Мудрый Юрист

Контракт жизненного цикла: понятие и проблемы применения *

<*> Работа выполнена с использованием СПС "КонсультантПлюс", "Гарант", а также информационной справочной системы "Техэксперт".

Колтунов Сергей Вячеславович, юрист, член АНО "Содружество выпускников МГЮА (Университета имени О.Е. Кутафина)".

В статье рассмотрен вопрос применения в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд нового вида контракта - контракта жизненного цикла.

Ключевые слова: контрактная система; государственный (муниципальный) контракт; контракт жизненного цикла.

The contract life cycle: concept and application problems

S.V. Koltunov

Koltunov Sergey Vyacheslavovich, Lawyer, Member of the "Commonwealth of the Graduaters of Kutafin Moscow State Law University".

In this article the question of the application of procurement of goods, works and services for state and municipal needs of a new type of contract - the contract life cycle is examined.

Key words: contract system; the state (municipal) contract; life cycle contract.

Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" <1> (далее - Закон о контрактной системе) предусматривает заключение нового контракта, обозначаемого как "контракт жизненного цикла".

<1> СЗ РФ. 2013. N 14. Ст. 1652.

В соответствии с ч. 16 ст. 34 Закона о контрактной системе контракт жизненного цикла представляет собой контракт, предусматривающий закупку товара или работы, последующие обслуживание, эксплуатацию в течение срока службы, ремонт, утилизацию поставленного товара или созданного в результате выполнения работы объекта. При этом контракт жизненного цикла заключается только в случаях, предусмотренных Правительством РФ.

Пункт 3 ч. 1 ст. 1 Закона о контрактной системе определяет понятие "контракт" как гражданско-правовой договор, предметом которого являются поставка товара, выполнение работы, оказание услуги (в том числе приобретение недвижимого имущества или аренда имущества), от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования, а также бюджетным учреждением либо иным юридическим лицом в соответствии с ч. 1, 4 и 5 ст. 15 Закона о контрактной системе.

Следует заметить, что в Гражданском кодексе РФ (далее - ГК РФ) не существует такого понятия. Контракт жизненного цикла по смыслу входящих в него составляющих может соединять в себе несколько видов договоров, предусмотренных ГК РФ, например, таких, как договор поставки, подряда, договор на выполнение научно-исследовательских работ, опытно-конструкторских и технологических работ, возмездного оказания услуг и др.

Встречаются высказывания, что "юридической основой контракта жизненного цикла является договор об оказании услуг, могут присутствовать и элементы других видов договоров, например договора о доверительном управлении" <2>. Однако, видимо, автор применила это определение лишь к конкретному случаю, рассматриваемому в статье, т.е. в автодорожной сфере. Если смотреть шире, то с такой формулировкой нельзя согласиться, так как для различной продукции основа контракта жизненного цикла может быть различной.

<2> Сабенина Л.С. Контракты жизненного цикла как новое решение проблем автодорог России // Молодежь и наука: Сборник материалов VI Всероссийской научно-технической конференции студентов, аспирантов и молодых ученых / Отв. ред. О.А. Краев. Красноярск: Сиб. федер. ун-т, 2011.

В соответствии с п. 3 ст. 421 ГК РФ договор, в котором содержатся элементы различных договоров, предусмотренных законом или иными правовыми актами, определяется как смешанный договор. Таким образом, контракт жизненного цикла можно квалифицировать в качестве смешанного договора.

Согласно п. 1 ст. 432 ГК РФ договор считается заключенным, если между сторонами в требуемой в подлежащих случаях форме достигнуто соглашение по всем существенным условиям договора.

Применительно к сфере государственных и муниципальных закупок определение существенных условий контракта также влияет на заключение контракта, а их несоблюдение может привести к его расторжению.

Существенные условия государственных и муниципальных контрактов содержатся в законодательстве применительно к каждому виду договоров. Однако, как отмечает В.Е. Белов, государственные (муниципальные) контракты "должны содержать условия, обязательные для заключения гражданско-правовых договоров данного вида (например, поставки, строительного подряда, оказания услуг)" <3>.

<3> Белов В.Е. Поставка товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд: правовое регулирование. М.: Норма-Инфра-М, 2011. С. 226.

В соответствии с п. 3 ст. 421 ГК РФ к отношениям сторон по смешанному договору применяются в соответствующих частях правила о договорах, элементы которых содержатся в смешанном договоре, если иное не вытекает из соглашения сторон или существа смешанного договора. Таким образом, к контракту жизненного цикла следует применять данные положения.

Следует отметить, что понятие жизненного цикла может различаться применительно к разным объектам. Так, ГОСТ 31539-2012 "Цикл жизненный железнодорожного подвижного состава. Термины и определения" <4> определяет жизненный цикл (железнодорожного подвижного состава) как совокупность взаимосвязанных, последовательно осуществляемых процессов установления требований к потребительским свойствам и техническим параметрам железнодорожного подвижного состава, а также процессов его создания, применения и утилизации.

<4> Межгосударственный стандарт ГОСТ 31539-2012 "Цикл жизненный железнодорожного подвижного состава. Термины и определения" // ИСС "Техэксперт".

Жизненный цикл автоматизированной системы по ГОСТ 34.003-90 - совокупность взаимосвязанных процессов создания и последовательного изменения состояния автоматизированной системы от формирования исходных требований к ней до окончания эксплуатации и утилизации комплекса средств автоматизации автоматизированной системы (п. 4.1 ГОСТ 34.003-90) <5>.

<5> Межгосударственный стандарт ГОСТ 34.003-90 "Информационная технология. Комплекс стандартов на автоматизированные системы. Автоматизированные системы. Термины и определения" // СПС "Гарант".

Кроме того, у различной продукции могут быть различны и стадии жизненного цикла.

В соответствии с п. 4.1 ГОСТ 31538-2012 "Цикл жизненный железнодорожного подвижного состава. Общие требования" жизненный цикл железнодорожного подвижного состава должен состоять из следующих стадий:

определение исходных требований;

разработка;

производство;

эксплуатация;

модернизация;

утилизация <6>.

<6> Межгосударственный стандарт ГОСТ 31538-2012 "Цикл жизненный железнодорожного подвижного состава. Общие требования" // ИСС "Техэксперт".

Пункт 4.1.2 стандарта уточняет, что стадия "Разработка" включает в себя процессы выполнения научно-исследовательской работы по изысканию путей и принципов рационального создания нового (модернизированного) железнодорожного подвижного состава для формирования технического задания, детального прогнозирования стоимости жизненного цикла железнодорожного подвижного состава, выполнения опытно-конструкторской работы по разработке и созданию опытных образцов нового (модернизированного) железнодорожного подвижного состава, проведения их испытаний.

Пункт 4.2 ГОСТ Р 53791-2010 <7> определяет, что жизненный цикл продукции производственно-технического назначения включает в себя следующие стадии:

<7> Национальный стандарт Российской Федерации ГОСТ Р 53791-2010. Ресурсосбережение. Стадии жизненного цикла изделий производственно-технического назначения. Общие положения // ИСС "Техэксперт".

обоснование разработки;

разработку технического задания;

проведение опытно-конструкторской работы;

производство и испытания;

модернизацию;

использование (эксплуатацию);

ликвидацию (с избавлением от отходов путем их утилизации и (или) удаления).

Отличие стадий жизненного цикла различных изделий предполагает применение различных подходов к заключению контрактов жизненного цикла, их исполнению, ценообразованию. При этом процесс расчета стоимости жизненного цикла является одной из наиболее больных точек для заказчиков. В этом аспекте целесообразно дифференцированно подходить к разработке нормативных правовых актов по применению контрактов жизненного цикла по отраслям, по видам закупаемой продукции и т.п. <8>.

<8> См., например: распоряжение ОАО "РЖД" от 27 декабря 2007 г. N 2459р об утверждении Методики определения стоимости жизненного цикла и лимитной цены сложных технических систем железнодорожного транспорта; Ковалев А.А., Микава А.В., Окунев А.В. Определение стоимости жизненного цикла сложных технических систем // Управление экономическими системами. 2013. N 2.

В ч. 3 ст. 32 Закона о контрактной системе определено, что критерий стоимости жизненного цикла товара или созданного в результате выполнения работы объекта включает в себя расходы на закупку товара или выполнение работы, последующие обслуживание, эксплуатацию в течение срока их службы, ремонт, утилизацию поставленного товара или созданного в результате выполнения работы объекта. Расчет стоимости жизненного цикла товара или созданного в результате выполнения работы объекта производится с учетом методических рекомендаций по применению методов определения начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), устанавливаемых федеральным органом исполнительной власти по регулированию контрактной системы в сфере закупок.

В настоящее время такие рекомендации не разработаны.

Следует отметить, что жизненный цикл продукции, закупаемой в рамках государственного заказа, имеет длительный характер и в большинстве случаев превышает период планирования бюджетных ассигнований, что, в свою очередь, может усложнить заключение контрактов жизненного цикла на практике.

В соответствии с п. 2 ст. 72 Бюджетного кодекса РФ государственные (муниципальные) контракты заключаются и оплачиваются в пределах лимитов бюджетных обязательств, кроме случаев, установленных Кодексом.

Долгосрочные контракты на поставку товаров могут быть заключены в соответствии с государственной программой вооружения, утвержденной Президентом РФ в пределах средств, выделенных на соответствующие цели программы на срок ее реализации.

Государственные (муниципальные) контракты, предметами которых являются выполнение работ, оказание услуг, длительность производственного цикла выполнения, оказания которых превышает срок действия утвержденных лимитов бюджетных обязательств, могут заключаться в пределах средств, установленных на соответствующие цели решениями о подготовке и реализации бюджетных инвестиций в объекты государственной (муниципальной) собственности, в форме капитальных вложений в основные средства государственных (муниципальных) учреждений и государственных (муниципальных) унитарных предприятий.

Такие инвестиции предусматриваются в соответствии с государственными программами Российской Федерации (субъекта Российской Федерации), муниципальными программами, а также нормативными правовыми актами Правительства РФ, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации, местной администрации либо в установленном указанными органами порядке решениями главных распорядителей бюджетных средств соответствующих бюджетов.

Иные государственные контракты, заключаемые от имени Российской Федерации, субъекта Федерации, муниципальные контракты, заключаемые от имени муниципального образования, предметами которых являются выполнение работ, оказание услуг, длительность производственного цикла выполнения, оказания которых превышает срок действия утвержденных лимитов бюджетных обязательств, могут заключаться в случаях, предусмотренных соответственно нормативными правовыми актами Правительства РФ, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации, муниципальными правовыми актами местной администрации муниципального образования, в пределах средств и на сроки, которые установлены указанными актами, а также в соответствии с иными решениями Правительства РФ, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации, местной администрации муниципального образования, принимаемыми в порядке, определяемом соответственно Правительством РФ, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Федерации, местной администрацией муниципального образования.

Государственные контракты, предметом которых является поставка товаров на срок, превышающий срок действия утвержденных лимитов бюджетных обязательств, предусматривающие встречные обязательства, не связанные с предметом их исполнения, могут заключаться в соответствии с законодательством Российской Федерации о контрактной системе в пределах средств, предусмотренных на соответствующие цели государственными программами Российской Федерации (субъекта Федерации), в соответствии с решениями Правительства РФ, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации, принимаемыми в порядке, определяемом соответственно Правительством РФ, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Федерации.

Государственные или муниципальные заказчики вправе заключать государственные или муниципальные энергосервисные договоры (контракты), в которых цена определена как процент стоимости сэкономленных энергетических ресурсов, на срок, превышающий срок действия утвержденных лимитов бюджетных обязательств. Расходы на оплату таких договоров (контрактов) планируются и осуществляются в составе расходов на оплату соответствующих энергетических ресурсов (услуг на их доставку).

Вместе с тем анализ данных случаев позволяет сделать вывод, что ни один из предусмотренных п. 3 ст. 72 Бюджетного кодекса РФ не относится к контракту жизненного цикла.

Кроме того, за принятие бюджетных обязательств в размерах, превышающих утвержденные бюджетные ассигнования и (или) лимиты бюджетных обязательств, за исключением случаев, предусмотренных бюджетным законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами, регулирующими бюджетные правоотношения, предусмотрено наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от двадцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей (ст. 15.15.10 Кодекса РФ об административных правонарушениях).

Решение о заключении долгосрочных государственных (муниципальных) контрактов на выполнение работ (оказание услуг) с длительным производственным циклом принимается в соответствии с Правилами, утвержденными Постановлением Правительства РФ от 29 декабря 2007 г. N 978 "Об утверждении Правил принятия решений о заключении долгосрочных государственных (муниципальных) контрактов на выполнение работ (оказание услуг) с длительным производственным циклом" <9>. Однако данные Правила также необходимо изменить применительно к контрактам жизненного цикла. Первый шаг был сделан дополнением Правил пунктом 4(1), предоставляющим государственному заказчику право заключать долгосрочные государственные контракты на выполнение работ по содержанию автомобильных дорог общего пользования федерального значения и искусственных сооружений на них на срок, превышающий срок действия утвержденных лимитов бюджетных обязательств на указанные цели, при условии непревышения годового предельного объема средств, предусматриваемых на оплату таких государственных контрактов за пределами планового периода, над максимальным годовым объемом лимитов бюджетных обязательств, утвержденных на ремонт и содержание автомобильных дорог общего пользования федерального значения и искусственных сооружений на них в пределах текущего финансового года и планового периода.

<9> СЗ РФ. 2008. N 2. Ст. 102.

В литературе высказано мнение, что в сфере дорожного строительства "контракт жизненного цикла - это одна из форм концессионных соглашений, отличительной чертой которого является то, что он объединяет функции проектирования, строительства и эксплуатации в один увязанный договорными отношениями результат - транспортную доступность, при этом плательщиком за услугу выступает не конечный потребитель - пользователь инфраструктурного транспортного объекта, а государство" <10>.

<10> Изосимов Д.А., Громова Е.Г. Долгосрочные контракты в дорожном строительстве как инструмент мотивации, оптимизации рисков и бюджетных расходов // Вопросы государственного и муниципального управления. 2011. N 2. С. 53 - 63.

В соответствии с п. 1 ст. 3 Федерального закона от 21 июля 2005 г. N 115-ФЗ "О концессионных соглашениях" <11> по концессионному соглашению одна сторона (концессионер) обязуется за свой счет создать и (или) реконструировать определенное этим соглашением имущество (недвижимое имущество или недвижимое имущество и движимое имущество, технологически связанные между собой и предназначенные для осуществления деятельности, предусмотренной концессионным соглашением), право собственности на которое принадлежит или будет принадлежать другой стороне (концеденту), осуществлять деятельность с использованием (эксплуатацией) объекта концессионного соглашения, а концедент обязуется предоставить концессионеру на срок, установленный этим соглашением, права владения и пользования объектом концессионного соглашения для осуществления указанной деятельности. Заметим, что в настоящее время в Российской Федерации осуществляется ряд масштабных проектов по проектированию, строительству и эксплуатации в автодорожной сфере (т.е. на протяжении жизненного цикла), однако данные проекты реализуются в рамках Федерального закона "О концессионных соглашениях" и заключаемые контракты являются одной из форм концессионных соглашений.

<11> СЗ РФ. 2005. N 30 (ч. II). Ст. 3126.

Предметы контрактов жизненного цикла, заключаемых в соответствии с Законом о контрактной системе, могут иметь более широкое содержание.

Разные виды работ, включаемых в контракт жизненного цикла, также могут быть препятствием для заключения государственного контракта при проведении торгов (запроса котировок) с точки зрения антимонопольного законодательства. Часть 3 ст. 17 Федерального закона от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции" <12> устанавливает запрет на ограничение конкуренции между участниками торгов (запроса котировок) путем включения в состав лотов продукции (товаров, работ, услуг), технологически и функционально не связанной с товарами, работами, услугами, поставки, выполнение, оказание которых являются предметом торгов (запроса котировок). И несмотря на очевидную взаимосвязь между поставкой продукции и последующими ее обслуживанием, эксплуатацией в течение срока службы, ремонтом, утилизацией и т.д., антимонопольным органом размещение заказа на заключение контракта жизненного цикла может быть истолковано как ограничение конкуренции. Причем даже заключение контракта с единственным поставщиком не означает, что обслуживание (ремонт, утилизация) продукции может быть произведено только им одним.

<12> СЗ РФ. 2006. N 31 (1 ч.). Ст. 3434.

Специалисты отмечают, что "контракт жизненного цикла - идеальная форма государственно-частного партнерства в условиях бюджетного дефицита, когда власти не могут участвовать в проектах, предусматривающих бюджетные инвестиции" <13>. Действительно, контракты жизненного цикла могут стать толчком для дальнейшего развития государственно-частного партнерства, привлечения частных инвестиций в целях удовлетворения публичных нужд. Это подтверждает положительный зарубежный опыт применения контрактов жизненного цикла (Life Cycle Contracts - LCC). Однако следует отметить, что в долгосрочных контрактах наряду с явными преимуществами существуют и большие риски как для исполнителей контрактов, так и для заказчиков. В связи с вышесказанным требуется детальное правовое регулирование с целью обеспечения баланса интересов заказчика и исполнителя контракта, снижения к минимуму возможных рисков неисполнения сторонами условий контракта.

<13> Черниговский М. Контракты жизненного цикла: правовая природа и перспективы использования в рамках ГЧП-проектов в России // Корпоративный юрист. Приложение. 2009. N 5. С. 14 - 18.

В заключение следует отметить, что для практического применения контрактов жизненного цикла в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд сегодня не сформирована достаточная нормативно-правовая база. Это может привести к проблемам своевременности и качества удовлетворения публичных нужд, неэффективному расходованию бюджетных средств. С целью решения вышеописанных проблем представляется целесообразным внесение соответствующих изменений в Гражданский кодекс, иные законодательные акты, а также издание подзаконных нормативных правовых актов в части регулирования применения контрактов жизненного цикла.

Библиографический список

  1. Белов В.Е. Поставка товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд: правовое регулирование. М.: Норма-Инфра-М, 2011.
  2. Изосимов Д.А., Громова Е.Г. Долгосрочные контракты в дорожном строительстве как инструмент мотивации, оптимизации рисков и бюджетных расходов // Вопросы государственного и муниципального управления. 2011. N 2.
  3. Ковалев А.А., Микава А.В., Окунев А.В. Определение стоимости жизненного цикла сложных технических систем // Управление экономическими системами. 2013. N 2.
  4. Сабенина Л.С. Контракты жизненного цикла как новое решение проблем автодорог России // Молодежь и наука: Сборник материалов VI Всероссийской научно-технической конференции студентов, аспирантов и молодых ученых / Отв. ред. О.А. Краев. Красноярск: Сиб. федер. ун-т, 2011.
  5. Черниговский М. Контракты жизненного цикла: правовая природа и перспективы использования в рамках ГЧП-проектов в России // Корпоративный юрист. Приложение. 2009. N 5.