Мудрый Юрист

Понятие контрактной системы и основные правила ее функционирования

Андреева Любовь Васильевна, доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры предпринимательского права Московского государственного юридического университета им. О.Е. Кутафина (МГЮА).

В статье рассмотрены основные положения создаваемой контрактной системы: понятия контрактной системы, государственного и муниципального заказчика, государственного (муниципального) контракта, способов определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей). Определены источники правового регулирования контрактной системы, рассмотрены принципы контрактной системы.

Ключевые слова: контрактная система; государственные и муниципальные нужды; государственные и муниципальные заказчики; закупки для государственных и муниципальных нужд; способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей); государственный (муниципальный) контракт.

Notion of contractual system and basic rules of its functioning

L.V. Andreeva

Andreeva Liubov Vacilyevna, Doctor of Law, Professor, Professor of Departament of Business Law of Kutafin Moscow State Law University (MSAL).

The article describes the main provisions of the contract system created: the concept of a contract system, of the state and municipal customer, the state (municipal) contract, the methods for determining the suppliers (contractors, executors). Identified sources of legal regulation of the contract system, principles of contract system.

Key words: contract system; state and municipal needs; state and municipal customers; procurement for state and municipal needs; ways to determine the suppliers (contractors, executors); the state (municipal) contract.

Понятие контрактной системы. Вступление с 1 января 2014 г. в силу Федерального закона от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" <1>, за исключением отдельных положений, и утрата силы с этого момента Федерального закона от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" <2> ставят перед учеными и правоприменителями целый ряд вопросов, основным из которых является вопрос о сущности создаваемой контрактной системы, нормативно-правовой основе ее функционирования, механизме реализации норм о контрактной системе, существенных отличиях новых правил от правил Закона о размещении заказов.

<1> СЗ РФ. 2013. N 14. Ст. 1652; далее - Закон о контрактной системе.
<2> СЗ РФ. 2005. N 30 (ч. 1). Ст. 3105; далее - Закон о размещении заказов.

Следует сказать, что попытки создания контрактной системы предпринимались еще в 90-х гг. Указом Президента РФ от 7 августа 1992 г. N 826 "О мерах по формированию федеральной контрактной системы" <3> предусматривались меры по созданию механизма государственных закупок в рыночных условиях хозяйствования, включающие закупки товаров по рыночным ценам (за исключением товаров, по которым сохранено государственное регулирование цен) на основе заключаемых с товаропроизводителями или посредническими организациями государственных контрактов в соответствии с объемами бюджетного финансирования государственных заказчиков и (или) наличием у них собственных или заемных финансовых средств; осуществление закупок на основе конкурсного отбора поставщиков (подрядчиков) и посредников. Предусматривалось создание специальных субъектов для обеспечения государственных закупок товаров общепромышленного назначения и народного потребления - акционерного общества "Федеральная контрактная корпорация "Росконтракт" (АО "Росконтракт"), зерна, хлебопродуктов и продуктов зернопереработки, а также их производства и хранения - акционерного общества "Федеральная контрактная корпорация "Росхлебопродукт" (АО "Росхлебопродукт"), однако отсутствие четко определенных функций у данных организаций не могло привести к эффективному результату по созданию контрактной системы.

<3> САПП РФ. 1992. N 6. Ст. 321.

По существу конкурентный механизм отбора претендентов на заключение государственных и муниципальных контрактов в полной мере был создан с вступлением в силу Закона о размещении заказов. Однако с течением времени выявились и недостатки данного Закона, который подвергался многочисленным изменениям, и пришло осознание необходимости совершенствования не только правил по отбору поставщиков (подрядчиков, исполнителей), но и иных стадий государственных и муниципальных закупок.

Задача совершенствования механизма государственных и муниципальных закупок, создания контрактной системы ставилась в различных документах, в том числе в Бюджетном послании Президента РФ о бюджетной политике на 2012 - 2014 годы <4>, в Программе по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 30 июня 2010 г. N 1101-р <5>. В частности, в Бюджетном послании Президента РФ отмечалось, что "...за последние годы многократно пересматривались процедуры размещения заказов, но практически не развивались институты планирования заказа и исполнения государственных контрактов. Ответственность государственного заказчика за конечные результаты закупки во многих случаях, по сути, подменялась ответственностью исключительно за соблюдение формализованных правил выбора поставщика. В малой степени используются возможности для стимулирования через систему закупок производства инновационной продукции".

<4> http://www.kremlin.ru/acts/11779
<5> СЗ РФ. 2010. N 28. Ст. 3720.

При выяснении значения словосочетания "контрактная система" акцент следует сделать на слове "система", поскольку применение системного подхода позволяет обеспечить взаимосогласованное правовое регулирование всех стадий процесса государственных и муниципальных закупок. Контрактная, т.е. договорная, система означает договорный характер взаимодействия публично-правовых образований с поставщиками (подрядчиками, исполнителями) товаров (работ, услуг) для государственных и муниципальных нужд.

Первоначально разработанный законопроект именовался "О федеральной контрактной системе", и в нем федеральная контрактная система определялась как совокупность мер правового, организационного и экономического характера, направленных на обеспечение государственных и муниципальных нужд в товарах, работах, услугах посредством реализации взаимосвязанных этапов: прогнозирования и планирования обеспечения государственных и муниципальных нужд; осуществления закупок товаров, работ и услуг для государственных и муниципальных нужд; осуществления контроля и аудита, в том числе мониторинга полноты и качества удовлетворения государственных и муниципальных нужд. Таким образом, предполагалось создание единого организационно-правового механизма обеспечения функционирования процесса закупок публично-правовых образований.

Однако контрактная система рассматривалась только как совокупность различных мер, направленных на обеспечение государственных и муниципальных нужд. В такой редакции определения контрактной системы не ясно было, какие из субъектов осуществляют перечисленные в определении действия, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд, и соответственно не были очерчены границы создаваемой контрактной системы.

В Законе о контрактной системе контрактная система определяется как "совокупность участников контрактной системы в сфере закупок (федеральный орган исполнительной власти по регулированию контрактной системы в сфере закупок, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации по регулированию контрактной системы в сфере закупок, иные федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, уполномоченные на осуществление нормативно-правового регулирования и контроля в сфере закупок, Государственная корпорация по атомной энергии "Росатом", заказчики, участники закупок, в том числе признанные поставщиками (подрядчиками, исполнителями), уполномоченные органы, уполномоченные учреждения, специализированные организации, операторы электронных площадок) и осуществляемых ими, в том числе с использованием единой информационной системы в сфере закупок (за исключением случаев, если использование такой единой информационной системы не предусмотрено настоящим Федеральным законом), в соответствии с законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами о контрактной системе в сфере закупок действий, направленных на обеспечение государственных и муниципальных нужд" (п. 1 ст. 3).

Таким образом, при принятии Закона из его названия было исключено слово "федеральной", что представляется правильным, поскольку приобретаемые публично-правовыми образованиями товары, работы, услуги поступают соответственно в собственность Российской Федерации, собственность субъектов Российской Федерации и муниципальную собственность, являющуюся согласно ст. 8 Конституции РФ самостоятельной формой собственности. Кроме того, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования получили ряд полномочий по регулированию отношений по закупкам для региональных нужд и нужд муниципальных образований.

Очерчен субъектный состав контрактной системы, в который помимо включения органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, уполномоченных на осуществление нормативно-правового регулирования и контроля в сфере закупок, следовало бы включить и соответствующие органы государственной власти Российской Федерации.

Вместе с тем целесообразно было бы указать в определении контрактной системы, как это было предусмотрено в законопроекте, отдельные этапы государственных и муниципальных закупок, включаемые в контрактную систему, в том числе прогнозирование, планирование и финансирование, и отметить их взаимосвязанный характер. В Законе правовое регулирование этапа планирования ограничивается составлением заказчиками планов закупок и планов-графиков (гл. 2). В Закон не включены основания составления планов закупок, которыми выступают государственные программы, включая целевые программы - федеральные, региональные, муниципальные, ведомственные, а также иные документы планирования. В Законе о размещении заказов указывалось, хотя и не совсем определенно, за счет каких источников удовлетворяются государственные и муниципальные нужды, в Законе о контрактной системе такого указания не содержится. Правила о финансировании государственных и муниципальных закупок за счет средств соответствующих бюджетов и государственных внебюджетных фондов содержатся в Бюджетном кодексе РФ. Общие же положения о финансировании закупок для государственных и муниципальных нужд должны, как представляется, содержаться в Законе о контрактной системе, включая привлекаемые внебюджетные источники финансирования.

Системный подход к регулированию закупок проявляется и в распространении действия Закона на стадии исполнения контрактов, мониторинга закупок, аудита и контроля за соблюдением нормативных правовых актов о контрактной системе.

По сравнению с Законом о размещении заказов в Законе о контрактной системе расширен круг объектов закупок и соответственно предметов заключаемых государственных и муниципальных контрактов, которые помимо поставки товаров, выполнения работ, оказания услуг дополнены приобретением недвижимости и арендой имущества (п. 3 ч. 1 ст. 1). Причем достаточно отчетливо проявляется тенденция к усложнению объектов закупки, предметов заключаемых контрактов (контракт "жизненного цикла" (ч. 16 ст. 34), закупка инновационной, высокотехнологичной продукции и др.), заключению долгосрочных контрактов.

Следует отметить, что проблема распространения действия Закона о размещении заказов на аренду имущества неоднократно возникала в судебной практике, и по данному вопросу была выработана правовая позиция Верховного Суда РФ, согласно которой был сделан вывод о том, что "...договор по предоставлению в аренду движимого имущества государственным (муниципальным) заказчикам будет являться предметом регулирования Закона о размещении заказов при наличии определенных условий (если он заключается в интересах публично-правового образования; целью его заключения выступает удовлетворение государственных (муниципальных) нужд; финансирование указанных потребностей осуществляется за счет средств бюджета Российской Федерации или бюджета субъекта Российской Федерации) <6>. При выработке данной правовой позиции Верховный Суд РФ основывался в том числе на понятии государственных и муниципальных нужд, содержащемся в ч. 1 ст. 3 Закона о размещении заказов, под которыми, как указано в Обзоре судебной практики, "...понимаются потребности в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления функций и полномочий как государства, так и государственных заказчиков...", а "целью размещения государственного (муниципального) заказа выступает удовлетворение нужд Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований" <7>. Тенденция к расширению сферы применения законодательства о закупках для государственных и муниципальных нужд проявилась и в позиции Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ, который отметил, что для применения Закона о размещении заказов необходима совокупность трех условий: контракт заключается в интересах специального субъекта (государственного или муниципального образования, бюджетного учреждения); целью его заключения выступает удовлетворение государственных или муниципальных потребностей; финансирование этих потребностей осуществляется за счет средств соответствующих бюджетов <8>. В новом Законе ограничения в отношении приобретения и аренды недвижимого имущества сняты, и можно сказать, что Закон распространяется на любые закупки публично-правовых образований, осуществляемые в соответствии с установленными в нем положениями, за исключениями, установленными ч. 2 ст. 1.

<6> См.: Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за четвертый квартал 2010 года, утвержденный Постановлением Президиума Верховного Суда РФ от 16 марта 2011 г. // СПС "Гарант".
<7> См.: Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за четвертый квартал 2010 года, утвержденный Постановлением Президиума Верховного Суда РФ от 16 марта 2011 г. // СПС "Гарант".
<8> См.: Постановление Президиума ВАС РФ от 25 декабря 2012 г. N 11237/12 // Вестник ВАС РФ. 2013. N 4. С. 188.

Действие Закона о контрактной системе распространяется на бюджетные учреждения, осуществляющие закупки за счет субсидий, предоставленных из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, и иных средств, за следующими исключениями: 1) закупок, осуществляемых за счет передаваемых гражданами, юридическими лицами, в том числе иностранными, международными организациями, грантов; субсидий (грантов), предоставляемых на конкурсной основе из соответствующих бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, если условиями, определенными грантодателями, не установлено иное; 2) в случае привлечения бюджетным учреждением на основании договора в ходе исполнения контракта иных лиц для поставки товара, выполнения работы или оказания услуги, необходимых для исполнения предусмотренных контрактом обязательств данного учреждения; 3) осуществления закупок за счет средств, полученных при осуществлении ими иной приносящей доход деятельности (за исключением средств, полученных на оказание и оплату медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию). В указанных случаях бюджетное учреждение вправе самостоятельно определить, распространяется ли на такие закупки действие Закона о контрактной системе или Федерального закона от 18 июля 2011 г. N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц" <9>. Вместе с тем условием выбора бюджетным учреждением действия Закона N 223-ФЗ является обязанность бюджетного учреждения разработать положение о закупке в соответствии с правилами, установленными Законом N 223-ФЗ, и разместить данный документ до начала года в единой информационной системе. Принятое решение не может быть изменено в текущем году (ст. 15).

<9> СЗ РФ. 2011. N 30 (ч. 1). Ст. 4571.

В отличие от Закона о размещении заказов, который не распространяется на автономные учреждения, при предоставлении им бюджетных средств на осуществление капитальных вложений в объекты государственной, муниципальной собственности на такие юридические лица при планировании и осуществлении ими закупок за счет указанных средств распространяются положения Закона о контрактной системе применительно к бюджетным учреждениям (ч. 4 ст. 15).

Важной новеллой Закона о контрактной системе является правило о возможности передачи государственными и муниципальными заказчиками своих полномочий на основании договоров на осуществление закупок бюджетным и автономным учреждениям, государственным, муниципальным унитарным предприятиям в случаях, предусмотренных Бюджетным кодексом РФ и иными нормативными правовыми актами. В таких случаях на их деятельность в пределах переданных полномочий распространяются положения Закона, регулирующие деятельность государственных и муниципальных заказчиков (ч. 6 ст. 15).

Основные понятия Закона о контрактной системе. Определения основных понятий, используемых в Законе, содержатся в ст. 3. По сравнению с Законом о размещении заказов многие из понятий изменены. При этом следует сказать, что в отличие от Закона о размещении заказов в рассматриваемом Законе отсутствует определение государственных и муниципальных нужд.

Между тем отнесение тех или иных потребностей к государственным или муниципальным нуждам влечет применение специального механизма их удовлетворения. По существу Закон о контрактной системе распространяет действие на закупки любых товаров, работ, услуг, удовлетворяемых путем заключения соответствующих договоров, которые по своим признакам относятся к государственным или муниципальным нуждам, за исключением случаев, предусмотренных ч. 2 ст. 1 (оказанием услуг международными финансовыми организациями, созданными в соответствии с международными договорами, участником которых является Российская Федерация, а также международными финансовыми организациями, с которыми Российская Федерация заключила международные договоры; закупкой товаров, работ, услуг для обеспечения безопасности лиц, подлежащих государственной защите, в соответствии с Федеральным законом от 20 августа 2004 г. N 119-ФЗ "О государственной защите потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства" и Федеральным законом от 20 апреля 1995 г. N 45-ФЗ "О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов").

Какие из потребностей публично-правовых образований признаются государственными или муниципальными нуждами, можно выяснить путем анализа ст. 13 Закона, в которой установлены цели осуществления закупок. К государственным и муниципальным нуждам относятся потребности в товарах, работах, услугах, необходимых для обеспечения федеральных нужд, нужд субъектов Российской Федерации и муниципальных нужд, а именно для: 1) достижения целей и реализации мероприятий, предусмотренных государственными программами РФ (в том числе федеральными целевыми программами, иными документами стратегического и программно-целевого планирования Российской Федерации), государственными программами субъектов РФ (в том числе региональными целевыми программами, иными документами стратегического и программно-целевого планирования субъектов РФ), муниципальными программами; 2) исполнения международных обязательств Российской Федерации, реализации межгосударственных целевых программ, участником которых является Российская Федерация; 3) выполнения функций и полномочий государственных органов Российской Федерации, органов управления государственными внебюджетными фондами Российской Федерации, государственных органов субъектов Российской Федерации, органов управления территориальными внебюджетными фондами, муниципальных органов. Из содержания ст. 13 следует, что законодатель не разграничивает, как раньше, потребности публично-правовых образований и государственных и муниципальных органов, которые не должны иметь интересов, отличных от государства и муниципальных образований, соответственно не выделяются, как прежде, ведомственные нужды. Государственные нужды в Законе разграничиваются на федеральные и нужды субъектов Российской Федерации, выделяются муниципальные нужды (ст. 13, ч. 4 ст. 19, ч. 4, 5 ст. 21 и др.), поэтому определение государственных и муниципальных нужд следовало включить в Закон. Анализ Закона позволяет выделить критерии отнесения тех или иных потребностей в товарах, работах, услугах к государственным и муниципальным нуждам. В соответствии со ст. 13 критериями являются цели закупок: достижение целей и реализация мероприятий, предусмотренных в документах стратегического и программно-целевого планирования; исполнение международных обязательств Российской Федерации и реализация межгосударственных целевых программ; выполнение функций и полномочий государственных органов, органов управления территориальными внебюджетными фондами, муниципальных органов. Вторым критерием, как представляется, являются источники финансирования обеспечения нужд публично-правовых образований, к которым относятся средства соответствующего бюджета, государственных внебюджетных фондов, территориальных государственных внебюджетных фондов, в соответствии с которыми заказчиками формируются планы закупок (ч. 4 ст. 17). В соответствии с ч. 6 ст. 26 Закона можно сделать вывод, что в качестве источника финансирования могут выступать и межбюджетные трансферты. Вместе с тем поставленные грандиозные задачи по переходу к инновационному пути развития российской экономики, требующему огромных инвестиций, развитие института государственно-частного партнерства обусловливает необходимость привлечения денежных средств и из иных источников, что необходимо было бы отразить в Законе.

Понятие государственных и муниципальных нужд является ключевым в сфере государственных и муниципальных закупок. Бюджетным кодексом РФ регулируются отношения по финансовому обеспечению государственных и муниципальных нужд (ст. 69 и др.), в связи с чем квалификация тех или иных потребностей в качестве государственных или муниципальных нужд влечет важные правовые последствия, связанные с применением к данным отношениям специального механизма регулирования и финансирования.

Понятие государственного заказчика определено в Законе в соответствии с положениями Бюджетного кодекса РФ. Государственным заказчиком выступают государственный орган (в том числе орган государственной власти), орган управления государственным внебюджетным фондом либо государственное казенное учреждение, действующие от имени Российской Федерации или субъекта Российской Федерации, уполномоченные принимать бюджетные обязательства в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации от имени Российской Федерации или субъекта Российской Федерации и осуществляющие закупки (п. 5 ст. 3). Таким образом, статус государственного заказчика неразрывно связан с бюджетным законодательством.

Согласно ст. 6 БК РФ бюджетные обязательства - это расходные обязательства, подлежащие исполнению в соответствующем финансовом году. А расходные обязательства - это обусловленные законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанности публично-правового образования (Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования) или действующего от его имени казенного учреждения предоставить физическому или юридическому лицу, иному публично-правовому образованию, субъекту международного права средства из соответствующего бюджета (ст. 6).

Согласно ст. 219 БК РФ получатель бюджетных средств принимает бюджетные обязательства в пределах доведенных до него лимитов бюджетных обязательств путем заключения государственных (муниципальных) контрактов. Таким образом, государственные заказчики принимают обязательства предоставить средства из соответствующего бюджета в пределах доведенных до них лимитов бюджетных обязательств.

Соответственно, муниципальным заказчиком является муниципальный орган или муниципальное казенное учреждение, действующие от имени муниципального образования, уполномоченные принимать бюджетные обязательства в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации от имени муниципального образования и осуществляющие закупки (п. 6 ст. 3 Закона о контрактной системе).

Впервые в Законе предусмотрено участие эксперта (экспертной организации), который определяется как обладающее специальными познаниями, опытом, квалификацией в области науки, техники, искусства или ремесла физическое лицо, в том числе индивидуальный предприниматель, либо юридическое лицо (работники юридического лица должны обладать специальными познаниями, опытом, квалификацией в области науки, техники, искусства или ремесла), которые осуществляют на основе договора деятельность по изучению и оценке предмета экспертизы, а также по подготовке экспертных заключений по поставленным заказчиком, участником закупки вопросам в случаях, предусмотренных Законом (п. 15 ст. 3). Требования к экспертам и экспертным организациям, которые не должны быть заинтересованными и связанными имущественными интересами с заказчиком и участниками закупки, установлены ст. 41 Закона.

Состав участников закупок практически не изменился по сравнению с Законом о размещении заказов. Участником закупки может быть любое юридическое лицо независимо от его организационно-правовой формы, формы собственности, места нахождения и места происхождения капитала или любое физическое лицо, в том числе зарегистрированное в качестве индивидуального предпринимателя (п. 4 ст. 3).

Закон содержит меры по значительному усилению контроля в сфере закупок, и с этой целью расширен круг контрольных органов (п. 13 ст. 3, гл. 5), предусмотрен ведомственный контроль (ст. 100), контроль заказчика (ст. 101), а также вводится мониторинг в сфере закупок, осуществляемый федеральным органом исполнительной власти, органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации по регулированию контрактной системы, местной администрацией (ч. 10 ст. 97), и аудит, осуществляемый Счетной палатой Российской Федерации, контрольно-счетными органами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований (ст. 98). Новым Федеральным законом от 5 апреля 2013 г. N 41-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации" <10> значительно расширены ее полномочия по проведению государственного аудита федеральных ресурсов. В Закон о Счетной палате введены специальные правила об аудите в сфере закупок товаров, работ и услуг в сфере государственных и муниципальных закупок (ч. 12 ст. 14). Необходимо отметить, что помимо государственного контроля, мониторинга и аудита в Закон о контрактной системе введены общественное обсуждение закупок, случаи обязательного проведения которого устанавливаются Правительством РФ (ст. 20), и общественный контроль (ст. 102).

<10> СЗ РФ. 2013. N 14. Ст. 1649.

В Законе о контрактной системе не употребляется используемый в Законе о размещении заказов термин "размещение заказов". Данный термин заменен на понятие "определение поставщика (подрядчика, исполнителя)" - это совокупность действий, которые осуществляются заказчиками в порядке, установленном Законом о контрактной системе, начиная с размещения извещения об осуществлении закупки товара, работы, услуги для обеспечения государственных нужд (федеральных нужд, нужд субъекта Российской Федерации) или муниципальных нужд либо в установленных настоящим Федеральным законом случаях с направления приглашения принять участие в определении поставщика (подрядчика, исполнителя) и завершая заключением контракта (п. 2 ст. 3). Замена понятия "размещение заказа" на "определение поставщика (подрядчика, исполнителя)", которые, следует отметить, отличаются друг от друга только терминологически, представляется верным решением, поскольку понятие "заказ" не имеет точно определенного Гражданским кодексом РФ значения, а в соответствии с установленными правилами Закона осуществляется конкурентный отбор поставщика (подрядчика, исполнителя). Действия заказчика по определению поставщика включают в себя, прежде всего, выбор способа его определения, перечень которых по сравнению с Законом о размещении заказов значительно расширен и включает помимо действующих новые способы определения поставщика - конкурс с ограниченным участием, двухэтапный конкурс, запрос предложений. Закон подразделяет способы на конкурентные (открытый конкурс, конкурс с ограниченным участием, двухэтапный конкурс, закрытый конкурс, закрытый конкурс с ограниченным участием, закрытый двухэтапный конкурс), аукционы (аукцион в электронной форме, закрытый аукцион), запрос котировок, запрос предложений и закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) (ч. 2 ст. 24). Заказчик выбирает способ определения поставщика в соответствии с положениями гл. 3 Закона. При этом он не вправе совершать действия, влекущие за собой необоснованное сокращение числа участников закупки. Выбор способа заказчик обязан обосновать (п. 4 ч. 3 ст. 21).

Следует подчеркнуть, что в отличие от Закона о размещении заказов, в соответствии с которым приоритетным способом являлся открытый аукцион, в новом Законе в качестве приоритетного способа предусмотрен открытый конкурс. Такой вывод можно сделать из содержания ч. 2 ст. 48, в которой предусмотрено, что заказчик во всех случаях осуществляет закупку путем проведения открытого конкурса, за исключением случаев, предусмотренных ст. 56, 57, 59, 72, 83, 84 и 93 Закона о контрактной системе.

Более широким понятием, включающим понятие "определение поставщика (подрядчика, исполнителя)", является понятие "закупка товара, работы, услуги для обеспечения государственных или муниципальных нужд", определяемое как совокупность действий, осуществляемых в установленном законом порядке заказчиком и направленных на обеспечение государственных или муниципальных нужд. Закупка начинается с определения поставщика (подрядчика, исполнителя) и завершается исполнением обязательств сторонами контракта. В случае если в соответствии с законом не предусмотрено размещение извещения об осуществлении закупки или направление приглашения принять участие в определении поставщика (подрядчика, исполнителя), закупка начинается с заключения контракта и завершается исполнением обязательств сторонами контракта (п. 3 ст. 3). Перечень закупок на финансовый год содержится в составляемом заказчиком ежегодном плане-графике. Закупки, не предусмотренные планом-графиком, не могут быть осуществлены. Порядок составления и содержания плана-графика установлен ст. 21 Закона. План-график является основанием для осуществления закупки.

Между тем следует отметить, что термин "закупки" имеет и несколько иное значение, на практике он стал употребляться в более общем смысле, обозначая закупочную деятельность публично-правовых образований, заказчиков в целом.

Государственный контракт, муниципальный контракт определяются Законом как договор, заключенный от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации (государственный контракт), муниципального образования (муниципальный контракт) государственным или муниципальным заказчиком для обеспечения соответственно государственных нужд, муниципальных нужд (п. 8 ст. 3). Данное определение аналогично определению государственного и муниципального контракта, содержащемуся в Законе о размещении заказов (ч. 1 ст. 9). В п. 3 ч. 1 ст. 1 заключаемый договор от имени публично-правового образования именуется гражданско-правовым договором. В литературе высказываются различные мнения о правовой природе рассматриваемых договоров <11>.

<11> См.: Демин А. Государственные контракты (публично-правовой аспект) // Хозяйство и право. 1997. N 8. С. 148 - 154.

Новым является правило о том, что федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие нормативно-правовое регулирование в соответствующей сфере деятельности, разрабатывают и утверждают типовые контракты, типовые условия контрактов, которые размещаются в единой информационной системе и составляют библиотеку типовых контрактов, типовых условий контрактов. Порядок их разработки, а также случаи и условия применения устанавливаются Правительством РФ (ч. 11 ст. 34). В случае их отсутствия типовые контракты и типовые условия контрактов могут разрабатываться для обеспечения нужд субъектов РФ (ч. 7 ст. 112), но после утверждения типовых контрактов (типовых условий) федеральными органами исполнительной власти и размещения в единой информационной системе утвержденные типовые контракты субъектами РФ не применяются (ч. 9 ст. 112). Типовые договоры, изданные Правительством РФ, а также уполномоченными Правительством РФ федеральными органами исполнительной власти, как установлено п. 4 ст. 426 Гражданского кодекса РФ, содержат правила, обязательные для сторон при заключении и исполнении публичных договоров. В Законе о контрактной системе речь идет не только о публичных договорах. Целью разработки типовых контрактов в сфере государственных и муниципальных закупок, как представляется, является установление единообразных условий контрактов при заключении заказчиками контрактов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг в отдельных сферах деятельности (промышленности, сельском хозяйстве и др.), обеспечивающих баланс прав и обязанностей заказчиков и поставщиков (подрядчиков, исполнителей).

Большим достижением следует считать предусмотренное Законом создание единой информационной системы, определяемой как совокупность информации, указанной в ч. 3 ст. 4 Закона и содержащейся в базах данных, информационных технологий и технических средств, обеспечивающих формирование, обработку, хранение такой информации, а также ее предоставление с использованием официального сайта единой информационной системы в информационно-телекоммуникационной сети Интернет (п. 9 ст. 3).

Единая информационная система будет содержать большой объем информации (планы закупок; планы-графики; информацию о реализации планов закупок и планов-графиков; информацию о закупках, предусмотренную Законом, об исполнении контрактов; реестр контрактов, заключенных заказчиками; реестр недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей); библиотеку типовых контрактов, типовых условий контрактов; реестр банковских гарантий; реестр жалоб, плановых и внеплановых проверок, их результатов и выданных предписаний; результаты мониторинга закупок, аудита в сфере закупок, а также контроля в сфере закупок; отчеты заказчиков, предусмотренные Законом; каталоги товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд; нормативные правовые акты, регулирующие отношения в сфере закупок, и др.). Перечисленный перечень информации свидетельствует о том, что содержащаяся в информационной системе информация охватывает все этапы деятельности заказчиков, начиная с планов закупок и заканчивая их отчетами, результаты деятельности органов контроля, аудита и мониторинга, уполномоченного федерального органа исполнительной власти по нормативному правовому регулированию отношений в контрактной системе. Согласно ч. 4 ст. 4 информация, содержащаяся в единой информационной системе, является общедоступной, за исключением сведений, составляющих государственную тайну, и предоставляется безвозмездно. Субъекты Российской Федерации и муниципальные образования вправе создавать региональные и муниципальные информационные системы в сфере закупок, интегрированные с единой информационной системой (ч. 7 ст. 4). Участники закупок помимо получения сведений, имеющихся в информационной системе, осуществляют подачу заявок на участие в определении поставщика (подрядчика, исполнителя) в форме электронного документа, а также открытие доступа к таким заявкам в день и во время, которые указаны в извещении об осуществлении закупки. При этом участникам закупок должна быть обеспечена возможность в режиме реального времени получать информацию об открытии указанного доступа (п. 4 ч. 1 ст. 4).

Функции единой информационной системы не ограничиваются формированием, обработкой, хранением и предоставлением сведений, данная система будет осуществлять автоматический контроль за соответствием информации об объеме финансового обеспечения, включенной в планы закупок, информации об объеме финансового обеспечения для осуществления закупок, утвержденном и доведенном до заказчика; информации, включенной в планы-графики закупок, информации, содержащейся в планах закупок; информации, содержащейся в извещениях об осуществлении закупок, в документации о закупках, информации, содержащейся в планах-графиках; информации, содержащейся в протоколах определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей); информации, содержащейся в документации о закупках; условий проекта контракта, направляемого в форме электронного документа участнику закупки, с которым заключается контракт; информации, содержащейся в протоколе определения поставщика (подрядчика, исполнителя); информации о контракте, включенной в реестр контрактов, заключенных заказчиками, условиям контракта (п. 2 ч. 1 ст. 4).

Кроме того, в единой информационной системе будут также содержаться и иная информация и документы, размещение которых в единой информационной системе предусмотрено Законом о контрактной системе и Федеральным законом от 18 июля 2011 г. N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц" и принятыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами (п. 17 ч. 3 ст. 4). Создание общей информационной системы, содержащей сведения о закупках публично-правовых образований и юридических лиц с государственным участием, организаций, осуществляющих регулируемые виды деятельности, облегчит доступ к информации потенциальным поставщикам (подрядчиков, исполнителей), позволит осуществить конкурентный отбор участников закупок, что повысит эффективность закупочной деятельности.

Источники правового регулирования. В ч. 1 ст. 2 Закона о контрактной системе предусмотрено, что законодательство Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд основывается на положениях Конституции РФ, Гражданского кодекса РФ, Бюджетного кодекса РФ и состоит из данного Федерального закона и других федеральных законов, регулирующих отношения в сфере закупок (ч. 1 ст. 2). Причем нормы права, содержащиеся в других федеральных законах и регулирующие указанные отношения, должны соответствовать настоящему Федеральному закону. Положения, отражающие рыночные принципы взаимодействия публично-правовых образований с предпринимателями, сосредоточены в Конституции РФ.

Из ч. 1 ст. 2 Закона следует, что законодательство в сфере закупок представляет собой систему специальных нормативных правовых актов и Закон о контрактной системе является основным среди иных законодательных актов законом, регулирующим рассматриваемые отношения. Положения Закона, регулирующие отношения по определению поставщиков (подрядчиков, исполнителей), исполнению контрактных обязательств, основываются на положениях Гражданского кодекса РФ и регулируют особенности правоотношений, складывающихся в сфере государственных и муниципальных закупок. По сравнению с Законом о размещении заказов значительно усилена бюджетно-правовая составляющая в регулировании рассматриваемых отношений. Законодательство по стратегическому и программно-целевому планированию составляет неотъемлемую часть источников правового регулирования рассматриваемых отношений. Таким образом, нормативное правовое регулирование в сфере закупок носит комплексный характер, включает как частноправовое, так и публично-правовое регулирование. Поставленная в ч. 1 ст. 1 Закона о контрактной системе цель правового регулирования - повышение эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечение гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращение коррупции и других злоупотреблений - может быть достигнута путем взаимосогласованного регулирования отношений по закупкам на всех этапах, что обеспечивает предпринимательско-правовой подход к регулированию рассматриваемых отношений, обеспечивающий достижение баланса интересов всех участников.

Как отмечает В.Ф. Яковлев, эффективность правового регулирования во многих случаях определяется системным применением права, т.е. взаимодействием различных отраслей права для регулирования определенной группы отношений <12>.

<12> См.: Яковлев В.Ф. Системное применение права // Законодательство. 2007. N 5. С. 35.

Согласно ч. 3 ст. 1 Закона особенности регулируемых данным Законом отношений могут быть установлены Федеральным законом от 29 декабря 2012 г. N 275-ФЗ "О государственном оборонном заказе" <13> в случаях, предусмотренных Законом о контрактной системе. Такие случаи предусмотрены в Законе о контрактной системе (ч. 2 ст. 16; ч. 21 ст. 22; ч. 6 ст. 33; ч. 3 ст. 34; ч. 5 ст. 41, ч. 1 ст. 110 и др.).

<13> СЗ РФ. 2012. N 53 (ч. 1). Ст. 7600.

Вместе с тем в Законе о контрактной системе не решен вопрос о "судьбе" других законодательных актов, регулирующих отношения в сфере закупок, - Федерального закона от 13 декабря 2004 г. N 60-ФЗ "О поставках продукции для федеральных государственных нужд" <14>, Федерального закона от 29 декабря 1994 г. N 79-ФЗ "О государственном материальном резерве" <15>, Федерального закона от 2 декабря 1994 г. N 53-ФЗ "О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд" <16>. Правил ч. 2 ст. 110, устанавливающей обязанность поставщиков, занимающих доминирующее положение на товарном рынке, и организаций, в объеме которых государственный оборонный заказ превышает 70%, по заключению контрактов на поставку материальных ценностей в государственный материальный резерв, явно недостаточно для регулирования особенностей, связанных с формированием государственных резервов, их пополнением и пр.

<14> СЗ РФ. 1994. N 34. Ст. 3540.
<15> СЗ РФ. 1995. N 1. Ст. 3.
<16> СЗ РФ. 1994. N 32. Ст. 3303.

Согласно ч. 2 ст. 2 Закона о контрактной системе в предусмотренных законодательством РФ о контрактной системе в сфере закупок случаях Президент РФ, Правительство РФ, федеральные органы исполнительной власти, Государственная корпорация по атомной энергии "Росатом" вправе принимать нормативные правовые акты, регулирующие отношения в сфере закупок.

Правительству РФ предстоит большая работа по принятию значительного количества нормативных актов по детализации положений Закона о контрактной системе, установлению порядка реализации его правил. Помимо нормативного правового регулирования Правительство РФ вправе издавать индивидуальные правовые акты, определяющие особенности осуществления конкретных закупок, в том числе устанавливать способ определения поставщика (подрядчика, исполнителя), не предусмотренный Законом, а также определять дополнительные условия исполнения контракта, не связанные с его предметом (ст. 111).

Характерной особенностью Закона о контрактной системе является то, что в нем предусмотрено принятие нормативных правовых актов в случаях и пределах, указанных Законом, не только федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере закупок, но и иными федеральными органами исполнительной власти, которые, в частности, разрабатывают и утверждают типовые контракты, типовые условия контрактов (ч. 11 ст. 34). В ряде случаев Законом предусмотрено принятие нормативных правовых актов федеральным органом исполнительной власти по регулированию контрактной системы по согласованию с соответствующими федеральными органами исполнительной власти (ч. 3 ст. 5; ч. 3 ст. 23 и др.).

Согласно ст. 4 Федерального закона от 1 декабря 2007 г. N 317-ФЗ "О Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом" <17> корпорация вправе осуществлять нормативное правовое регулирование, оказание государственных услуг и управление государственным имуществом в области использования атомной энергии, развития и безопасного функционирования организаций атомного, энергопромышленного и ядерного оружейного комплексов Российской Федерации и пр. Корпорация "Росатом" утверждает требования к закупаемым подведомственными указанной корпорации казенными учреждениями и бюджетными учреждениями и (или) нормативные затраты на обеспечение функций Корпорации; разрабатывает и утверждает типовые контракты, типовые условия контрактов (ч. 5 ст. 19; ч. 11 ст. 34).

<17> СЗ РФ. 2007. N 49. Ст. 6078.

Субъекты Российской Федерации, муниципальные образования не имели полномочий по правовому регулированию отношений по размещению заказов и заключению государственных и муниципальных контрактов, поскольку Законом N 94-ФЗ был установлен единый порядок размещения заказов.

Согласно новым правилам субъекты РФ и муниципальные образования вправе принимать правовые акты, регулирующие отношения в сфере закупок в предусмотренных законодательством о контрактной системе случаях, которые должны соответствовать федеральным нормативным правовым актам (ч. 3 ст. 2). Так, высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ, местная администрация вправе определить дополнительную информацию, включаемую в планы закупок и планы-графики (ч. 3 ст. 17, ч. 5 ст. 21), устанавливают порядок формирования, утверждения и ведения планов закупок и планов-графиков для нужд субъекта РФ и муниципальных нужд (ч. 5 ст. 17, ч. 5 ст. 21), определяют случаи осуществления банковского сопровождения контрактов, предметом которых являются поставка товаров, выполнение работ, оказание услуг соответственно для нужд субъекта РФ, муниципального образования в форме соответствующего правового акта (ч. 2 ст. 35), и др.

Частью 4 ст. 2 Закона о контрактной системе установлено общее правило, в соответствии с которым, если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены настоящим Федеральным законом, применяются правила международного договора.

В целях проведения согласованной политики в области государственных и муниципальных закупок Республика Беларусь, Республика Казахстан и Российская Федерация 9 декабря 2010 г. заключили Соглашение о государственных (муниципальных) закупках, ратифицированное Федеральным законом от 11 июля 2011 г. N 176-ФЗ <18>, в котором предусмотрено предоставление национального режима в отношении товаров (работ, услуг) и участников закупок государств, заключивших Соглашение, который действует в настоящее время для Республики Беларусь и Российской Федерации и будет введен для всех государств - сторон Соглашения до 1 января 2014 г.

<18> СЗ РФ. 2011. N 29. Ст. 4267.

Реализация данного Соглашения стала возможной в связи с принятием целого ряда международных договоров, образующих нормативно-правовую базу Таможенного Союза и единого экономического пространства.

Характеризуя в целом Соглашение, следует отметить, что оно сочетает в себе императивные правила по наиболее важным и общим вопросам закупок и в то же время регулирование многих отношений относит к компетенции национального законодателя. Так, Соглашением установлены национальный режим и режим наибольшего благоприятствования, но в исключительных случаях стороны могут на срок не более двух лет в одностороннем порядке законодательством государства устанавливать изъятия из национального режима. Однако Евразийская экономическая комиссия вправе принять решение об отмене изъятия из национального режима, установленного любой стороной Соглашения, в течение года со дня принятия стороной нормативного правового акта о введении изъятия. В этом случае нормативный правовой акт, устанавливающий изъятие, в двухмесячный срок подлежит отмене, и действие такого национального акта не подлежит применению. Таким образом, при решении данного вопроса установлен приоритет наднационального регулирования. Наднациональные правила действуют и в отношении установленных Соглашением требований в сфере закупок (ст. 3); требований к поставщикам (ст. 6); требований к товарам (работам, услугам) (ст. 7).

В целом установленные Соглашением требования соответствуют соответствующим положениям Закона о контрактной системе. В некоторых случаях имеются терминологические несоответствия между соответствующими идентичными или близкими по смыслу понятиями Соглашения и Закона о контрактной системе (к примеру, веб-портал и единая информационная система закупок в сфере закупок; потенциальный поставщик и участник закупки). Однако смысл некоторых положений Соглашения сложно понять из-за используемых терминов. Так, в п. 9 ст. 3 установлен запрет на включение в законодательство государства - стороны о закупках, а также в условия закупок любых не измеряемых количественно и (или) неадминистрируемых требований к поставщикам и потенциальным поставщикам, а также установлен запрет на произвольный допуск потенциальных поставщиков к закупкам. Применительно к термину "неадминистрированных" в литературе поясняется, что, "по-видимому, речь идет о таких требованиях, содержание которых неопределенно, неформализованно либо в принципе не поддается формализации (размытых, неточных), из которых участнику закупки не ясно, что от него требуется" <19>. Вместе с тем имеющиеся в Соглашении терминологические неточности и отсутствие определений соответствующих терминов могут привести к неверному их пониманию. Так, в Соглашении в качестве синонимов указаны такие способы осуществления закупок, как запрос ценовых предложений и запрос котировок (п. 2 ст. 5), хотя из содержания ст. 9 Соглашения становится ясным, что под запросом ценовых предложений понимается по существу запрос котировок.

<19> Научно-практический комментарий к Федеральному закону "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц" (постатейный) / Под ред. В.Ю. Панченко. М.: Проспект, 2012.

Предмет регулирования Соглашения по сравнению с Законом о контрактной системе уже, поскольку не распространяется на отношения по планированию закупок.

Принципиальными, как представляется, являются следующие положения Соглашения: регулирование отношений в сфере закупок исключительно в законодательстве государства стороны о закупках; установление требований информационной открытости и прозрачности закупок, развития конкуренции и противодействия коррупции, применение преимущественно конкурентных способов осуществления закупок, использование объективных критериев оценки заявок, создание национального контролирующего органа, установление национального режима и режима наибольшего благоприятствования. Как отмечается в литературе, "...реализация этого положения потребует гармонизации национальных законодательств сторон о государственных закупках. Для выполнения этой задачи в настоящее время формируется состав рабочей группы и Консультационный совет при Евразийской экономической комиссии, в состав которых войдут представители органов государственной власти и независимые эксперты, не являющиеся государственными служащими" <20>.

<20> Слюсарь Н.Б. Мировой опыт в размещении государственных заказов, реализуемых в Таможенном союзе Беларуси, Казахстана и России // Государственная власть и местное самоуправление. 2012. N 11.

Принципы контрактной системы. В ст. 6 Закона о контрактной системе перечислены семь принципов контрактной системы - открытость; прозрачность информации о контрактной системе в сфере закупок; обеспечение конкуренции; профессионализм заказчиков; стимулирование инноваций; единство контрактной системы в сфере закупок; ответственность за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд; эффективность осуществления закупок, а в ст. 7 - 12 раскрывается их содержание.

Включение в Закон принципов контрактной системы соответствует международному и зарубежному опыту регулирования закупок публично-правовыми образованиями и способствует повышению эффективности регулирования закупок. Так, схожие принципы сформулированы в преамбуле Типового закона ЮНСИТРАЛ о публичных закупках <21>.

<21> СПС "КонсультантПлюс".

Принципы контрактной системы в определенной степени можно рассматривать в качестве принципов регулирования отношений по закупкам, поскольку в состав субъектов контрактной системы в том числе включены и правотворческие органы, которые и должны данными принципами руководствоваться. Следует отметить, что в Законе принципы не только провозглашены, но и реализуются в соответствующих положениях, что в числе прочих мер должно повысить эффективность закупок.

Принципы открытости и прозрачности означают свободный и безвозмездный доступ к информации о контрактной системе, что обеспечивается путем размещения полной и достоверной информации в единой информационной системе (ст. 7). Содержание сведений, размещаемых в единой информационной системе, в полном объеме отражающих осуществляемые закупки, позволяет считать, что с введением в действие данной системы эти принципы будут реализованы.

Содержание принципа обеспечения конкуренции, действие которого должно обеспечить создание равных условий между участниками закупок, раскрывается в ст. 8, согласно которой любое заинтересованное лицо имеет возможность в соответствии с законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами о контрактной системе в сфере закупок стать поставщиком (подрядчиком, исполнителем). Добросовестная конкуренция включает ценовую и неценовую конкуренцию между участниками закупок в целях выявления лучших условий поставок товаров (работ, услуг). В соответствии с ч. 1 ст. 27 участие в определении поставщиков (подрядчиков, исполнителей) может быть ограничено только в случаях, предусмотренных Законом о контрактной системе. Обеспечение принципа конкуренции осуществляется в том числе установлением национального режима при осуществлении закупок (ст. 14), включением в Закон нового правила об антидемпинговых мерах при проведении конкурсов и аукционов (ст. 37).

Впервые в Законе предусмотрено в качестве принципа осуществление деятельности заказчика, специализированной организации и контрольного органа в сфере закупок на профессиональной основе с привлечением квалифицированных специалистов, обладающих теоретическими знаниями и практическими навыками в сфере закупок (ч. 1 ст. 9). Для осуществления закупочной деятельности при больших объемах закупок у заказчиков создается контрактная служба или назначается специальное должностное лицо - контрактный управляющий. Их функции и полномочия определены ст. 38. Поддержание и повышение уровня квалификации и профессионального образования должностных лиц, занятых в сфере закупок, осуществляются в том числе путем повышения квалификации или профессиональной переподготовки в сфере закупок в соответствии с законодательством Российской Федерации (ч. 2 ст. 9). Содержание новых правил означает, что заказчики стали осуществлять новый вид хозяйственной деятельности - закупочную деятельность.

Важнейшим принципом, провозглашенным Законом, является принцип стимулирования инноваций, который означает, что заказчики при планировании и осуществлении закупок должны исходить из приоритета обеспечения государственных и муниципальных нужд путем закупок инновационной и высокотехнологичной продукции (ст. 10). Провозглашение данного принципа соответствует поставленной государством задаче перехода России к инновационному пути развития <22>. Действие данного принципа обеспечивается включением в Закон специальных правил о закупках инновационной и высокотехнологичной продукции, а также о выполнении научно-исследовательских работ, в результате которых появляется возможность производства новой продукции. Такими правилами являются провозглашение в качестве приоритетного способа определения поставщиков - открытого конкурса, введение новых разновидностей конкурса - двухэтапного и с ограниченным участием, рассчитанных на закупку инновационной и высокотехнологичной продукции, научно-исследовательских работ, экспериментальных разработок. Представляется, что дополнительные льготы необходимо предоставить субъектам малого предпринимательства, осуществляющим производство и внедрение в производство инновационной продукции.

<22> См.: Стратегия инновационного развития Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденная распоряжением Правительства РФ от 8 декабря 2011 г. N 2227-р // СЗ РФ. 2012. N 1. Ст. 216.

Немаловажную роль в реализации провозглашенного Законом принципа единства контрактной системы, позволяющего, как сказано в Законе, обеспечивать государственные и муниципальные нужды посредством планирования и осуществления закупок, их мониторинга, аудита в сфере закупок, а также контроля, является обеспечение взаимосогласованного правового регулирования всей закупочной деятельности, осуществляемого различными отраслями законодательства.

Наименее проработанным в Законе, как представляется, является провозглашенный в ст. 12 принцип ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд, эффективность осуществления закупок. Он сформулирован как единый принцип, хотя результативность и эффективность осуществления закупок все же различаются. Содержание принципа эффективности в ст. 12 не раскрывается. В ч. 1 ст. 12 перечисляются субъекты, которые при планировании и осуществлении закупок должны исходить из необходимости достижения заданных результатов обеспечения государственных и муниципальных нужд (государственные органы, органы управления государственными внебюджетными фондами, муниципальные органы, казенные учреждения, иные юридические лица в случаях, установленных настоящим Федеральным законом), но они не именуются заказчиками. В ч. 2 данной статьи установлено, что должностные лица заказчиков несут персональную ответственность за соблюдение требований, установленных законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок и иными предусмотренными законом нормативными правовыми актами. Как представляется, эффективность закупки следует понимать как применение конкурентного способа определения поставщика и наилучшее соотношение цены закупки и качества предоставляемых работ (услуг, товаров). Результативность и эффективность закупок обеспечиваются совокупностью предусмотренных в Законе мер, включая деятельность контрольных органов.

Библиографический список

  1. Демин А. Государственные контракты (публично-правовой аспект) // Хозяйство и право. 1997. N 8.
  2. Научно-практический комментарий к Федеральному закону "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц" (постатейный) / Под ред. В.Ю. Панченко. М.: Проспект, 2012.
  3. Слюсарь Н.Б. Мировой опыт в размещении государственных заказов, реализуемых в Таможенном союзе Беларуси, Казахстана и России // Государственная власть и местное самоуправление. 2012. N 11.
  4. Яковлев В.Ф. Системное применение права // Законодательство. 2007. N 5.