Мудрый Юрист

Глобальное административное право

Мамедов Андрей Алиевич, профессор кафедры административного и финансового права Российского университета дружбы народов, доктор юридических наук.

Глобализация объективно ведет к появлению наднациональных/транснациональных элементов правового регулирования. Кроме того, следует иметь в виду, что процесс глобализации усилил взаимосвязи между национальным правом государств и международным правом. Все больше вопросов внутренней юрисдикции передаются государствами под международно-правовое регулирование. В условиях глобализации в развитии административного права проявляется тенденция формирования глобального административного права.

Ключевые слова: экономика, функция государства, законодательство, государственное управление, административное право, глобализация.

Global administrative law

A.A. Mamedov

Mamedov Andrey Alievich, professor of the Chair of Administrative and Financial Law of Russian Peoples' Friendship University, doctor of juridical sciences.

Globalization is an objective the emergence of supranational/transnational regulatory elements. In addition, it should be borne in mind that the process of globalization has strengthened the relationship between the national law of States and international law. More and more questions of domestic jurisdiction transferred to the States under the international legal regulation. In a globalized world in the development of administrative law is a tendency for a global administrative law.

Key words: economy, the function of the state, law, public administration, administrative law, globalization.

Современная эпоха - это эпоха глобализации <1>, включающая в себя высокодинамичное развитие интеграционных процессов в различных сферах деятельности государства.

<1> Категорию "глобализация" (от англ. global - мировой, всемирный) впервые употребил в описании мировой экономики американский экономист Т. Левитт в статье, опубликованной в газете "Гарвард бизнес ревью" в 1983 г. Под этим термином он понимал процесс слияния рынков отдельных благ, выпускаемых крупными транснациональными и многонациональными корпорациями. Наиболее широкое значение этому понятию дал японский экономист К. Омэ, консультант Гарвардской школы бизнеса, в своей книге "Мир без границ" (1990), в которой он выделил пять основных направлений глобализации: финансовую глобализацию, становление глобальных многонациональных корпораций, регионализацию экономики, интенсификацию мировой торговли, тенденцию к конвергенции.

В условиях глобализации национальные экономические системы активно интегрировались в единый планетарный механизм с универсальной системой экономических институтов и взаимодействия рынков. Глобальная экономическая интеграция, важнейший и во многом определяющий фактор развития национальной экономики, - объективное и закономерное явление, способствующее вхождению государства в мировое экономическое сообщество.

Глобализация объективно ведет к появлению наднациональных/транснациональных элементов правового регулирования <2>.

<2> Система наднационального административного права в настоящее время осмысляется учеными как нормативно целостная совокупность доктринальных знаний, норм и принципов. Более подробно см.: Зеленцов А.Б. Новое административное право: юридическая природа и проблемы концептуального обоснования // Материалы Всероссийской научно-практической конференции "Актуальные проблемы публичного права в России и за рубежом". М.: РУДН, 2011. С. 12 - 26.

Кроме того, следует иметь в виду, что процесс глобализации усилил взаимосвязи между национальным правом государств и международным правом. Все больше вопросов внутренней юрисдикции передаются государствами под международно-правовое регулирование.

Поэтому, рассматривая правовое регулирование административных отношений в современный период, нельзя не учитывать мировые интеграционные процессы вследствие глобализации.

В процессе создания целостного законодательства, подчиняющегося единой правовой логике, необходимо учитывать как неолиберальные мировые тенденции, так и разнообразную природу национальных правовых систем. При этом необходимо отметить, что процесс глобализации усилил и роль взаимосвязи между национальным правом и международным правом. Возрастание роли взаимодействия международного и национального права вследствие глобализационных тенденций в современных условиях проявляется прежде всего в "максимальной приближенности, непосредственном соприкосновении сфер регулирования" <3> международного права и национального права.

<3> Ануфриева Л.П. Соотношение международного публичного и международного частного права: правовые категории. М.: Спарк, 2002. С. 324.

Изменения, связанные с глобализацией, и вызванная в связи с этим необходимость в наднациональном (глобальном) регулирования и общественных отношений, напрямую затрагивают законотворческий процесс, связанный с принятием внутригосударственных нормативных актов, регулирующих административные отношения. Результатом проведенного сближения национальных законодательств является принятие межгосударственных соглашений, составляющих единое законодательство, регулирующее административные отношения - глобальное административное право.

В развитии глобального административного права в условиях глобализации, по мнению Е.Н. Щербака <4>, выделяется главный, основной аспект его развития - это применение для правового регулирования административных отношений норм-принципов.

<4> Щербак Е.Н. Административно-правовое регулирование на наднациональном уровне мирового рынка высшего образования // Право и государство: теория и практика. 2011. N 10(82). С. 103 - 108.

Нормы-принципы, отличающиеся от обычных норм права гораздо более высоким уровнем обобщения, выполняют регулятивные функции не только сами по себе, но и во взаимосвязи и взаимодействии с обычными нормами права, нормами-идеями, нормами-дефинициями (определениями), нормами-декларациями и другими регуляторами вновь возникающих на глобальном и региональном уровнях общественных отношений.

Разные формы и проявления международных норм-принципов определяются правовыми идеями, заложенными в них. В условиях глобализации именно международные нормы-принципы права играют все более важную и активную роль в системе регулятивных средств, включая и административно-правовые, в различных областях деятельности государства.

Так в условиях глобализации усилившаяся интернационализация банковской деятельности и ускорение трансграничного движения капитала обусловили формирование международных норм-принципов административно-правового регулирования национальных банковских систем. Вследствие глобализационных тенденций в банковской сфере возрастает и роль взаимодействия международного и внутригосударственного права в банковском секторе экономики.

Вот почему в условиях глобализации экономики государства, в лице органов банковского регулирования и надзора и центральных банков (их уполномоченные представители), в рамках Базельского комитета по банковскому надзору <5> сотрудничают с целью создания, развития и применения единых норм-принципов в банковском секторе экономики для административно-правового регулирования банковской деятельности.

<5> Базельский комитет по банковскому надзору как Комитет национальных органов банковского надзора был создан в 1975 г. В состав Комитета входят уполномоченные руководители органов банковского надзора и центральных банков Бельгии, Великобритании, Германии, Италии, Канады, Люксембурга, Нидерландов, США, Швейцарии, Швеции. Секретариат Комитета находится в г. Базель (Швейцария) в Банке международных расчетов. Практическая работа ведется рабочей группой, в которую входят представители Секретариата Комитета и органов банковского надзора ряда развитых и развивающихся стран, в т.ч. и Банка России. При Базельском комитете по банковскому надзору региональные группы, основная задача которых - способствовать внедрению норм-принципов в странах региона. В настоящее время функционирует 11 региональных групп. Россия (в лице Банка России) представлена в двух региональных группах - Группе органов банковского надзора из стран Центральной и Восточной Европы и Региональной группе банковского надзора стран Центральной Азии и Закавказья.

Главный документ Базельского комитета по банковскому надзору - "Сердцевидные (основополагающие) принципы эффективного банковского надзора" (далее - Принципы) - издан в 1997 г., а в 1999 г. была опубликована в качестве дополнения к Принципам Методология основополагающих принципов по эффективному банковскому надзору (далее - Методология). Основополагающие принципы являются кратким изложением здравой практики в области банковского регулирования и надзора рисками в виде комплекса рекомендованных норм-принципов в качестве административно-правовой основы регулирования банковской деятельности. Документ включает двадцать пять корневых международных норм-принципов и комментарии к ним.

В октябре 2006 г. на Международной конференции органов банковского надзора были одобрены уточненная версия Сердцевидных (основополагающих) принципов эффективного банковского надзора <6> и Методология основополагающих принципов <7>. Принятые документы устанавливают международные нормы-принципы, регулирующие банковскую деятельность. Двадцать пять Базельских основополагающих (корневых) принципов могут быть разделены на семь крупных групп:

<6> Consultive Document "Core Principles for Effective Banking Supervision". URL: http://www.bis.org/press/p060406.htm.
<7> Consultive Document "Methodology Core Principles". URL: http://www.bis.org/press/p060406.htm.
  1. Цели, независимость, полномочия, транспарентность и сотрудничество органов банковского надзора (1-й принцип).
  2. Лицензирование и структура банков (принципы со 2-го по 5-й).
  3. Пруденциальное регулирование и требования (принципы с 6-го по 18-й).
  4. Методы текущего банковского надзора (принципы с 19-го по 21-й).
  5. Бухгалтерский учет и раскрытие информации (принцип 22).
  6. Полномочия органов надзора по корректировке деятельности банков и банковских групп и исправлению ситуации (принцип 23).
  7. Консолидированный и трансграничный банковский надзор (принципы 24 - 25).

Безусловно, все нормы-принципы существенны, что и вытекает из идеи документа. Тем не менее они не равноценны. Среди них есть нормы-принципы почти всеобъемлющего характера (наиболее яркий пример - Принцип 1 "Цели, независимость, полномочия, транспарентность и сотрудничество органов банковского надзора"), нормы-принципы, содержащие развернутые требования к достаточно широким аспектам организации банковского дела (например, 3, 23 принципы). Так, в частности:

Принцип 1 "Цели, независимость, полномочия, транспарентность и сотрудничество органов банковского надзора" регулирует функции органов банковского регулирования и надзора:

Принцип 3 "Критерии лицензирования", трактовка которого предполагает комплексный характер процедуры лицензирования и включает в себя оценку: структуры собственности банка и банковской группы, уровня знаний и деловой респектабельности членов совета директоров и топ-менеджмента, качества управления банком и его более широкой банковской группы, стратегического и оперативного планов деятельности, системы внутреннего контроля и системы управления рисками (риск-менеджмент), включая контроль за выявлением и предотвращением преступной деятельности со стороны клиентов банка.

Принцип 23 "Полномочия органов надзора по корректировке и исправлению" определяет, что орган надзора должен иметь в своем распоряжении адекватный (соответствующий) набор надзорных средств для проведения своевременных корректировочных действий в деятельности банка для исправления ситуации в рисковой деятельности банка, несущей угрозы интересам вкладчикам и клиентам банка. В компетенцию органа надзора входит выдача, отзыв лицензии и приостановка ее действия на ведение банковской деятельности, контроль за исправлением неблагоприятных ситуаций в проблемных банках, включая участие в принятии решения о закрытии, реструктуризации и слиянии проблемного банка с финансово-устойчивым банком.

Приведенная норма-принцип ориентирует на применение превентивных мер именно на ранней стадии для того, чтобы предотвратить уменьшение капитала ниже установленного минимума. Орган регулирования и надзора должен располагать рядом возможностей (опций) для того, чтобы принять меры по исправлению неблагоприятной ситуации в деятельности банков и устанавливать ясные пруденциальные цели, которые банк должен достичь для исправления ситуаций в деятельности банка, вызывающих озабоченность органа надзора.

Банкротство ряда крупных международных банков и банковских групп побудило Базельский комитет по банковскому надзору установить обязательные международные нормы-принципы административно-правового регулирования их деятельности в специальном документе, носящем название "Базельский конкордат" <8>.

<8> Basel Concordat. URL: http://www.bis.org/press/p060406.htm.

В его основу положены следующие нормы-принципы:

12 сентября 2010 г. представители органов банковского надзора и центральных банков 27 стран мира, входящих в Базельский комитет по банковскому надзору, утвердили окончательный вариант новых правил регулирования банковской деятельности, получивших название "Базель-III". Правовая реформа была призвана укрепить мировую финансовую систему после финансово-экономического кризиса за счет увеличения банковских ликвидных резервов и улучшения их качества. Предполагается, что вводиться новые требования начнут с 2013 г., а вступят в силу в январе 2019 г. и позднее <9>.

<9> К Базелю III готовы. Почти... // ИА "Финмаркет". URL: http://bankir.ru/news/article/6445348.

Подводя итоги анализа Базельских норм-принципов как института глобального административного права, отмечаем, что стратегия управления банковской деятельностью должна быть обязательно опосредована во внутренних документах банка, утверждаемых советом директоров, находиться под его контролем, а топ-менеджмент банка должен проводить соответствующие административные процедуры. Качество и комплексность внутренних документов банка должны отвечать требованиям органа регулирования и надзора на предмет способности банка выполнять взятые обязательства в полном объеме, без срывов и задержек. Банки должны обладать информационными технологиями, адекватными размерам и сложности проводимых банковских операций и позволяющими поддерживать требуемую органами регулирования и надзора их осведомленность по всем вопросам деятельности банков, находящихся в национальных юрисдикциях.

Соответствие национальных норм банковского регулирования и надзора установленным международным нормам-принципам является важнейшим условием повышения эффективности управления банковской деятельностью и успешного позиционирования российских банков на международных финансовых рынках.

Следует отметить, что Базельские нормы-принципы не являются единственным институтом глобального административного права. Одновременно с ними Международной ассоциацией органов страхового надзора (IAIS) была выработана Методология основных принципов страхования <10>.

<10> IAIS - Task Force on Core Principles Methodology Approved in Cape Town on 10th October 2000.

Для формирования национального законодательства в сфере страхования стран с транзитивной экономикой, в т.ч. и России, чрезвычайно важно учитывать международные тенденции в правовом регулировании отношений в сфере страхования, поскольку в современных условиях трудно развивать закрытую, полностью зависящую только от внутренних национальных факторов систему страхования. Для правомочных государственных органов необходимо четко осознать, что национальные системы страхования уже находятся в условиях глобального, многонационального рынка страховых услуг, и учитывать это с самого начала процесса формирования национального законодательства в сфере страхования. Регулирующие органы государств все больше и больше ориентируются на сотрудничество в сфере административно-правового регулирования страхования - выработка единых стандартов административно-правового регулирования в сфере страхования и государственного надзора за деятельностью страховых организаций, действующих на территории соответствующих юрисдикции.

Выработка таких стандартов в значительной мере облегчит задачу страхового надзора за деятельностью страховых организаций (как национальных, так и иностранных), допущенных к проведению страхования в различных государствах, сделает транспарентными и единообразными требования, предъявляемые к страховым организациям. Понятно, что введение совокупности единых стандартов административно-правового регулирования как института глобального административного права в сфере страхования требует проведения большой предварительной работы, связанной с систематизацией, изучением и выработкой адекватных, применимых в различных правовых системах форм и методов страхового надзора.

IAIS выработала стандарты, устанавливающие основные количественные и качественные параметры требований страхового надзора к деятельности страховых организаций. Стандартом "Методология основных принципов страхования" <11> регламентируются: организация страхового надзора и критерии его осуществления; условия лицензирования страховых организаций и их корпоративное управление; адекватность капитала и активов страховых организаций их обязательствам, включая деривативы и векселя; условия и принципы перестрахования и проведения трансграничных операций; финансовая отчетность и аудит, в т.ч. и внутренний; финансовый мониторинг; критерии конфиденциальной информации. Стандарт по надзору за управлением имущества страховыми компаниями <12> регулирует инвестиционную деятельность страховых организаций, включая: инвестиционную политику и стратегию страховых организаций; управление инвестиционными рисками; имущественную ответственность страховых организаций; финансовый мониторинг и аудит инвестиционной деятельности, в т.ч. и внутренний контроль.

<11> IAIS - Task Force on Core Principles Methodology Approved in Cape Town on 10th October 2000.
<12> IAIS - Investments Subcommittee, Approved in San Francisco on 8th December 1999.

Процесс постепенного сближения административного законодательства в сфере высшего профессионального образования объективен. Формирование единого мирового образовательного пространства в условиях глобализации означает прежде всего согласование административно-правовых норм, регулирующих отношения в области высшего образования, постепенное стирание законодательных граней, целью которого является ликвидация ограничений, препятствующих получению высшего профессионального образования гражданами в любой стране независимо от страны местопребывания. В ближайшей перспективе глобализация приведет к унификации административного законодательства в области высшего образования, стандартизации нормативных требований к деятельности вузов. В процессе создания целостного административного законодательства в исследуемой области, подчиняющегося единой правовой логике, необходимо учитывать как неолиберальные мировые тенденции в области высшего образования, так и разнообразную природу правовых систем регулирования национальных рынков высшего профессионального образования.

Глобализация в области высшего образования вызвала необходимость для национальных органов управления в этой сфере деятельности создавать и международные организации - наднациональные структуры (ЮНЕСКО), обеспечивающие координацию их действий по государственному управлению высшего образования в рыночных условиях, включающему в себя и его административно-правовое регулирование.

В 1992 г. была запущена программа по усилению межуниверситетского взаимодействия (UNITWIN/UNESCO Chairs), которая в настоящее время включает в себя 760 университетов из 125 стран мира.

Совокупность международных норм-принципов, регулирующих административные отношения в сфере образования, в т.ч. и высшего, и представляющих институт глобального административного права, содержится в следующих международно-правовых актах:

<13> URL: http://www.unesco.ru/files/docs/tech-ed.pdf/t_blank.<14> URL: http://www.unesco.ru/files/docs/salamanka.pdf/t_blank.<15> URL: http://www.unesco.ru/files/docs/edu_recom_vzr.pdf.<16> URL: http://www.unesco.ru/files/docs/high-ed.pdf.<17> URL: http://www.unesco.ru/files/docs/isced_r.pdf/t_blank.

Таким образом, подобного рода правовой феномен, такой, как глобальное административное право, по нашему мнению, уже в ближайшей перспективе станет основным регулятором прежде всего отношений в сфере экономики вследствие формирования единого мирового экономического пространства, основанного на рыночных отношениях.

Такой подход, например, положен в основу создания единого европейского законодательства. Координирующие директивы Европейского союза по правовому регулированию административных отношений в различных сферах деятельности государства, которые вводились в период с 1973 по 2002 г., и регламентируют административно-правовые отношения в этих сферах независимо от национальных юрисдикций.

Литература

  1. Ануфриева Л.П. Соотношение международного публичного и международного частного права: правовые категории. М.: Спарк, 2002.
  2. Зеленцов А.Б. Новое административное право: юридическая природа и проблемы концептуального обоснования // Материалы Всероссийской научно-практической конференции "Актуальные проблемы публичного права в России и за рубежом". М.: РУДН, 2011.
  3. Щербак Е.Н. Административно-правовое регулирование на наднациональном уровне мирового рынка высшего образования // Право и государство: теория и практика. 2011. N 10(82).
  4. Consultive Document "Core Principles for Effective Banking Supervision". URL: http://www.bis.org/press/p060406.htm.
  5. Consultive Document "Methodology Core Principles". URL: http://www.bis.org/press/p060406.htm.
  6. Basel Concordat. URL: http://www.bis.org/press/p060406.htm.
  7. К Базелю III готовы. Почти... // ИА "Финмаркет". URL: http://bankir.ru/news/article/6445348.