Мудрый Юрист

Пределы "несвязанности" суда основаниями и доводами заявленных требований по делам, возникающим из публичных правоотношений, в гражданском и арбитражном процессе 1

<1> Работа выполнена при поддержке РГНФ (проект N 13-13-63001).

Юдин А.В., доктор юридических наук, профессор кафедры гражданского процессуального и предпринимательского права Самарского государственного университета.

В статье автором исследуются вопросы производства по делам, возникающим из публичных правоотношений в гражданском и арбитражном процессе. Отмечается, что предоставление суду возможности обязания явкой заявителя в целях выяснения обстоятельств дела и получения необходимых доказательств не менее резонно, чем аналогичное обязывание в отношении органа власти. Суд не связан основаниями и доводами заявленных требований, следовательно, законность оспариваемого действия проверяется в полном объеме, в том числе и не к пользе заявителя. Основная дилемма, возникающая перед судом по данным категориям дел, заключается в следующем: либо признать незаконными оспариваемое действие или акт, которые в действительности являются законными, однако по основаниям, которые орган власти своевременно не привел и не указал или привел и указал, но не в полном объеме; либо отказать в признании действия или акта незаконными, несколько восполнив дефекты имевшей место правоприменительной деятельности органа власти. В качестве вывода отмечается, что суд не имеет права со ссылкой на несвязанность его пределами и доводами заявленных требований фактически исправлять допущенную органом власти ошибку под видом восстановления законности. Это порождает вопрос о том, как следует поступать суду в случаях, когда орган власти не приводил ранее верной аргументации совершенных (совершаемых) действий и принятых актов.

Ключевые слова: гражданский процесс; арбитражный процесс; производство по делам, возникающим из публичных правоотношений.

Limits of "unrelation" of courts in the requirements and arguments at the cases arising out of public relations in civil and commercial ("arbitrazh") proceedings

A.V. Yudin

Yudin A.V., Doctor of Legal Sciences, Professor of the Department of Civil Procedure and Business Law of the Samara State University.

In the article the author examines matters of the cases arising from public legal relations in civil and commercial ("arbitrazh") proceedings. It is noted that the provision of the court appearance before a possible obligation of the applicant in clarifying the circumstances of the case and in obtaining the necessary evidence is not less reasonable than similar bind against authority. Court is not bound by the bases and reasons stated by requirements, therefore, the legitimacy of the challenged action is checked in its entirety matters, including those that not in favor of the applicant. The main dilemma that arises before the court according to the types of cases is as follows: either to declare invalid the contested act or an act that really are legitimate, however, on the grounds that the authority has not resulted in a timely manner and does not have, or have led, but not in full volume, or refused to recognize an act of unlawful actions, a few made up for the defects which occurred enforcement authority. In conclusion, author noted that the court has no right, in reference to its limits, and not bound by the arguments of the stated requirements. In fact court is tolerated by the authority to correct the error under the guise of restoring the rule of law. This raises the question of how to proceed to the court in cases where the authorities did not give a true argument on previously committed actions and measures regulations.

Key words: civil litigation; commercial ("arbitrazh") litigation; proceedings in cases arising out of public relations.

Многочисленные доктринальные исследования производства по делам, возникающим из публично-правовых отношений <1>, отчасти нашедшие отражение в действующих процессуальных Кодексах, постулируют, что при рассмотрении соответствующих категорий дел заявитель как "слабая" сторона правоотношения нуждается в помощи суда, который наделяется рядом активных полномочий в сфере доказывания, исследования обстоятельств дела и пр. Нормативная фиксация данных положений является весьма последовательной и в целом не вызывает каких-либо возражений.

<1> В арбитражном процессе соответствующий вид производства назван производством по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений; тем не менее здесь и далее мы будем говорить о производстве по делам, возникающим из публичных правоотношений, подразумевая (при отсутствии специальной оговорки) не только гражданский, но и арбитражный процесс.

Вместе с тем предоставление специальных процессуальных гарантий заявителю <1> не означает того, что орган власти <2> оказывается в ущемленном положении и его интересы вообще не подлежат защите либо защищаются во второочередном порядке. Сфера производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, не содержит изъятий для действия принципа процессуального равноправия (ст. 12 ГПК РФ, ст. 8 АПК РФ).

<1> Необходимо сразу оговориться, что мы очерчиваем предмет исследования делами, регламентированными гл. 25 ГПК РФ и 24 АПК РФ, по которым заявитель противостоит какому-либо властному субъекту; заявителем в делах, возникающих из публичных правоотношений, может выступать и сам властный орган (дела о реадмиссии, об установлении административного надзора, о привлечении к административной ответственности и пр.).
<2> Именно такое обобщающее наименование мы намерены использовать в дальнейшем для характеристики субъектов, противостоящих заявителю. Как известно, закон не ограничивает перечень субъектов непосредственно органами власти, а относит к ним также должностных лиц, органы местного самоуправления, иные органы, организации, наделенные федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, однако применительно к избранной тематике исследования это не имеет решающего значения.

Содержание отдельных процессуальных норм создает впечатление их отчасти дискриминационного характера по отношению к властному органу. Так, например, обязание явкой в судебное заседание с последующим наложением штрафа за неявку допускается только по отношению к должностному лицу органа власти (ч. 4 ст. 246 ГПК РФ, ч. 3 ст. 200 АПК РФ). Если целью производства по делам, возникающим из публично-правовых отношений, провозглашено восстановление законности, которое значимо не только для лица, обратившегося в суд, но и для всех других членов общества, заинтересованных в поддержании порядка в сфере государственного управления, то предоставление суду возможности обязания явкой заявителя в целях выяснения обстоятельств дела и получения необходимых доказательств не менее резонно, чем аналогичное обязывание в отношении органа власти.

Обратимся к содержанию одной из "льготных" для заявителя процессуальных норм, а именно положений ч. 3 ст. 246 ГПК РФ, в соответствии с которыми "при рассмотрении и разрешении дел, возникающих из публичных правоотношений, суд не связан основаниями и доводами заявленных требований". Близка по смысловому содержанию и норма ч. 4 ст. 200 АПК РФ, определяющая компетенцию арбитражного суда по рассмотрению дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов власти: "При рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности". Законодатель в арбитражном процессе, заранее определяя круг обстоятельств, подлежащих доказыванию, фактически расширяет границы судебного исследования по сравнению с тем, как они могут быть обозначены в заявлении лица или отзыве органа власти.

Вполне очевидно, что приведенные нормы имеют "проистцовую" направленность и нацелены на защиту прав, свобод и законных интересов заявителя, так как призваны исключить ситуацию, при которой отсутствие ссылки на "правильную" норму, нарушенную органом власти, или отсутствие "правильного" довода по фактическим обстоятельствам дела могли бы ему повредить. Об этом свидетельствует и практика применения данных положений. Так, согласно абз. 2 п. 24 Постановления Пленума ВС РФ от 29 ноября 2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" <1>, "поскольку согласно части 3 статьи 246 ГПК РФ суд не связан основаниями и доводами заявленных требований, оспариваемый акт или его часть подлежит проверке на предмет соответствия не только нормативным правовым актам, указанным в заявлении, но и другим нормативным правовым актам, регулирующим данные отношения и имеющим большую юридическую силу".

<1> Бюллетень ВС РФ. 2008. N 1.

Однако данные процессуальные нормы зачастую прямо или косвенно создают логическую и (или) нормативную основу для того, чтобы суд (арбитражный суд), отказывая заявителю в удовлетворении его требований, привел бы самостоятельные и (или) дополнительные доводы в пользу законности оспариваемого акта органа власти, которые ранее (в момент возникновения спорных публичных правоотношений) органом власти не приводились либо приводились в существенно измененном виде.

Прежде всего в описанной ситуации речь идет о правовой квалификации переданных на рассмотрение суда правоотношений, однако не исключено положение, при котором суд расширяет и круг фактических обстоятельств, находившихся на рассмотрении органа власти. Так, например, орган власти, вынося индивидуальный правовой акт, ошибочно руководствуется правовым актом, не подлежащим применению к данным правоотношениям, и с этих позиций оспариваемый акт незаконен, однако правильная квалификация отношений, приводимая впоследствии судом, свидетельствует о законности акта. Другой пример: орган власти отказывает заявителю в совершении некоего требуемого юридически значимого действия со ссылкой на некие нормы закона, но, несмотря на незаконность произведенного отказа, суд устанавливает наличие иных оснований, по которым заявитель не может претендовать на совершение необходимого действия.

С точки зрения обсуждаемых норм ГПК РФ и АПК РФ суд не связан основаниями и доводами заявленных требований, следовательно, законность оспариваемого действия проверяется в полном объеме, в том числе и не в пользу заявителя. Никаких ограничений в этом отношении процессуальный закон не содержит. В итоге анализируемая процессуальная норма обнаруживает полное несоответствие своему изначальному содержанию, поскольку, рассчитанная на то, что заявитель может претендовать на помощь суда в деле защиты своих прав, она позволяет суду оказать помощь органу власти в ситуации, когда совершенные им действия или принятые акты с формальной точки зрения являются незаконными.

Здесь можно различать три характерные ситуации:

  1. суд отказывает заявителю в удовлетворении требования со ссылкой на дополнительные доводы, которые не приводились органом власти при совершении оспариваемого действия или вынесении оспариваемого акта.

Так, например, ООО обратилось в Арбитражный суд ХМАО - Югры с заявлением о признании недействительным отказа в рассмотрении заявки на внесение изменений и дополнений в лицензию на пользование недрами, изложенного в письме Управления по недропользованию. Арбитражный суд первой инстанции установил, что отказ органа был мотивирован нарушением заявителем п. 39 (абз. 7) и п. 42 Административного регламента Федерального агентства по недропользованию по исполнению государственных функций по осуществлению выдачи, оформления и регистрации лицензий на пользование недрами, внесения изменений и дополнений в лицензии на пользование участками недр, а также переоформления лицензий и принятия, в том числе по представлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования и иных уполномоченных органов, решений о досрочном прекращении, приостановлении и ограничении права пользования участками недр, утвержденного Приказом Минприроды России от 29 сентября 2009 г. N 315 (далее - Административный регламент). Указанные положения требуют от заявителя приложения к заявке справки федерального и (или) территориального фондов геологической информации о регистрации геологоразведочных работ и об отсутствии задолженности по сдаче отчетов о результатах завершенных работ на данном участке недр, а также обращения с заявкой не позднее шести месяцев до истечения срока действия лицензии. Установив, что заявитель обратился в орган с пропуском установленного срока, в удовлетворении его требований было отказано. Решением ВС РФ от 4 октября 2012 г. N АКПИ12-1108 абз. 1 п. 42 Административного регламента был признан недействующим. Восьмой арбитражный апелляционный суд (а впоследствии эти доводы были поддержаны ФАС Западно-Сибирского округа) отметил, что решение суда первой инстанции в части отказа в требовании по мотиву пропуска срока обращения в орган власти в контексте состоявшегося решения ВС РФ ошибочно, однако это не повлияло на правильность разрешения дела по существу, так как обществом к поданной заявке не был приложен краткий отчет пользователя недр о выполнении условий пользования недрами (что предусмотрено уже другой нормой Административного регламента). В итоге решение суда было оставлено без изменения.

Приведенный пример свидетельствует, что суды апелляционной и кассационной инстанций оценили право заявителя на внесение изменений и дополнений в лицензию в целом, сделав вывод об отсутствии такого права, безотносительно к тем основаниям, по которым заявителю было отказано органом, уполномоченным в сфере отношений по недропользованию;

  1. суд отказывает заявителю в требовании со ссылкой на полностью новые доводы, которые не приводились органом власти при совершении оспариваемого действия или вынесении оспариваемого акта.

Так, ОАО (далее - общество, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Самарской области с заявлением об оспаривании отказа Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Самарской области в государственной регистрации права собственности заявителя на объект недвижимого имущества - сооружение. Решением арбитражного суда первой инстанции заявление было удовлетворено, отказ признан незаконным. Суд апелляционной инстанции отменил решение суда первой инстанции и отказал в удовлетворении требования в связи с тем, что заявителем были представлены акты оценки стоимости имущества, подписанные членами комиссии по приватизации и утвержденные решением Комитета по управлению государственным имуществом Самарской области, однако данные документы не содержат сведений, позволяющих индивидуализировать спорный объект недвижимого имущества и свидетельствующих о том, что он передан в уставный капитал создаваемого общества; приложение N 1 к договору передачи имущества в собственность общества содержит сведения о составе имущества и его стоимости, однако данное приложение подписано только исполнительным директором общества, при этом подпись председателя Фонда имущества Самарской области отсутствует; в договоре передачи имущества в собственность общества отсутствует ссылка на приложение N 2 как на неотъемлемую часть названного договора. Между тем отказ в регистрации был произведен по иным основаниям: в частности, регистрирующий орган посчитал, что сооружение не представляет собой единый объект права, план приватизации не содержит расшифровки каждого объекта в отдельности, на регистрацию не представлены иные правоустанавливающие документы;

  1. суд отказывает заявителю в требовании, исправляя доводы, которые были приведены органом власти при совершении оспариваемого действия или вынесении оспариваемого акта.

В порядке аргумента скорее эмоционального, чем юридического, плана можно указать на то, что у заявителя в описанных ситуациях создается впечатление, будто бы суд "подыграл" органу власти, исправив его промах или проделав его работу.

В противовес эмоциональным доводам можно привести рациональное объяснение, связанное с тем, что законность (незаконность) оспариваемых актов есть состояние объективное, которое не зависит от уровня юридического мастерства участников процесса, силы их убеждения, умело подобранных доказательств и пр.

Основная дилемма, возникающая перед судом, заключается в следующем: либо признать незаконными оспариваемое действие или акт, которые в действительности являются законными, однако по основаниям, которые орган власти своевременно не привел и не указал или привел и указал, но не в полном объеме; либо отказать в признании действия или акта незаконными, несколько восполнив дефекты имевшей место правоприменительной деятельности органа власти. Первый путь чреват тем, что, аннулировав незаконный акт или действие отчасти по формальному признаку, суд предоставит заявителю возможность незаконно воспользоваться теми благами, которые он намеревался приобрести в результате требуемого действия или акта; недостатком второго пути будет то, что суд окажется вынужден попустительствовать нарушению закона со стороны органа власти и, более того, устранять такое нарушение.

Полагаем, что затронутая проблема должна быть рассмотрена с нескольких позиций.

  1. Суд не имеет права подменять компетенцию органов власти, разрешая по существу, а не в порядке проверки законности вопросы, отнесенные к их исключительному ведению. Главным доводом в пользу этого является ссылка на наличие дискреционных полномочий у каждого органа, на наличие сферы его исключительного усмотрения. Даже если не подвергать сомнению компетенцию суда в области самых разных отраслей государственного управления, достаточно сослаться на ограниченность его познавательных возможностей и отсутствие всех необходимых документов, которые позволили бы суду действовать подобным образом.

Особая юридическая сила суждений суда, проявляющаяся в общеобязательности и преюдициальности принимаемых им актов, может привести к тому, что заявитель и орган окажутся "связанными" постановлением суда по вопросу, который перед судом не ставился. В этом случае заявитель будет ограничен в своем праве оспорить такое суждение, поскольку единственным способом для этого окажется инстанционное судебное обжалование. Позицию органа власти заявитель может оспорить как в суде при рассмотрении дела по существу, так и в порядке подчиненности.

  1. Обращение в суд с заявлением не может связываться для заявителя с риском ухудшения его юридического положения как субъекта публично-правовых отношений: для заявителя не должно последовать "поворота к худшему" <1> в результате обращения в суд. Полагаем, что одним из важнейших принципов <2> функционирования описываемой системы норм должен быть принцип недопустимости ухудшения положения лица, обратившегося в суд с заявлением об оспаривании актов органов власти, по сравнению с его допроцессуальным положением. Данный принцип является многоплановым, и сфера его применения не ограничивается только гражданским или арбитражным процессом, а касается всего массива отношений частного лица и органа власти. Так, например, не требует специальных доказательств положение, в силу которого лицо, оспорившее в суде действия органа, при успехе дела не может подвергнуться "репрессиям" или испытать на себе "повышенное внимание" со стороны данного органа за сам факт обращения в суд (например, удовлетворение судом требований об отмене постановления о привлечении к административной ответственности спровоцирует орган власти на усиленный поиск других нарушений в деятельности заявителя).
<1> Как известно, в российском процессуальном праве данный принцип отсутствует и необходимость его фиксации отстаивается только в доктрине гражданского процесса (см.: Борисова Е.А. Апелляция, кассация, надзор по гражданским делам: Учеб. пособие. М.: Норма; Инфра-М, 2013. С. 199 - 205).
<2> Разумеется, мы не склонны отождествлять выдвигаемые положения с принципами гражданского и арбитражного процесса.

Безусловно, обращение в суд сопряжено для лица с некоторым риском, так как неудовлетворительное решение может пошатнуть его положение в сфере материальных правоотношений (например, истец, безуспешно попытавшийся изменить условия кредитного договора в судебном порядке, фактически сам себя присуждает к платежу в размере, выгодном банку) и спровоцировать активность его контрагента, которая, возможно, при обычном течении отношений сторон и не была бы никак проявлена (например, неудачная попытка признать договор займа незаключенным позволит заимодавцу беспрепятственно (при прочих равных условиях) осуществить взыскание заемных средств). В приведенных случаях последствия обращения в суд были вполне закономерны и не выходили за рамки юридического содержания отношений сторон (так, например, банк в любом случае не был бы лишен права потребовать внесения платежей по кредиту, заимодавец мог бы востребовать свой долг безотносительно к обращению заемщика в суд с указанным иском и т.д.). Однако стороны гражданских правоотношений, фигурирующие в наших примерах, и не обладали какой-либо иной юридической властью в отношении друг друга, кроме той, которую мог дать им суд своим решением. Положение органа власти в этом смысле отличается, так как в определенной сфере отношений последний может обладать универсальной властью над заявителем (например, налоговая инспекция может добиться проведения проверки не только по тому налогу, начисление которого заявитель оспорил в суде, но и по налогам других видов).

В рассматриваемой нами ситуации заявитель, обратившись в суд с заявлением об оспаривании действий и актов органов власти, может получить судебное решение, содержащее дополнительное или новое обоснование отсутствия у заявителя права требовать что-либо от органа власти, по сравнению с тем, как сам орган власти определил соответствующие основания. В итоге непрочное и спорное положение заявителя в сфере публично-правовых отношений еще более ухудшится или станет полностью безнадежным. При этом, если бы заявитель не обращался в суд или суд ограничился бы только оценкой оснований, первоначально приведенных органом власти, ситуация могла бы быть спасена за счет того, что лицо исправило бы выявленные дефекты своих отношений с властным органом. В случае с судом это не всегда будет возможно, так как орган власти получит возможность апеллировать к тому, что совершение действий или принятие актов в пользу заявителя ему теперь прямо запрещено судом.

Таким образом, заявитель по делам, возникающим из публично-правовых отношений, должен быть избавлен не только от излишних административных, но и от процессуальных рисков, порождаемых актами суда.

  1. Если суд осуществляет проверку законности действий или актов органов власти по основаниям, иным чем те, на которые ссылается орган власти, заявитель лишается права на судебную защиту. Предположим, что суд усмотрел самостоятельное основание для признания законным оспариваемого акта органа власти безотносительно к тем основаниям и доводам, которые приводят участники дела. Из норм процессуального закона с необходимостью не вытекает обязанность суда поставить данный вопрос на обсуждение в судебном заседании. Суд может в равной степени обойти этот вопрос молчанием, ограничиться постановкой только нескольких вопросов, имеющих ту или иную степень связи с обнаруженным им основанием (закономерно, что вопрос суда, даже имеющий характер "намека", может быть понят лицами по-разному), и т.д. В любом случае суд не обязан и даже не вправе объявить сторонам, что он собирается отказать в удовлетворении требования по определенному основанию. Лица узнают о "мыслях" суда, только ознакомившись с его решением в окончательной форме.

В итоге спорное основание может и не стать предметом судебного исследования, и заявитель будет лишен возможности давать ему оценку посредством приведения своих доводов, представления доказательств и пр.

Если признать за судом право обнаруживать новые доводы в поддержку законности актов органов власти, то в большей степени за ним должно быть признано право обнаруживать доводы в пользу заявителя, которые бы опровергали доводы первого порядка.

В отдельном обсуждении нуждается вопрос о том, может ли сам орган исправить допущенную ошибку, неполноту своих актов и посредством принятия нового акта уточняющего характера или посредством своевременного заявления процессуальных возражений скорректировать свою прежнюю позицию. Отсутствие на этот счет какого-либо ограничения в процессуальном законе позволяет предположить, что такая возможность не исключается.

Таким образом, следует прийти к выводу, что суд не имеет права со ссылкой на несвязанность его пределами и доводами заявленных требований фактически исправлять допущенную органом власти ошибку под видом восстановления законности. Это порождает вопрос о том, как следует поступать суду в случаях, когда орган власти не приводил ранее верной аргументации совершенных (совершаемых) действий и принятых актов.

С учетом изложенного алгоритм действий суда в рассматриваемых ситуациях должен сводиться к следующему:

  1. критическая оценка юридических оснований совершения действий или принятия акта органом власти. В мотивировочной части решения при установлении незаконности действий или актов, совершенных или принятых органом власти, суд обязан отразить это в мотивировочной части решения;
  2. констатация незаконности действий или акта в оспариваемой заявителем части, а также в той части, в которой суд сочтет возможным дать оценку, исходя из несвязанности его основаниями и доводами заявленных требований. Подобная констатация должна найти выражение в резолютивной части судебного акта;
  3. указание в решении на обязанность органа власти устранить допущенное нарушение закона, например, посредством повторного рассмотрения обращения заявителя. При этом вопрос о том, какое действие должен совершить орган власти или какой акт он должен принять, по-прежнему остается в сфере его дискреционных полномочий. Орган в своих последующих отношениях с заявителем оказывается ограниченным в праве воспроизводить, следовать и придерживаться формулировок, которые были признаны судом незаконными (т.е. по терминологии, используемой применительно к признанию недействующими нормативных правовых актов (ч. 4 ст. 253 ГПК РФ), преодолевать признанный незаконным акт повторным принятием акта такого же содержания). Вместе с тем при проверке иных оснований для предоставления лицу некоего права орган сохраняет свои усмотренческие возможности, тем более что между датой принятия оспариваемого акта или датой совершения действия и датой вынесения решения суда об их незаконности проходит определенный промежуток времени, за который могут возникнуть обстоятельства, влияющие на содержание взаимных прав и обязанностей заявителя и органа власти (изменение нормативно-правовой базы, окончание срока действия ряда документов, реорганизация структуры органов власти, перераспределение полномочий и т.д.). При исполнении решения суда орган власти не лишен права (и - при наличии к этому необходимых предпосылок - даже обязан) привести основания, которые ранее им не приводились.

Конечно, предложенная модель таит в себе опасность того, что орган власти сможет проигнорировать судебное решение посредством отыскания надуманных оснований для отказа лицу в осуществлении его прав в публично-правовой сфере. Однако заявитель сохраняет право на повторное обращение в суд с заявлением об оспаривании новых действий или актов. В качестве универсального способа защиты своих прав он может требовать возмещения причиненного ему вреда <1>.

<1> См., например: информационное письмо Президиума ВАС РФ от 31 мая 2011 г. N 145 "Обзор практики рассмотрения арбитражными судами дел о возмещении вреда, причиненного государственными органами, органами местного самоуправления, а также их должностными лицами" (Вестник ВАС РФ. 2011. N 8).

Вместе с тем предлагаемые нами положения о формах и способах обязания органа власти устранить допущенные нарушения законности должны иметь альтернативный для суда характер. Если не вызывает сомнений тот факт, что лицо имеет полное основание претендовать на то или иное благо в сфере публично-правовых отношений и ему в получении этого блага созданы необоснованные препятствия со стороны органа власти, при этом весь массив обстоятельств, с которыми связывается наделение лица соответствующим правом, так или иначе обсуждался и был предметом проверки органа власти, суд не должен быть лишен права обязать орган власти совершить действия вполне конкретного содержания, т.е. фактически признать за лицом право на получение требуемого им по суду.

Таким образом, критерием для избрания той или иной альтернативы должно стать убеждение суда в вопросе о том, насколько полно орган власти исследовал публичное правоотношение, находившееся на его рассмотрении. Если, по мнению суда, орган власти в оспариваемом индивидуальном правовом акте проанализировал какой-то один срез своих отношений с заявителем и не исключено, что наличествуют иные, неисследованные обстоятельства, с которыми связывается возникновение у заявителя того или иного права в публично-правовой сфере, то целесообразным будет избрание варианта, связанного с констатацией незаконности совершенного действия или принятого акта и предложением органу власти повторно рассмотреть вопрос (разумеется, мы ведем речь о ситуациях, когда интерес заявителя простирается дальше простого аннулирования акта органа власти: в этом случае проблем не возникает, и права заявителя оказываются защищенными самой констатацией незаконности оспариваемого акта). Так, например, нередко орган власти отказывает заявителю в совершении некоего действия или в принятии некоего акта со ссылкой на наиболее "тяжкое" основание, которое не дает заявителю право претендовать на совершение действия или принятие акта. При этом менее "тяжкие" основания, препятствующие возникновению у заявителя некоего права, просто не исследуются и (или) не приводятся. Означает ли это, что суд, признав незаконным ссылку органа на пресловутое "тяжкое" основание, должен обязать орган власти предоставить заявителю требуемое? Или суд должен сам привести весь реестр оснований, свидетельствующих об отсутствии права заявителя на то или иное благо? По нашему мнению, отрицательными должны быть ответы и на первый, и на второй поставленные вопросы. Суд не может как нарушить закон под предлогом того, что в отношении заявителя "первым" его нарушил орган власти, так и действовать вместо властного органа. Единственным верным выходом из сложившейся ситуации будут констатация незаконности произведенных действий или принятых актов и передача вопроса "на новое рассмотрение".

Характерно, что предлагаемая модель поведения суда в делах, возникающих из публично-правовых отношений, обнаруживает определенные параллели с процессуальной деятельностью самих судов различных инстанций. Представляется, что проведение такой аналогии еще более закономерно в свете недавно вышедшей статьи профессора В.М. Шерстюка о предмете деятельности суда первой инстанции по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений <1>, в которой автор отстаивает мысль о том, что предметом соответствующего производства является спор о праве процессуальном (процедурном), и сопоставляет деятельность арбитражных судов по таким делам с деятельностью суда кассационной инстанции, направленной на проверку законности и обоснованности судебных актов <2>. Иными словами, деятельность суда кассационной инстанции, осуществляющего проверку законности и (с учетом известных ограничений) обоснованности судебных актов, обнаруживает некие аналогии с производством по делам, возникающим из публично-правовых отношений. С определенной долей иронии ученый замечает, что "никто в литературе не называет кассационное производство исковым, а близкое ему по многим признакам производство по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, не только называют, но и почему-то считают исковым" <3>.

<1> Шерстюк В.М. К десятилетию АПК РФ: о предмете деятельности арбитражного суда первой инстанции по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений // Вестник гражданского процесса. 2012. N 3. С. 9 - 28.
<2> Там же. С. 16 - 18.
<3> Там же. С. 22 - 23.

Воздерживаясь на страницах работы от анализа высказанных автором интереснейших предложений и суждений, заметим, что суд кассационной инстанции в гражданском и арбитражном процессе может направить дело на новое рассмотрение в том случае, если выводы, содержащиеся в обжалуемых решении, постановлении, не соответствуют установленным по делу фактическим обстоятельствам или имеющимся в деле доказательствам (п. 3 ч. 287 АПК РФ, п. 2 ч. 1 ст. 390 ГПК РФ <1>), а может, не передавая дело на новое рассмотрение, принять новый судебный акт, если фактические обстоятельства, имеющие значение для дела, установлены судом первой и апелляционной инстанций на основании полного и всестороннего исследования имеющихся в деле доказательств, но этим судом неправильно применена норма права (п. 2 ч. 1 ст. 287 АПК РФ, п. 5 ч. 1 ст. 390 ГПК РФ).

<1> Из п. 27 Постановления Пленума ВС РФ от 11 декабря 2012 г. N 29 "О применении судами норм гражданского процессуального законодательства, регулирующих производство в суде кассационной инстанции" (Бюллетень ВС РФ. 2013. N 2) вытекает аналогичное (с арбитражным процессом) понимание оснований применения судом кассационной инстанции такого полномочия, как направление дела на новое рассмотрение: требуются установление новых обстоятельств дела, представление, исследование и оценка доказательств.

Аналогичным образом суд первой инстанции наделен возможностью непосредственно "присудить" орган власти к совершению некоего действия ("принять новый судебный акт") либо обязать его рассмотреть вопрос повторно ("направить дело на новое рассмотрение"), например обязать принять решение о предоставлении арендуемого помещения в собственность за плату (в порядке реализации положений Федерального закона от 22 июля 2008 г. N 159-ФЗ "Об особенностях отчуждения недвижимого имущества, находящегося в государственной собственности субъектов Российской Федерации или в муниципальной собственности и арендуемого субъектами малого и среднего предпринимательства, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" <1>) или обязать рассмотреть заявление о предоставлении арендуемого помещения в собственность за плату.

<1> СЗ РФ. 2008. 28 июля. N 30 (ч. 1). Ст. 3615.

References

Borisova E.A. Apellyaciya, kassaciya, nadzor po grazhdanskim delam: Ucheb. posobie [The appeal, cassation, supervision of civil cases: Textbook] (in Russian). M., 2013. P. 199 - 205.

Sherstyuk V.M. K desyatiletiyu APK RF: o predmete deyatel'nosti arbitrazhnogo suda pervoj instancii po delam, voznikayushhim iz administrativnyh i inyh publichnyh pravootnoshenij [On the tenth anniversary of the Arbitration Procedure Code of the Russian Federation: the subject of the arbitrazh court of first instance in cases arising from administrative and other public relations] (in Russian) // Herald of Civil Procedure. 2012. No. 3. P. 9 - 28.