Мудрый Юрист

Рецензия (боброва в.к., митюков м.а. Конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации. Учебное пособие по спецкурсу "конституционное правосудие") *

<*> Боброва В.К., Митюков М.А. Конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации. Учебное пособие по спецкурсу "Конституционное правосудие". В трех частях. Ч. 1 - 2 / Отв. ред. М.А. Митюков. М.: Академия труда и социальных отношений, 2003 - 2004.

Бернацкий Г.Г., доктор юридических наук, профессор, зам. декана юридического факультета СБГУ экономики и финансов.

Рецензируемое издание представляет собой практически первое в России и весьма удачное учебное пособие, в котором подробно и всесторонне освещается деятельность конституционных (уставных) судов субъектов РФ.

В первой части пособия рассматривается история становления конституционной юстиции в субъектах РФ и анализируются конституционно-правовые основы образования конституционных (уставных) судов в республиках, областях и городах федерального значения. Одновременно в работе приводятся акты федерального законодательства об основах конституционного правосудия в регионах, а также законы о конституционных судах республик Саха (Якутия) и Северная Осетия - Алания.

История становления конституционных (уставных) судов субъектов РФ весьма непродолжительна. Вместе с тем авторам удается выделить, что весьма важно не только с учебной, но и научной точки зрения, четыре этапа в возникновении и развитии конституционной юстиции в субъектах РФ:

  1. зарождение идеи учреждения специализированных органов конституционного надзора (контроля) в российских регионах;
  2. создание первых республиканских конституционных судов (1991 - 1993 гг.);
  3. образование специализированных органов конституционного контроля в республиках и областях после принятия Конституции РФ 1993 г. (1994 - 1996 гг.);
  4. возникновение конституционных (уставных) судов на основе Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 г. "О судебной системе Российской Федерации" (далее - Закон о судебной системе РФ).

Авторы анализируют указанные этапы, подробно рассматривают острые дискуссии между отечественными учеными и практиками, происходившие на каждом из этапов становления судов.

Заслуживают внимания рассуждения авторов о том, что Конституция РФ 1993 г. прямо не предусматривает создание в субъектах РФ конституционных (уставных) судов. Однако косвенно такое право субъектов РФ вытекает из логики ст. 71 (п. "г") и ст. 128 (ч. 2 и 3) Конституции РФ, предусматривающих образование "системы федеральных судов... судебной власти". Еще до принятия Закона о судебной системе РФ теоретики и практики сделали вывод о возможности образования конституционных (уставных) судов субъектов РФ в соответствии с принципами федерализма и разделения властей.

Авторы пособия утверждают: "Дальнейшим импульсом для развития конституционного судопроизводства в регионах России стал также и провозглашенный Конституцией РФ реальный федерализм, основанный на равноправии субъектов Федерации, независимо от их государственно-правового статуса" <*>. При этом авторы полагают, что и в настоящее время процесс создания судов идет плодотворно, "...работа над проектами законов конституционных (уставных) судов запланирована или ведется в той или иной степени в 25 субъектах РФ" <**>.

<*> Рецензируемое пособие. Ч. 1. С. 12.
<**> Рецензируемое пособие. Ч. 1. С. 17.

Мы не разделяем оптимизма позиции авторов. Начавшийся около десяти лет назад процесс создания конституционных (уставных) судов практически остановился. Сейчас из 89 субъектов РФ конституционные (уставные) суды действуют всего в 15, из них только три - в субъектах РФ, не являющихся республиками. А в Республике Мордовия конституционный суд ликвидирован в 1994 г.

Казалось, что субъекты РФ, обретя в соответствии со ст. 77 Конституции РФ самостоятельность в формировании своей системы органов государственной власти, будут стремиться построить ее полностью, в том числе и формировать суды субъекта Федерации, однако практика показывает иное. Возможно, что такая ситуация является в том числе результатом неформальной асимметричности России.

Разумеется, при принятии решений об образовании конституционных (уставных) судов субъектов РФ сказываются соображения материального порядка: на их содержание требуются значительные финансовые средства. В субъектах РФ не хватает профессионалов для высококвалифицированной работы - специалистов, имеющих значительный опыт научной и практической деятельности в области конституционного права. Однако представляется, что вышеуказанные причины не главные, и тому подтверждение - пример Москвы, в которой уставный суд до сих пор не создан. По нашему мнению, основной мотив, лежащий в основе противодействия образованию конституционных (уставных) судов субъектов РФ, - политический. Органы государственной власти субъектов РФ не хотят вводить новый правовой институт в уже сложившуюся систему взаимодействия двух ветвей власти.

Существует точка зрения, согласно которой конституционные (уставные) суды должны быть созданы во всех субъектах РФ. Для этого предлагается внести изменения в ст. 27 Закона о судебной системе РФ, заменив используемый в ней термин "может" термином "должен", то есть предусмотреть императивную норму создания органов конституционной (уставной) юстиции субъектов РФ. Несомненно, принятие такого закона будет способствовать ускорению создания органов конституционного (уставного) правосудия субъектов РФ. Однако, с нашей точки зрения, обязывать субъекты РФ образовывать органы конституционного контроля на уровне федерального законодательства недопустимо.

Мы полагаем, что институт конституционных (уставных) судов будет развиваться только в "сильных" субъектах РФ с развитым гражданским обществом, стабильными рыночными экономическими отношениями. Кроме того, указанный институт может существовать и развиваться только в условиях реального федерализма.

Значительный интерес представляет обсуждаемый в пособии вопрос о порядке финансирования конституционных (уставных) судов субъекта РФ. Анализируя возражения против порядка, установленного Законом о судебной системе РФ, согласно которому финансирование осуществляется из бюджета соответствующего субъекта РФ, авторы тем не менее вполне убедительно и справедливо доказывают, что "конституционные (уставные) суды, являясь органами судебной власти субъектов РФ, должны финансироваться из их бюджетов" <*>.

<*> Рецензируемое пособие. Ч. 1. С. 30.

Авторами рассматривается также такой важный вопрос, как порядок назначения на должность судей конституционного (уставного) суда субъекта РФ. Авторы склоняются к тому, что порядок назначения судей конституционных (уставных) судов субъектов РФ должен быть аналогичен порядку назначения судей федеральных судов, предусматривать обязательное участие квалификационной коллегии судей субъекта РФ в решении вопросов наделения полномочиями судей конституционных (уставных) судов <*>.

<*> Рецензируемое пособие. Ч. 1. С. 33.

Представляется, что процедура выдвижения кандидатов, их отбор, роль квалификационной коллегии судей в назначении судей конституционного (уставного) суда субъектов РФ должны быть отличными от предусмотренных для судей федеральных судов общей юрисдикции. Мы полагаем, что субъекты РФ должны обладать правовыми возможностями для установления собственного порядка назначения судей конституционных (уставных) судов субъектов РФ, соответствующего высокому статусу данного органа государственной власти субъекта РФ, стоящим перед ним задачам и особенностям принимаемых решений. Безусловно, устанавливаемый порядок должен соответствовать принципам федерализма, разделения государственной власти, обеспечивать самостоятельное функционирование конституционного (уставного) суда <*>.

<*> Серьезные опасения по поводу неурегулированности вопроса о назначении кандидатов на должность судей конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации высказал профессор А. Цалиев, Председатель Конституционного Суда Республики Северная Осетия - Алания в работе "О статусе судей конституционных (уставных) судов" (Российский судья. 2004. N 5). В то же время, по его мнению, судьи конституционного (уставного) суда субъекта Российской Федерации должны назначаться на должность в соответствии с законом субъекта Российской Федерации.

В пособии поднимается и такая важная для конституционной юстиции проблема, как возможность пересмотра решений конституционных (уставных) судов субъектов РФ. Прецеденты уже имеются. Закон Свердловской области "Об Уставном суде Свердловской области" дополнен главой, предусматривающей возможность пересмотра решений Уставного суда Свердловской области. Авторы рецензируемого пособия отрицательно оценивают данную новацию. По их мнению, возможность пересмотра решения конституционных (уставных) судов субъектов РФ негативно скажется на юридической силе соответствующих решений, затруднит исполнение, создаст условия для давления на суд со стороны других органов государственной власти. Авторы отмечают: "Наделение решений конституционных (уставных) судов свойством окончательности является важным условием сохранения стабильности и последовательности правового регулирования и существенной гарантией независимости этих судов как органов конституционного (уставного) контроля. Окончательность решений конституционных (уставных) судов является существенным условием отличия этих органов от ушедших в прошлое комитетов и палат конституционного надзора, решения которых носили рекомендательный характер" <*>.

<*> Рецензируемое пособие. Ч. 1. С. 37.

Позиция авторов выглядит вполне убедительно. Вместе с тем необходимо указать и на ряд проблем. Нельзя исключить, что при принятии решений будет допущена судебная ошибка. Критики деятельности конституционных (уставных) судов не без основания обвиняют указанные суды в том, что они "тиражируют" недостатки соответствующих конституций (уставов). Региональные политики используют конституционные (уставные) суды субъектов РФ в качестве механизма разрешения споров с федеральными органами государственной власти относительно конституционности правовых актов субъектов РФ. В 90-е г. XX в. Россия пережила период "парада суверенитетов" субъектов РФ. В соответствии с Постановлением Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 г. субъекты РФ государственным суверенитетом не обладают. Конституционные (уставные) суды субъектов РФ, наделенные правом принятия окончательных решений, иногда втягиваются в политическую борьбу, подогреваемую сепаратистскими настроениями в регионах. Юридической предпосылкой для борьбы выступает возможность принятия по одному и тому же предмету спора федеральными судебными органами и конституционными (уставными) судами субъектов РФ судебных решений, различных по содержанию.

В связи с вышеуказанными обстоятельствами у правоведов возникла концепция создания инстанционности конституционного судопроизводства <*>, т.е. учреждения системы конституционного правосудия. Так, Валерий Зорькин пишет: "Конечно, было бы хорошо, если бы существовала система конституционного правосудия. Но пока ее нет, конституционные (уставные) суды существуют по субсидиарному принципу" <**>.

<*> Несмеянова С.Я. К вопросу об инстанционности конституционного судопроизводства в России // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 2002. N 4. С. 83 - 88.
<**> Зорькин В. Конституция - это математика свободы // Российская газета. 2003. 9 декабря.

В обсуждаемой проблеме об окончательности решений конституционных (уставных) судов субъектов РФ необходимо указать еще на один аспект. К их компетенции, как правило, относят рассмотрение жалоб граждан о проверке соответствия конституции (уставу) субъекта РФ законов субъекта РФ, примененных или подлежащих применению в конкретном деле, рассмотрение которого завершено или начато в суде, применившем закон субъекта Российской Федерации.

Возможна ситуация, при которой один и тот же закон субъекта РФ будет оспорен с точки зрения гарантирования прав и свобод человека и гражданина сначала в конституционном (уставном) суде субъекта РФ, а затем в Конституционном Суде РФ.

Может быть, все-таки следует предусмотреть инстанционность конституционного судопроизводства по жалобам граждан и их объединений?

Нам представляется, что проблема окончательности решений конституционных (уставных) судов субъектов РФ до сих пор остается актуальной. Мы надеемся, что юридическая практика и развернутая научная дискуссия приведут к решению указанной проблемы.

Существует мнение о необходимости более детальной регламентации в федеральном законодательстве правового статуса конституционных (уставных) судов субъектов РФ. Адепты данной позиции считают, что формирование конституционных (уставных) судов субъектов РФ должно происходить под "контролем" "рамочного" федерального закона, на основе которого субъекты РФ с учетом национальных, культурных и иных особенностей разовьют собственное законодательство об органах конституционной (уставной) юстиции <*>. "Рамочный" закон должен осуществлять регулирование наиболее общих организационных вопросов <**>. Одновременно утверждается, что такой федеральный закон не будет умалять прав субъектов РФ осуществлять собственное правовое регулирование деятельности конституционных (уставных) судов при его соответствии федеральному законодательству <***>.

<*> Боброва В.К. Правовой акт о статусе Уставного суда субъекта Российской Федерации // Журнал российского права. 2000. N 1. С. 119 - 135.
<**> Жилин Н.А. Место конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации в судебной системе страны // Вестник Уставного суда Свердловской области. 2000. N 1(2). С. 128 - 132.
<***> Кряжков В.А. Конституционное правосудие в субъектах Российской Федерации (правовые основы и практика). М.: Формула права, 1999. С. 54.

Мы же солидарны с мнением М.А. Митюкова, утверждающего, что принятие Федерального закона "Об общих принципах организации деятельности конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации" противоречит Конституции РФ, принципу федерализма <*>. С нашей точки зрения, базовые вопросы региональной конституционной юстиции уже разрешены в Законе о судебной системе РФ и не нуждаются в дальнейшей регламентации на федеральном уровне. Международный опыт, в частности законодательство Федеративной Республики Германия, свидетельствует о том, что регламентация статуса конституционных (уставных) судов субъектов Федерации является предметом их самостоятельного регулирования.

<*> Конституционные и уставные суды субъектов Российской Федерации. Сравнительное исследование законодательства и судебной практики. Нормативные акты / Отв. ред. проф. М.А. Митюков. М.: Зерцало, 1999. С. 23.

Серьезным тормозом для развития конституционной юстиции, как справедливо отмечено в рецензируемом пособии, является стремление отдельных ученых и практиков реализовать идею "административные суды вместо уставных".

В федеральном законодательстве не решен до сих пор ряд вопросов по разграничению компетенции судов в судебной системе России. Так, Конституционный Суд РФ указал: "Необходимость определения законом надлежащего суда для каждого дела исключает нечеткое или расширительное определение судебной компетенции, допускающее ее произвольное истолкование правоприменителем. В противном случае подсудность дел не может считаться установленной законом" <*>.

<*> Постановление Конституционного Суда РФ от 18 июля 2003 г. N 13-П.

В рецензируемом пособии рассматривается вопрос об ограничительном и расширительном толковании ст. 27 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации", где определяется компетенция конституционных (уставных) судов субъектов Федерации. Данный вопрос в рецензируемом пособии следовало бы рассмотреть более обстоятельно. Он является одним из ключевых вопросов развития уставной юстиции. Суть проблемы в следующем. Часть 1 ст. 27 Закона о судебной системе предусматривает, что конституционный (уставный) суд субъекта РФ может создаваться для рассмотрения соответствия законов и нормативных правовых актов органов государственной власти и органов местного самоуправления субъектов РФ его конституции (уставу), а также для толкования конституции (устава) субъекта РФ.

Среди полномочий конституционных (уставных) судов в указанной статье не названы их полномочия, связанные с разрешением споров о компетенции, а также споров по жалобам граждан и запросам судов. Справедливым ли будет вывод о том, что конституционные (уставные) суды не вправе осуществлять такого рода полномочия, поскольку они не предусмотрены Законом о судебной системе? Ведь в силу ст. 76 Конституции РФ законы субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам, а если имеется противоречие, то действует федеральный закон.

Возникшая дискуссия об объеме полномочий конституционных (уставных) судов породила две противоположные точки зрения: ограничительную и расширительную. Первая исходила из того, что полномочия органов конституционной (уставной) юстиции субъектов РФ исчерпывающим образом отражены в ст. 27 Закона о судебной системе. Отметим, что полномочия уставных судов в ряде субъектов РФ в последние два года приведены в соответствие с этой позицией. Как пишут авторы пособия: "В некоторых регионах это осуществлено под влиянием "ограничительного" понимания указанной нормы органами прокуратуры и судами общей юрисдикции" <*>.

<*> Рецензируемое пособие. Ч. 1. С. 17.

Расширительная позиция состоит в том, что Закон устанавливает не императивную, а диспозитивную компетенцию конституционных (уставных) судов субъектов РФ, которая может быть конкретизирована в законодательстве региона, а субъекты РФ обладают полномочиями самостоятельного регулирования компетенции конституционных (уставных) судов.

Точку в затянувшемся споре поставил Конституционный Суд РФ. В своем Определении Суд указал, что органы государственной власти субъектов РФ вправе осуществлять самостоятельное правовое регулирование компетенции региональных конституционных (уставных) судов и выходить за пределы ч. 1 ст. 27 Закона о судебной системе <*>. Таким образом, победила расширительная позиция. Субъекты РФ вправе наделять конституционные (уставные) суды дополнительными полномочиями, если эти полномочия соответствуют юридической природе и предназначению данных судов в качестве судебных органов конституционного (уставного) контроля и касаются вопросов, относящихся к ведению субъектов РФ. Отсюда вытекает, между прочим, вывод о том, что возможны различия в объеме компетенции конституционных (уставных) судов в субъектах РФ. Этот факт и отмечен в рецензируемом пособии. В частности, в Республике Адыгея установлена норма о предварительном судебном конституционном контроле проектов нормативных актов, предлагаемых на вынесение на референдум Республики Адыгея.

<*> Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 6 марта 2003 г. N 103-О.

Во второй части рецензируемого пособия дается сравнительный анализ действующих по состоянию на 1 ноября 2003 г. законов субъектов РФ о конституционных (уставных) судах. В работе подробно рассматриваются виды актов конституционных (уставных) судов субъектов РФ, а также порядок их принятия. Большой интерес представляет глава, посвященная месту и роли актов конституционных (уставных) судов субъектов РФ в правовой системе субъектов РФ. Решения судов "в значительной мере являются источником права соответствующего субъекта РФ, оказывают заметное влияние на развитие принципа разделения властей, на закрепление и охрану институтов государственной власти и местного самоуправления, на защиту прав и свобод человека и гражданина, на обеспечение соответствия регионального законодательства федеральному и "проникновения" правовых позиций Конституционного Суда РФ в региональную правовую систему" <*>.

<*> Рецензируемое пособие. Ч. 2. С. 70.

В пособии большое внимание уделяется также вопросу о применении конституционными (уставными) судами правовых позиций Конституционного Суда РФ. Авторы приходят к выводу, что складывающаяся практика позитивна. Идет процесс унификации правового пространства федеративного государства, реализации общих принципов организации и деятельности органов государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления.

В отдельной главе пособия рассматривается вопрос о применении общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров конституционными (уставными) судами субъектов РФ.

Завершая рассмотрение рецензируемого пособия, мы отмечаем, что авторы проделали большую, плодотворную, полезную для учебных и практических целей аналитическую работу. Хотя становление конституционной юстиции началось всего несколько лет назад и идет с большими трудностями, нельзя не согласиться с тем, что "необходимость конституционных (уставных) судов очевидна. С их помощью достигается укрепление основ российского конституционного строя, совершенствование правовых систем субъектов РФ, формирование оптимальных вариантов взаимоотношений региональной власти и местного самоуправления, предоставление гражданам дополнительного инструмента защиты их прав и свобод, а также обеспечивается серьезная защита региональных конституций и уставов" <*>.

<*> Рецензируемое пособие. Ч. 2. С. 103.

Деятельность конституционного (уставного) суда субъекта РФ при правильной ее организации обеспечивает реализацию интересов субъекта РФ, выступает необходимым компонентом механизма "разделения власти" на уровне субъекта РФ; является гарантом верховенства конституции (устава) субъекта РФ; стабилизирует достигнутый уровень децентрализации власти в отношениях с федеральным центром.