во МГУ, 2006.
  16. Марченко М.Н. Политическая система современного буржуазного общества (политико-правовое исследование). М.: Изд-во МГУ, 1981.
  17. Овсепян Ж.И. Принцип многопартийности // Конституционное право России. Т. 1 / Под ред. И.В. Мухачева. Ставрополь, 2010.
  18. Острогорский М.Я. Демократия и политические партии (L'organisation des parties politiques) // Политология: Хрестоматия / Сост. проф. М.А. Василик, доц. М.С. Вершинин. М.: Гардарики, 2000.
  19. Туманов В.А. Буржуазные партии и выборы (некоторые взаимосвязи) // В кн.: Политические отношения: прогнозирование и планирование. Ежегодник. 1977. Советская ассоциация политических наук. М., 1979.
  20. Шаран П. Сравнительная политология. М., 1992. Ч. I, II. Цит. по: Козлов А.Е. Политические партии в парламентском процессе // Конституционный строй России. Вып. второй. Вопросы парламентского права. М., 1995.
  21. Шеремет К.Ф. Программа КПСС и Советская Конституция // Советское государство и право. 1986. N 5.
  22. Юдин Ю.А. Политические партии и право в современном государстве. М., 1998.