Мудрый Юрист

"Действительные" и "мнимые" конституционные принципы

Лексин Иван Владимирович, доцент кафедры правовых основ управления факультета государственного управления МГУ имени М.В. Ломоносова, кандидат юридических наук, кандидат экономических наук.

Данная статья посвящена малоизученному явлению - конституционным положениям, воспринимаемым как принципы, но в действительности не обладающим качествами принципов или имеющим иные дефекты. Конституционные принципы не принято подвергать сомнению. Однако действующая Конституция Российской Федерации предоставляет значительное число поводов для сомнений в действительности некоторых из сформулированных в ней положений принципиального характера.

Ключевые слова: принцип; Конституция; федеративное устройство; территориальная целостность; единство исполнительной власти; единство гражданства.

"Actual" and "false" constitutional principles

I.V. Leksin

Leksin Ivan Vladimirovich, assistant professor of the Chair of Legal Fundamentals of Management of the Faculty of State Management of Lomonosov Moscow State University, candidate of juridical sciences, candidate of economic sciences.

The article deals with some insufficiently explored phenomenon of constitutional provisions perceived as principles, despite of having either insufficient characteristics for being qualified as principles, or other defective features. Constitutional principles are not usually called in question. However, current Constitution of the Russian Federation gives numerous causes for doubts upon verity of some of its fundamental provisions.

Key words: principle; Constitution; federal system; territorial integrity; unity of executive power; unity of citizenship.

Категории "действительность" и "мнимость" обычно используются в отношении пробелов или коллизий в правовом регулировании. Правовые принципы в их привычном понимании не могут быть мнимыми. Однако применительно к принципам, закрепленным в Конституции Российской Федерации, данная терминология, к сожалению, также представляется уместной.

Как известно, принципы права могут пониматься двояко:

В обоих смыслах принципами права надлежит считать идеи или правила, обладающие свойством самоценности: в их реализации можно усматривать высшую правовую цель деятельности субъектов. В качестве принципов права нельзя рассматривать способы (в особенности альтернативные) достижения правовых целей. Конечно, существуют принципы-средства, принципы, обслуживающие достижение некоего результата (например, принцип коллегиальности, принцип единоначалия), но они являются принципами деятельности и, хотя могут получать юридическое закрепление, к руководящим правовым идеям не относятся.

Неверно указывать в качестве принципов и свойства явлений, без которых эти явления не могут существовать. Например, очевидно, что нормативность, общеобязательность, формальная определенность, предоставительно-обязывающий характер, системность являются не принципами, а признаками права.

С учетом сказанного представляется возможным установить несколько "уровней мнимости".

Во-первых, встречаются нарушения логической привязки принципов. Например, среди основных принципов федеративного устройства исходя из положения ч. 3 ст. 5 Конституции Российской Федерации принято упоминать равноправие и самоопределение народов. Однако в действительности это принцип международного права и мирового порядка, а не государственного устройства, и тем более данный принцип неверно связывать лишь с федеративной формой этого устройства.

Во-вторых, мнимыми могут являться пределы действия принципов. В частности, неверно абсолютизировать ни принцип самоопределения народов, ни принцип территориальной целостности. Как следствие право наций на самоопределение не конфликтует непосредственно с принципом территориальной целостности государств.

С правом нации на самоопределение не корреспондирует обязанность предоставить ей независимость. Из положений Декларации о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом Организации Объединенных Наций, принятой 24 октября 1970 г. Резолюцией 2625 на 1883-м пленарном заседании Генеральной Ассамблеи ООН, следует, что право на сецессию в общем случае является условным (условием реализации территориальным сообществом этого права служит нарушение государством принципа равноправия и самоопределения народов) <1>. В общем же случае этносу или иному потенциально государствообразующему сообществу нельзя отказать только в праве стремиться к самостоятельности, добиваться законными методами выхода из состава существующего государства (что, очевидно, совсем не тождественно праву на односторонний выход из состава государства). Кроме того, право наций на самоопределение часто толкуется ограничительно - как относящееся лишь к эксплуатируемым сообществам (прежде всего, к колониальным и иным зависимым владениям, крайне малочисленным на данный момент <2>). При этом современная отечественная юриспруденция, как и зарубежная, отнюдь не сводит реализацию права на самоопределение к сецессии и не рассматривает последнюю как главный вариант самоопределения <3>.

<1> Названная Декларация говорит о недопустимости действий, которые вели бы к расчленению либо к частичному или полному нарушению территориальной целостности или политического единства "государств, соблюдающих в своих действиях принцип равноправия и самоопределения народов... и... имеющих правительства, представляющие без различия расы, вероисповедания или цвета кожи весь народ, проживающий на данной территории" (Международное публичное право. Сборник документов. Т. 1. М., 1996. С. 7). Данная идея отражена и в Декларации по случаю пятидесятой годовщины Организации Объединенных Наций, принятой 24 октября 1995 г. Резолюцией 50/6 на 50-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН (см.: Дипломатический вестник. 1995. N 12. С. 36).
<2> Так, Декларация по случаю пятидесятой годовщины Организации Объединенных Наций подтверждает "право всех народов на самоопределение, принимая во внимание особое положение народов, находящихся под колониальным или иными формами чужеземного господства или иностранной оккупацией, и признавать право народов предпринимать законные действия в соответствии с Уставом Организации Объединенных Наций для осуществления своего неотъемлемого права на самоопределение" (Дипломатический вестник. 1995. N 12. С. 36).
<3> См., в частности: Лукашева Е.А. Международные конфликты и права человека // Права человека и международные отношения. М., 1999. С. 54.

Принцип территориальной целостности, в свою очередь, отнюдь не тождествен юридической нерушимости того или иного государства. Положение ч. 3 ст. 4 Конституции РФ о том, что "Российская Федерация обеспечивает целостность и неприкосновенность своей территории", нельзя отождествлять с принципиальной недопустимостью отторжения от Российской Федерации той или иной территории - в противном случае неконституционным следовало бы считать любой договор об изменении прохождения Государственной границы Российской Федерации, содержащий положения об обмене участками местности <4>. Но исходя из положений ст. 2 Закона Российской Федерации от 1 апреля 1993 г. (в ред. от 25.06.2012) N 4730-1 "О Государственной границе Российской Федерации" изменение прохождения государственной границы не противоречит, а, напротив, должно основываться на принципах территориальной целостности государств и нерушимости государственных границ <5>. Переход части территории Российской Федерации к другому государству допускается и в ст. 21 Федерального закона от 31 мая 2002 г. (в ред. от 12.11.2012) N 62-ФЗ "О гражданстве Российской Федерации" <6>.

<4> Некоторые исследователи необоснованно связывают указанное положение с "юридической невозможностью уступки Российской Федерацией, ее органами и должностными лицами части территории России иностранному государству" (Научно-практический комментарий к Конституции Российской Федерации / Отв. ред. В.В. Лазарев. 2-е изд., доп. и перераб. М., 2001. С. 40; см. также: Панов А.А. Государственное единство Российской Федерации как категория конституционно-правовой науки // Актуальные проблемы конституционного и муниципального права: Сб. статей, посвященных 75-летию со дня рождения академика О.Е. Кутафина / Отв. ред. В.И. Фадеев. М., 2012. С. 189).
<5> ВСНД и ВС РФ. 1993. N 17. Ст. 594.
<6> СЗ РФ. 2002. N 22. Ст. 2031.

Конституция Российской Федерации в ч. 5 ст. 13 запрещает только "создание и деятельность общественных объединений, цели или действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации". Однако выход территориального образования из состава государства, произведенный в соответствии с юридическими процедурами, не является насильственным изменением основ конституционного строя или насильственным нарушением целостности Российской Федерации. Правда, из приведенной формулировки Конституции Российской Федерации не совсем ясно, относится ли уточнение "насильственное" и к "нарушению целостности Российской Федерации", а не только к "изменению основ конституционного строя". Как бы то ни было, Конституция Российской Федерации запрещает не собственно нарушение государственной целостности, а создание и деятельность угрожающих ей общественных объединений. Равно и согласно ст. 279 Уголовного кодекса Российской Федерации преступление составляет не само нарушение целостности Российской Федерации, а "организация вооруженного мятежа либо активное участие в нем в целях свержения или насильственного изменения конституционного строя Российской Федерации либо нарушения территориальной целостности Российской Федерации" <7>.

<7> СЗ РФ. 1996. N 25. Ст. 2954; 2009. N 52. Ст. 6453.

Названное конституционное положение означает, что Российская Федерация в лице органов государственной власти вправе использовать все имеющиеся законные средства для защиты территориальной целостности, а не что отделение какой бы то ни было территории от Российской Федерации невозможно, или что в случае возникновения опасности такого отделения каждый депутат Государственной Думы, каждый член Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и каждый депутат (член) законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации будет обязан проголосовать против отделения. Напротив, принцип индемнитета предполагает, что они не понесут ответственности за выражение своего мнения при голосовании.

Таким образом, закрепление принципа территориальной целостности не равнозначно запрещению сецессии, как полагают некоторые специалисты <8>. Следование данному принципу само по себе не исключает возможности выделения из состава государства нового суверенного государства <9>.

<8> См., например: Михалева Н.А. Конституции и уставы субъектов Российской Федерации (сравнительно-правовое исследование). М., 2010.
<9> Более того, "ни принцип нерушимости границ, ни принцип территориальной целостности не имеют непосредственного отношения к праву выхода из состава государства какой-либо его части" (Маргиев А.В. О праве выхода республик из состава Российской Федерации // Вестник Адыгейского государственного университета. Сетевое электронное научное издание. 2005. N 2. С. 136).

Третьим уровнем мнимости принципа является его бессодержательность. Таковым является принцип единства системы исполнительной власти, сформулированный в ч. 2 ст. 77 Конституции Российской Федерации ("в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации").

Определение понятия единства системы исполнительной власти в законодательстве отсутствует. Не содержится его четкой интерпретации и в юридической доктрине. Этим обусловливаются следующие обстоятельства:

<10> Значение тех или иных конституционных положений можно интерпретировать во взаимосвязи исключительно с иными конституционными же положениями. Однако положения законов либо иных нормативных правовых актов или нормативных договоров не могут влиять на трактовку положений конституции государства - в противном случае последняя теряет конституционный характер. Иные акты могут лишь соответствовать или не соответствовать, сужать, расширять в своих положениях содержание положений конституции, но не менять значение самой конституции.

Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации обязаны исполнять некоторые федеральные подзаконные акты, изданные в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения. На это указывают положения ч. 2 ст. 90 ("указы и распоряжения Президента Российской Федерации обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации") и ч. 2 ст. 115 ("постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации обязательны к исполнению в Российской Федерации") Конституции Российской Федерации. Но Конституция Российской Федерации не закрепляет права иных федеральных органов исполнительной власти (каковыми в настоящее время являются федеральные министерства, службы, агентства) давать поручения региональным органам исполнительной власти и требовать их исполнения. Федеральные законы и подзаконные акты в этом отношении также корректны: в них говорится лишь о взаимодействии и согласовании деятельности федеральных органов исполнительной власти специальной компетенции с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

По сути, единство исполнительной власти сводится к самоочевидным позициям:

<11> Как указал Конституционный Суд Российской Федерации в п. 3.2 мотивировочной части Определения от 6 декабря 2001 г. N 249-О по ходатайству Президента Республики Башкортостан об официальном разъяснении Определения Конституционного Суда Российской Федерации от 19 апреля 2001 года по ходатайству полномочного представителя Президента Российской Федерации в Приволжском федеральном округе об официальном разъяснении Определения Конституционного Суда Российской Федерации от 27 июня 2000 года по запросу группы депутатов Государственной Думы о проверке соответствия Конституции Российской Федерации отдельных положений Конституций Республики Адыгея, Республики Башкортостан, Республики Ингушетия, Республики Коми, Республики Северная Осетия - Алания и Республики Татарстан и в п. 3.2 мотивировочной части Определения от 6 декабря 2001 г. N 250-О по запросу Государственного Собрания - Курултая Республики Башкортостан о толковании ряда положений статей 5, 11, 71, 72, 73, 76, 77 и 78 Конституции Российской Федерации, "федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации... следовательно, и те и другие должны подчиняться единым принципам и правилам функционирования этой системы" (СЗ РФ. 2002. N 4. Ст. 374).

Наконец, в-четвертых, в Конституции Российской Федерации присутствуют положения, которые сформулированы как нормы-принципы, но при этом с точки зрения общей и юридической логики таковыми не являются и вообще не должны были фигурировать в конституционном тексте в этом качестве. Так, из формулировки ч. 3 ст. 5 Конституции Российской Федерации вытекает квалификация в качестве принципов федеративного устройства: государственной целостности, единства системы государственной власти, разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Целостность есть имманентная характеристика любого современного государства, а совсем не федеративного устройства. В этом обстоятельстве можно усматривать упоминавшееся выше нарушение логической привязки принципа. Но даже по отношению к государственности в целом целостность не следует рассматривать в качестве принципа. Целостность не основная идея государственности, а ее свойство и условие ее существования.

Единство системы государственной власти в смысле единства ее источника как для федеральных, так и для региональных органов государственной власти и в смысле подчинения единым Конституции и законодательству, безусловно, также имеет место. Но это единство является скорее не самостоятельным принципом, как отмечается специалистами <12>, а следствием принципов, закрепленных в ч. 1 ст. 3 и в ч. 2 ст. 4 Конституции Российской Федерации.

<12> См.: Безруков А.В. Укрепление единства государственной власти Президентом России при проведении преобразований в системе федеративных отношений // Научный ежегодник Института философии и права Уральского отделения Российской академии наук. 2012. Вып. 12. С. 468.

Разграничение же предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, напротив, служит лишь средством обеспечения, с одной стороны, самостоятельности, а с другой стороны, ответственности органов государственной власти двух территориальных уровней. Представляется, что указанные самостоятельность и ответственность уместнее рассматривать в качестве принципов, чем обеспечивающее их разграничение предметов ведения и полномочий.

Сомнителен и принцип единства гражданства, закрепленный в ч. 1 ст. 6 Конституции Российской Федерации. Прежде всего не вполне ясна суть категории "единство гражданства". Единство федерального гражданства нетождественно его единственности. Иначе, по-видимому, Конституционный Суд Российской Федерации в Определении от 6 декабря 2001 г. N 250-О "По запросу Государственного Собрания - Курултая Республики Башкортостан о толковании ряда положений статей 5, 11, 71, 72, 73, 76, 77 и 78 Конституции Российской Федерации" обосновывал бы отсутствие у республик собственного гражданства непосредственно названным принципом. Однако Конституционный Суд Российской Федерации избрал другой подход, аргументировав единственность общего гражданства собственным выводом о принадлежности суверенитета исключительно Российской Федерации.

Категоричность Конституционного Суда Российской Федерации в этом вопросе в принципе объяснима: в России гражданство республик (как и республиканский суверенитет) превратилось в предмет политических спекуляций. В отрыве же от историко-политического контекста <13> "гражданство... вполне возможно рассматривать не только как общегосударственный атрибут, но и как атрибут любого сообщества публично-территориального образования, если только правильно различать вытекающие из гражданства юридические последствия определенного уровня" <14>.

<13> Региональное гражданство само по себе представляет собой вполне безобидную юридическую конструкцию, известную правовой практике многих стран. Очевидно, что на лиц, проживающих на территории субъекта Федерации или иного политико-территориального образования, распространяется действие регионального законодательства. Названные лица имеют право участвовать в региональных выборах и референдумах, поступать на публичную службу соответствующего региона и, в свою очередь, обязаны уплачивать региональные налоги и сборы и претерпевать неблагоприятные правовые последствия за нарушения регионального законодательства. В совокупности взаимные права и обязанности территориального образования и его жителей составляют устойчивую правовую связь, которую с теоретической точки зрения вполне можно было бы именовать региональным гражданством.
<14> Ливеровский А.А. Субъект Российской Федерации в системе федеративной конституционной симметрии: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2003. С. 17.

С вступлением в силу Федерального закона от 31 мая 2002 г. N 62-ФЗ "О гражданстве Российской Федерации" <15> решение вопроса о гражданстве субъектов Российской Федерации могло бы быть сформулировано более тактично, чем в названном Определении: согласно п. "в" ст. 71 Конституции 1993 г. гражданство в Российской Федерации относится к ведению Российской Федерации, что оставляет правовую возможность признания наличия гражданства республик в составе Российской Федерации, но исключает возможность самостоятельного законодательного установления ими своего гражданства (поскольку исходя из положения ч. 1 ст. 76 Конституции Российской Федерации такие вопросы могут являться предметом только федерального законотворчества). В названном Федеральном законе упоминание о гражданстве республик не содержится, а следовательно, такого явления в правовом смысле в настоящее время не существует (что не исключает возможности возрождения его в будущем - но только в случае изменений в федеральном законодательстве) <16>.

<15> СЗ РФ. 2002. N 22. Ст. 2031.
<16> Несмотря на правовую позицию Конституционного Суда Российской Федерации и положения федерального законодательства, некоторые специалисты продолжают настаивать на наличии у республик собственного гражданства. Так, по мнению Е.В. Шувалова, "республика имеет свое гражданство. Республики вправе принимать свои законы о гражданстве" (Шувалов Е.В. Конституционное право Российской Федерации: Учеб.-практ. пособие. М., 2006. С. 81). Этот же автор вопреки положениям Конституции Российской Федерации полагает, что республики "могут быть самостоятельными участниками международных отношений и... вправе подписывать международные договоры" (Там же. С. 82).

На данный момент упоминание о республиканском гражданстве сохраняется только в ст. 21 Конституции Республики Татарстан, согласно которой Республика "имеет свое гражданство", "гражданин Российской Федерации, постоянно проживающий на территории Республики Татарстан, является гражданином Республики Татарстан", а последний "одновременно является гражданином Российской Федерации". До 2010 г. в ст. 4 Конституции Республики Тыва было также указано, что "граждане Российской Федерации, проживающие на территории Республики Тыва, одновременно являются гражданами Республики Тыва" (Тувинская правда. 2001. 15 мая).

Как бы то ни было, исходя из исторического толкования единство федерального гражданства само по себе не исключает существования регионального гражданства. Так, в ст. 7 Основного Закона (Конституции) СССР 1924 г. говорилось: "Для граждан союзных республик устанавливается единое союзное гражданство", в ст. 21 Основного Закона (Конституции) СССР 1936 г.: "Для граждан СССР устанавливается единое союзное гражданство. Каждый гражданин союзной республики является гражданином СССР". Подобное положение закреплялось в ст. 33 Основного Закона (Конституции) СССР 1977 г. <17>.

<17> В Советской России институт гражданства фактически оказывался трехуровневым: так, Конституция (Основной Закон) РСФСР 1937 г. упоминала о гражданах и СССР, и РСФСР, и АССР, и даже автономных областей. Впоследствии гражданство автономных республик предусматривалось в Законе СССР от 23 мая 1990 г. N 1518-1 "О гражданстве СССР" (ВСНД и ВС СССР. 1990. N 23. Ст. 435) и в Законе Российской Федерации от 28 ноября 1991 г. N 1948-1 "О гражданстве Российской Федерации" (ВСНД и ВС РФ. 1992. N 6. Ст. 243).

Очевидно, что во всех приведенных цитатах прилагательное "единое" несло лишь усилительную, но не самостоятельную смысловую нагрузку. Это слово в данном случае было призвано лишь акцентировать факт создания надреспубликанского гражданства. Не вполне заслуживает одобрения, конечно, тот факт, что в официальном документе был использован, по сути, художественный прием усиления. О едином гражданстве правильнее было бы упомянуть в структурном элементе конституции, допускающем отступления от эмоциональной нейтральности, образные выражения и использование торжественного стиля - в преамбуле. Но тем более не следовало переиначивать появление единого гражданства в принцип единства гражданства. Присутствие в Конституции Российской Федерации формулировки "гражданство Российской Федерации... является единым" просто не имеет практического смысла. По сути, она эквивалентна утверждению, что гражданство Российской Федерации существует. Крайне маловероятно, что в отсутствие данного положения гражданство Российской Федерации считалось бы не единым. Более того, крайне сложно представить себе устойчивую правовую связь лиц с государством, которая не являлась бы единой. Как бы то ни было, такую связь вряд ли можно было бы называть гражданством.

Конечно, факт наличия названных проблем в перечне и содержании конституционных принципов не означает необходимости принятия срочных мер по их устранению. К тому же большинство спорных и сомнительных формулировок принципов сосредоточено в главе 1 Конституции Российской Федерации, а следовательно, их корректировка невозможна без пересмотра последней. Однако существование отмеченных проблем следует иметь в виду при осуществлении законотворчества и подзаконного правотворчества, поскольку слепое следование дефектным конституционным принципам неизбежно скажется на уровне технического качества и логичности подконституционного регулирования. Кроме того, потребность в обновлении Конституции России раньше или позже все же возникнет, и осмыслением допущенных в 1993 г. ошибок полезно заняться заблаговременно.

Литература

  1. Безруков А.В. Укрепление единства государственной власти Президентом России при проведении преобразований в системе федеративных отношений // Научный ежегодник Института философии и права Уральского отделения Российской академии наук. 2012. Вып. 12.
  2. Ливеровский А.А. Субъект Российской Федерации в системе федеративной конституционной симметрии: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2003.
  3. Лукашева Е.А. Международные конфликты и права человека // Права человека и международные отношения. М., 1999.
  4. Маргиев А.В. О праве выхода республик из состава Российской Федерации // Вестник Адыгейского государственного университета. Сетевое электронное научное издание. 2005. N 2.
  5. Международное публичное право. Сборник документов. Т. 1. М., 1996. Декларация по случаю пятидесятой годовщины Организации Объединенных Наций, принятая 24 октября 1995 г. Резолюцией 50/6 на 50-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН // Дипломатический вестник. 1995. N 12.
  6. Михалева Н.А. Конституции и уставы субъектов Российской Федерации (сравнительно-правовое исследование). М., 2010.
  7. Научно-практический комментарий к Конституции Российской Федерации / Отв. ред. В.В. Лазарев. 2-е изд., доп. и перераб. М., 2001.
  8. Определение от 6 декабря 2001 г. N 249-О по ходатайству Президента Республики Башкортостан об официальном разъяснении Определения Конституционного Суда Российской Федерации от 19 апреля 2001 года по ходатайству полномочного представителя Президента Российской Федерации в Приволжском федеральном округе об официальном разъяснении Определения Конституционного Суда Российской Федерации от 27 июня 2000 года по запросу группы депутатов Государственной Думы о проверке соответствия Конституции Российской Федерации отдельных положений Конституций Республики Адыгея, Республики Башкортостан, Республики Ингушетия, Республики Коми, Республики Северная Осетия - Алания и Республики Татарстан // СЗ РФ. 2001. N 20. Ст. 2059.
  9. Определение от 6 декабря 2001 г. N 250-О по запросу Государственного Собрания - Курултая Республики Башкортостан о толковании ряда положений статей 5, 11, 71, 72, 73, 76, 77 и 78 Конституции Российской Федерации // СЗ РФ. 2002. N 4. Ст. 374.
  10. Панов А.А. Государственное единство Российской Федерации как категория конституционно-правовой науки // Актуальные проблемы конституционного и муниципального права. Сб. статей, посвященных 75-летию со дня рождения академика О.Е. Кутафина / Отв. ред. В.И. Фадеев. М., 2012.
  11. Шувалов Е.В. Конституционное право Российской Федерации: Учеб.-практ. пособие. М., 2006.