Мудрый Юрист

Избирательные комиссии муниципальных образований в системе избирательных комиссий

Матейкович Максим Станиславович, профессор кафедры конституционного и муниципального права Тюменского государственного университета, доктор юридических наук, профессор.

Сучилин Валерий Николаевич, соискатель кафедры конституционного и муниципального права Тюменского государственного университета.

В статье указывается на формальный характер российской системы избирательных комиссий. Авторы считают, что избирательные комиссии муниципальных образований должны создаваться в обязательном порядке, а возложение их полномочий на территориальные комиссии нарушает конституционные гарантии местного самоуправления в России.

Ключевые слова: система избирательных комиссий; избирательные комиссии муниципальных образований; выборы; местное самоуправление.

Municipal electoral commissions and Russian system of electoral bodies

M.S. Matejkovich, V.N. Suchilin

Matejkovich Maksim Stanislavovich, Tyumen State University, Department of Constitutional and Municipal Law, Professor, Doctor of Laws.

Suchilin Valerij Nikolaevich, Tyumen State University researcher Municipal electoral commissions and Russian system of electoral bodies.

Russian system of electoral bodies exists formally. Authors considers that election commissions should be established in every municipality, and the transfer of their powers to the territorial commissions violates constitutional guarantees of local self-government in Russia.

Key words: the system of election commissions; municipal election commissions; elections; local government.

Система избирательных комиссий в Российской Федерации закреплена Федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (ч. 1 ст. 20) и строится следующим образом:

Данное расположение не отражает в полной мере реальных иерархических связей между отечественными избирательными органами. В частности, окружные избирательные комиссии не обязательно являются вышестоящими по отношению к территориальным. В пространственных рамках деятельности одной территориальной комиссии могут работать несколько избирательных комиссий муниципальных образований.

Как отмечает А.Ю. Бузин, "система избирательных комиссий в Российской Федерации представляет собой... нечто среднее между централизованной федеральной системой и децентрализованной системой самостоятельных органов государственной власти и органов местного самоуправления" <1>.

<1> Бузин А.Ю. Проблемы правового статуса избирательных комиссий в Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004. С. 152.

Отсюда необходимо разобраться, что представляет собой такое явление, как "система избирательных комиссий".

Субъекты конституционно-правовых отношений не могут существовать вне системы. Один из авторов данной статьи ранее отмечал: "Совокупность становится системой тогда, когда между элементами появляются особые целевые взаимосвязи и взаимозависимости, синергетически обеспечивающие новое качество функционирования объединенных в систему субъектов" <2>.

<2> Матейкович М.С. Политическая модернизация России и право // Государство и право. 2011. N 1. С. 26.

К системной организации стремятся все участники социальной жизни. Саморегулирующейся системой является общество, основные элементы которого связаны необходимостью совместной реализации частных и общих интересов в личной, экономической, политической, культурной, духовной и иных сферах <3>.

<3> Матейкович М.С., Воронин В.В. Исполнительная власть и общественность: правовое регулирование взаимоотношений в субъектах Российской Федерации. Тюмень, 2008. С. 25.

Государство регулирует эту систему, упорядочивает складывающиеся в ней взаимосвязи, противодействует явлениям, способным дезорганизовать механизмы социальной организации.

Универсальным регулятором общественной жизни выступает право - еще одна важная социальная система, имеющая "определенный понятийный фонд", соединяющая "нормы в определенные группы", использующая "определенные способы создания и толкования норм". Правовая система неразрывно "связана с определенной концепцией социального строя, и от этой концепции зависит, как применяется и вообще функционирует право" <4>.

<4> Давид Р., Жоффре-Спинози К. Основные правовые системы современности. М., 2009. С. 25.

Глобальные системы - общество, государство, право - включают локальные системы, с помощью которых обеспечивается слаженное функционирование соответствующей сферы социальной жизни. Так, любому обществу присуща политическая система, для достижения целей которой необходим особый инструментарий, предоставляемый избирательной системой.

Избирательная система упорядочивает разнообразные общественные отношения, как урегулированные правом, так и не нуждающиеся в юридической регламентации (например, предварительные голосования, проводимые отдельными политическими партиями в целях отбора кандидатов). Причем само избирательное право тоже является частью избирательной системы. Внутри этой упорядоченной социальными нормами совокупности общественных отношений находит свое отражение математическое происхождение понятия "системы": мы называем избирательной системой также порядок определения результатов выборов вместе с многочисленными методиками распределения мандатов в органах народного представительства (мажоритарная, пропорциональная, смешанная избирательные системы).

Наконец, в рамках российской модели избирательной системы презюмируется существование системы избирательных комиссий, которая одновременно является частью системы государственных органов и обусловливает существование частного правового института внутри комплексного института избирательного права.

Система избирательных комиссий должна обладать основными закономерностями, свойственными системным явлениям: целостностью (эмерджентностью), интегративностью, коммуникативностью, иерархичностью, синергетичностью и т.д. <5>.

<5> Волкова В.Н. Теория систем и системный анализ: Учебник для бакалавров. М., 2012. С. 72 - 90.

Целостность (эмерджентность) предполагает обособленность системы во внешней среде, при которой у целого (системы) появляются свойства, отсутствующие у частей (элементов). Основоположник общей теории систем П. фон Берталанфи считал тенденцию "исследовать системы как нечто целое, а не как конгломерат частей" основной проблемой системного анализа <6>. Связь между компонентами целостной системы "настолько существенна, органична, что изменение одного из них с необходимостью вызывает то или иное изменение других, а нередко и системы в целом" <7>.

<6> Берталанфи Л. фон. Общая теория систем: Критический обзор // Исследования по общей теории систем. М., 1969. С. 23 - 24.
<7> Афанасьев В.Г. Проблема целостности в философии и биологии. М., 1964. С. 10.

Изучение данной закономерности применительно к системе избирательных комиссий сразу же заставляет поставить вопрос об элементе системы, т.е. пределе ее членения. Систему избирательных комиссий можно разделить на отдельные комиссии, а можно - на отдельных членов комиссии. При втором подходе мы действительно увидим у системы такие свойства, которые отсутствуют у ее элементов - конкретных граждан, наделенных полномочиями членов комиссий. Однако подобное членение напоминает деление мебельного гарнитура не на столы, стулья, шкафы и т.д., а на ножки, дверцы, ручки, болты и т.п. Возникновение новых свойств у совокупности граждан, объединенных общей целью, характерно для любой организации, в том числе избирательной комиссии. Переносить это явление на несколько организаций некорректно с точки зрения задач юридического исследования.

Таким образом, в качестве элемента системы избирательных комиссий мы будем рассматривать избирательную комиссию. Именно здесь и становятся очевидными серьезные изъяны, препятствующие восприятию системы избирательных комиссий как целостного компонента конституционно-правовых отношений.

Во-первых, система избирательных комиссий имеет неоднородную структуру в зависимости от уровня выборов. Так, в федеральных выборах, в выборах органов государственной власти субъектов Федерации не является ключевым участие избирательных комиссий муниципальных образований. Напротив, в муниципальных выборах роль ЦИК России, избирательных комиссий муниципальных образований факультативна, информационна. Не случайно в законодательство и научный оборот введено понятие "комиссия, организующая выборы".

Во-вторых, в так называемый межвыборный период, т.е. вне рамок избирательных кампаний, которые, как правило, привязаны по времени к единому дню голосования - второму воскресенью сентября, все комиссии занимают автономное положение.

В-третьих, даже при наличии избирательных округов выборы могут обходиться без окружных комиссий, чьи полномочия в этом случае обычно осуществляются организующей выборы комиссией.

Следовательно, целостность системы избирательных комиссий проявляется только во взаимоотношениях с внешней средой - другими государственными органами, причем во многом формально, если принять во внимание одну только возможность прямого вхождения в состав комиссий государственных и муниципальных служащих. "Системное единство" избирательных комиссий, о котором пишут в литературе <8>, опровергается существующими нормативными предписаниями.

<8> Чуров В.Е., Эбзеев Б.С. Демократия и управление избирательным процессом: отечественная модель // Журнал российского права. 2011. N 11. С. 9.

Внутри "системы" комиссии глубоко различны и по статусу, и по роли в организации избирательного процесса. Целостное сосуществование противоречивых по своей природе элементов обеспечивает свойство интегративности, выделенное В.Г. Афанасьевым. Именно интегративность обусловливает такое воздействие системы на свои компоненты, при котором они претерпевают заметные изменения: "теряют некоторые свойства, присущие им до вхождения в систему, и приобретают новые свойства" <9>. В этом состоит отличие целостной системы от "простой суммативной системы, например кучи зерна, камней или скопления минералов в земных слоях, свойства которых представляют собой простую сумму соответствующих свойств составляющих частей" <10>.

<9> Афанасьев В.Г. Научное управление обществом (Опыт системного исследования). 2-е изд., доп. М., 1973. С. 8 - 9.
<10> Афанасьев В.Г. Проблема целостности в философии и биологии. С. 9 - 10.

Применительно к комиссиям интегрирующим фактором выступает, по сути, только закон, но такая систематизация является искусственной. Простая суммативная система комиссий не трансформировалась в целостную систему. Основное предназначение свободных демократических выборов обеспечивается на уровне самого массового звена - участковых комиссий, организующих голосование и подсчет голосов. Остальные комиссии играют в этом процессе вспомогательную роль, не оказывая прямого влияния на оформление передачи права осуществления власти от народа к его представителям, происходящей в кабинах для голосования. Мы наблюдаем смешение технического и демократического начал организации избирательного процесса, и, как показывает практика, технический фактор может превалировать. Поэтому для участковых избирательных комиссий вполне допустимо их существование в самостоятельной, горизонтальной системе при наличии традиционных форм контроля и надзора со стороны прокуратуры, судов, контрольно-ревизионных органов и т.д.

Коммуникативность системы избирательных комиссий осложняется их неопределенным статусом среди органов публичной власти. Фактически, будучи государственными и муниципальными органами, комиссии не могут на практике осуществлять ряд полномочий, необходимых для эффективной защиты избирательных прав, в том числе полноценные фиксацию и пресечение нарушений законодательства. Это вынуждает законодателя устанавливать юридическую обязанность других государственных органов, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, а также их должностных лиц оказывать комиссиям содействие в реализации их полномочий (п. 16 ст. 20 Федерального закона "Об основных гарантиях..."). Дефекты коммуникативности, обусловленные автономным положением избирательных комиссий по отношению к традиционной властной триаде, не позволяют четко определить взаимосвязи системы комиссий с другими системами, в том числе надсистемой (системой более высокого порядка) и подсистемами (подведомственными системами). Очевиднее всего это проявляется в статусе избирательных комиссий муниципальных образований, которые, с одной стороны, являются муниципальными органами, а с другой стороны, не входят в структуру органов местного самоуправления, что само по себе крайне противоречиво.

Закономерность коммуникативности с ее вертикальными и горизонтальными связями напрямую связана со свойством иерархичности, организующей систему, обеспечивающей подчинение нижестоящих органов вышестоящим, устойчивое взаимодействие между равнозначными органами. Как уже указывалось, универсальных иерархических связей между вышестоящими и нижестоящими комиссиями не существует. "Комиссии муниципальных образований, - пишет А.Ю. Бузин, - могут быть вышестоящими по отношению к территориальным, а могут просто совпадать с ними" <11>, и этот пример далеко не единственный.

<11> Бузин А.Ю. Указ. соч. С. 95.

В равной мере наблюдаются дефекты взаимодействия между комиссиями одного уровня, препятствующие эффективной борьбе со злоупотреблениями активным избирательным правом. Так, еще в 1990-е годы в литературе со ссылкой на судебные решения обращалось внимание на возможность безнаказанного голосования одного и того же гражданина на нескольких избирательных участках. Тогда же предлагались тотальная информатизация всех участковых комиссий, создание единой общероссийской базы данных об избирателях <12>. Прошло много лет, однако данные задачи не решены, сходные проблемы сохранились.

<12> Матейкович М.С. Правовое регулирование выборов в органы государственной власти субъектов Российской Федерации: Монография. Тюмень, 1999. С. 133 - 134.

Формально провозглашенной системе избирательных комиссий не хватает самоорганизации. На основе синтеза энергий (синергетики) народной инициативы, развивающейся на участковом уровне, и известного процессуального формализма высших комиссий могло бы родиться принципиально новое качество обеспечения реализации и защиты избирательных прав граждан.

Современные избирательные отношения чрезвычайно разнообразны. Развиваются избирательные технологии, многие из которых идут вразрез с законом и идеалами демократии. Не прекращаются попытки использовать должностное положение государственных и муниципальных служащих в интересах кандидатов и политических объединений. Широкое распространение сети Интернет, способность сетевых ресурсов составлять серьезную конкуренцию традиционным СМИ повысили уровень запросов граждан на честность и открытость избирательных процедур. Системный закон "необходимого разнообразия", обеспечивающий результативное функционирование системы, требует соответствующего разнообразия форм и методов организации избирательного процесса, появления новых способов противодействия избирательным правонарушениям. В этих условиях система избирательных органов в России, безусловно, должна быть модернизирована.

Очевидно, несколько иную роль в этой системе должны играть избирательные комиссии муниципальных образований. Федеральным законом "Об основных гарантиях..." (п. 1 ст. 24) избирательная комиссия муниципального образования определяется как организующая подготовку и проведение выборов в органы местного самоуправления.

При этом существование данной комиссии не признается обязательным. Согласно п. 4 ст. 24 данного Федерального закона полномочия избирательной комиссии муниципального образования по решению соответствующей избирательной комиссии субъекта Российской Федерации, принятому на основании обращения представительного органа этого муниципального образования, могут возлагаться на территориальную комиссию или на участковую комиссию, действующую в границах муниципального образования. В новых муниципальных образованиях представительный орган отсутствует, и решение о возложении полномочий избирательной комиссии данного муниципального образования на территориальную комиссию решается избирательной комиссией субъекта Федерации самостоятельно. Если на территории муниципального образования образуется несколько территориальных комиссий, полномочия избирательной комиссии муниципального образования могут быть возложены на одну из них.

Избирательная комиссия муниципального образования может и принимать на себя полномочия других комиссий, в том числе:

  1. окружных избирательных комиссий (п. 1 ст. 25 Федерального закона "Об основных гарантиях..."). Так, по решению Тюменской городской Думы от 25 декабря 2012 г. N 986 "Об утверждении схемы одномандатных избирательных округов по выборам депутатов Тюменской городской Думы" полномочия всех восемнадцати окружных комиссий возложены на избирательную комиссию муниципального образования <13>;
<13> Тюменский курьер. 2012. N 239. 26 декабря.
  1. территориальных избирательных комиссий (п. 4 ст. 26 Федерального закона "Об основных гарантиях...").

Однако в настоящее время наметилась обратная тенденция: полномочия избирательных комиссий муниципальных образований передаются территориальным комиссиям. Так, в Ямало-Ненецком автономном округе последним были переданы полномочия комиссий не только муниципальных районов, городских округов, но и поселений <14>.

<14> См., в частности: Постановления Избирательной комиссии Ямало-Ненецкого автономного округа от 27 декабря 2010 г. N 123/751 "О возложении полномочий избирательной комиссии муниципального образования Надымский район на территориальную избирательную комиссию Надымского района" // Вестник Избирательной комиссии Ямало-Ненецкого автономного округа. 2011. N 1; от 2 декабря 2010 г. N 119/719 "О возложении полномочий избирательной комиссии муниципального образования город Ноябрьск на Территориальную избирательную комиссию города Ноябрьска" // Вестник Избирательной комиссии Ямало-Ненецкого автономного округа. 2011. N 1; от 8 апреля 2013 г. N 66/510-5 "О возложении полномочий избирательной комиссии муниципального образования село Красноселькуп со сроком полномочий 2013 - 2018 годы на Территориальную избирательную комиссию Красноселькупского района" // Красный Север. 2013. N 29. 19 апреля.

Ученые активно критикуют данную практику. Так, Е.В. Белоусову ситуация не устраивает по двум причинам: во-первых, замещение муниципального органа государственным означает, что последний формирует органы местного самоуправления и нарушает тем самым принцип независимости местного самоуправления; во-вторых, "установленная возможность взаимного возложения полномочий противоречит основным принципам системы постоянно действующих комиссий как органов публичной власти с собственной компетенцией" <15>.

<15> Белоусова Е.В. Избирательная комиссия муниципального образования - муниципальный орган с неопределенным статусом // Российский юридический журнал. 2010. N 4. С. 89 - 90.

К.К. Макаревич усматривает сходство в правовом статусе избирательных комиссий муниципальных образований с другими комиссиями, организующими выборы (ЦИК России, избирательными комиссиями субъектов Российской Федерации), противопоставляя их остальным комиссиям, формируемым "сверху". Чтобы обеспечить совместимость муниципальных и территориальных комиссий, он предлагает придать последним "статус органов местного самоуправления" и наделить их отдельными государственными полномочиями" <16>.

<16> Макаревич К.К. Избирательные комиссии как институт политических выборов: состояние и оптимизация функционирования в современной России: Дис. ... канд. политических наук. Орел, 2004. С. 87.

В противовес приведенной критике С.Д. Князевым высказано мнение о том, что отечественная модель муниципальной власти предполагает наличие "целого ряда элементов государственного управления, осуществляемого, безусловно, в режиме децентрализации", что в том числе выражается "в допустимости возложения при проведении муниципальных выборов функций избирательных комиссий муниципальных образований на территориальные избирательные комиссии, являющиеся государственными органами" <17>.

<17> Князев С.Д. Местное самоуправление в Российской Федерации: конституционная природа и значение для муниципального права // Журнал российского права. 2008. N 6. С. 17.

Между тем практика возложения полномочий муниципальных комиссий на территориальные не просто перераспределение компетенции. По сути, муниципальный орган, формируемый самим муниципальным образованием, упраздняется, а его функции в пределах муниципалитета осуществляет государственный орган, формируемый другим государственным органом - избирательной комиссией субъекта Федерации. И если в соответствии со ст. 12 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, то могут ли входить в систему государственных органов муниципальные органы? Вряд ли, ведь разграничение органов местного самоуправления и муниципальных органов так же формально, как и отделение государственных органов от органов государственной власти.

Избирательная комиссия должна быть непременным атрибутом муниципальной власти как орган, обеспечивающий организацию и проведение муниципальных выборов, с помощью которых население непосредственно участвует в решении вопросов местного значения. Исходя из своей роли в осуществлении местного самоуправления, муниципальная комиссия должна иметь тесную взаимосвязь с населением через специфические механизмы формирования, подотчетность и подконтрольность жителям муниципального образования, возможность досрочного прекращения полномочий комиссии и ее отдельных членов по инициативе избирателей.

При этом нужно учитывать, что, по данным Росстата, на 1 января 2013 г. в Российской Федерации насчитывалось 23 001 муниципальное образование, из которых 18 722 - сельские поселения <18>. Создание в каждом из них собственной избирательной комиссии - трудновыполнимая задача. В соответствии с п. 6 ст. 24 Федерального закона "Об основных гарантиях..." в поселенческой комиссии должно быть как минимум шесть членов. Подобрать такое количество граждан, обладающих соответствующей квалификацией, а самое главное - обеспечить финансирование комиссии каждое сельское поселение, располагающее очень скромным бюджетом, скорее всего, не сможет. Вот почему в сельских поселениях целесообразно совмещение функций муниципальной и участковой комиссий. При этом возложение полномочий следует производить от второй к первой, а не наоборот. Иначе говоря, создание избирательной комиссии муниципального образования должно стать обязательным, однако в необходимых случаях она может одновременно осуществлять функции участковой комиссии. Тем самым избирательные комиссии в сельских поселениях будут максимально приближены к населению.

<18> Бюллетень Федеральной службы государственной статистики "Формирование местного самоуправления в Российской Федерации" за 2013 год // Размещен на официальном сайте Федеральной службы государственной статистики в сети Интернет. URL: http://www.gks.ru/wps/wcm/connect/rosstat_main/rosstat/ru/statistics/publications/catalog/doc_244553308453.

В городских и сельских поселениях, являющихся административными центрами муниципальных районов, создание двух муниципальных комиссий может привести отчасти к дублированию функций и также к неоправданным расходам местного бюджета. В этом случае целесообразна передача полномочий поселенческих комиссий районным. Подобная возможность предусмотрена ч. 4 ст. 15 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", согласно которой органы местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, вправе заключать соглашения с районными органами о передаче им осуществления части своих полномочий по решению вопросов местного значения. Как справедливо указывает В.Н. Гришау, только "совместные усилия указанных видов муниципальных образований позволят решать вопросы местного значения более эффективно при наименьших затратах материальных и финансовых ресурсов" <19>.

<19> Гришау В.Н. Правовое регулирование взаимоотношений органов местного самоуправления муниципальных районов и поселений, входящих в их состав: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Тюмень, 2006. С. 16.

Территориальные избирательные комиссии городов и районов, границы деятельности которых совпадают с пространственной компетенцией избирательных комиссий городских округов, муниципальных районов, внутригородских муниципальных образований городов федерального значения, во избежание дублирования функций целесообразно упразднить, а их полномочия передать соответствующим избирательным комиссиям муниципальных образований по типу наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Таким образом, территориальные избирательные комиссии могут сохраняться только на уровне административно-территориальных единиц крупных городских округов, и рассматривать их следует в качестве территориальных органов избирательных комиссий муниципальных образований.

Литература

  1. Афанасьев В.Г. Научное управление обществом (Опыт системного исследования). 2-е изд., доп. М.: Политиздат, 1973. 390 с.
  2. Афанасьев В.Г. Проблема целостности в философии и биологии. М.: Мысль, 1964. 416 с.
  3. Белоусова Е.В. Избирательная комиссия муниципального образования - муниципальный орган с неопределенным статусом // Российский юридический журнал. 2010. N 4.
  4. Берталанфи Л. фон. Общая теория систем: Критический обзор // Исследования по общей теории систем. М.: Прогресс, 1969.
  5. Бузин А.Ю. Проблемы правового статуса избирательных комиссий в Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004. 166 с.
  6. Волкова В.Н. Теория систем и системный анализ: Учебник для бакалавров. М.: Юрайт, 2012. 679 с.
  7. Гришау В.Н. Правовое регулирование взаимоотношений органов местного самоуправления муниципальных районов и поселений, входящих в их состав: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Тюмень, 2006. 23 с.
  8. Давид Р., Жоффре-Спинози К. Основные правовые системы современности: Пер. с фр. В.А. Туманова. М.: Междунар. отношения, 1999. 400 с.
  9. Князев С.Д. Местное самоуправление в Российской Федерации: конституционная природа и значение для муниципального права // Журнал российского права. 2008. N 6.
  10. Макаревич К.К. Избирательные комиссии как институт политических выборов: состояние и оптимизация функционирования в современной России: Дис. ... канд. политических наук. Орел, 2004. 199 с.
  11. Матейкович М.С. Политическая модернизация России и право // Государство и право. 2011. N 1.
  12. Матейкович М.С. Правовое регулирование выборов в органы государственной власти субъектов Российской Федерации: Монография. Тюмень: Изд-во ТюмГУ, 1999. 184 с.
  13. Матейкович М.С., Воронин В.В. Исполнительная власть и общественность: правовое регулирование взаимоотношений в субъектах Российской Федерации. Тюмень: Изд-во ТюмГУ, 2008. 150 с.
  14. Чуров В.Е., Эбзеев Б.С. Демократия и управление избирательным процессом: отечественная модель // Журнал российского права. 2011. N 11.