Мудрый Юрист

Проблемы закрепления прав российского народа в конституции России

Казьмина Екатерина Алексеевна, первый заместитель декана юридического факультета Алтайской академии экономики и права, доцент кафедры конституционного и административного права, кандидат юридических наук.

Статья посвящена проблеме ограниченного закрепления в Конституции Российской Федерации 1993 г. прав многонационального народа России. Между тем положения ст. 3 Конституции нуждаются в развитии и гарантиях их реализации. В противном случае нормы о демократическом характере государства и о принципе народовластия останутся декларативными.

Ключевые слова: народ; народовластие; права народа; народный суверенитет; Конституция Российской Федерации.

Problems of fixing the people's rights at the constitution of Russia

E.A. Kaz'mina

Kaz'mina Ekaterina Alekseevna, deputy dean of the law faculty of Altay academy of economy and law, assistant professor of the chair of constitutional and administrative law, candidate of juridical sciences.

The article is devoted to the problem of the limited people's rights fixing at the Constitution of the Russian Federation. Meanwhile, the provisions of the article 3 are in need of development and guarantees of their realization. Other wise the legal regulations about democratic character of the state and about a principle of sovereignty of the people could stay declarative.

Key words: people; democracy; people's rights; popular sovereignty; Constitution of The Russian Federation.

Конституция Российской Федерации отмечает свой 20-летний юбилей. В науке конституционного права с самого момента принятия Конституции ведутся дискуссии о наличии в ней серьезных пробелов, неточности ряда ее формулировок, о необходимости внесения в нее поправок и даже ее пересмотра.

Анализируя текст Конституции, и в частности положение ч. 1 ст. 3, признающей многонациональный народ России носителем суверенитета и единственным источником власти, можно сказать о недостаточном регулировании вопросов, связанных с реализацией народом его правосубъектности. Более того, именно сама Конституция не уделила настоящей проблеме должного внимания.

Изначально возникает вопрос, источником какого вида власти выступает народ. С одной стороны, ответ очевиден - государственной власти. Но при этом ст. 11, перечисляя субъектов осуществления государственной власти, народ среди них не называет. В конституционно-правовой доктрине власть, носителем которой наделен народ, часто называют учредительной, существующей наряду с законодательной, исполнительной и судебной. Так, А.И. Хорошильцев утверждает, что учредительная власть народа вне государства. Она стоит над ним и над его властью <1>.

<1> См.: Хорошильцев А.И. Основные функции власти народа по отношению к государству в современном демократическом обществе // Конституционное и муниципальное право. 2013. N 2 // СПС "КонсультантПлюс".

Часть 2 ст. 3 при этом закрепляет, что народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Конституция также говорит, что высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы. На этом прямое упоминание категории "народ" наряду с категорией "власть" в тексте Конституции заканчивается.

Более того, в преамбуле Конституции 1993 г. закреплен факт ее принятия многонациональным народом России, но при этом лишь допускается возможность принятия нового текста Конституции народом наряду с Конституционным Собранием, федеральный конституционный закон о котором, однако, до сих пор не принят, хотя соответствующие законопроекты неоднократно разрабатывались и выносились на обсуждение <2>.

<2> См.: Авакьян С.А. Конституционное Собрание Российской Федерации: проект и концепция Федерального конституционного закона // Вестник Московского университета. Серия 11. Право. 2005. N 2.

Между тем право на законодательствование является важнейшей составляющей права на власть. При этом Конституция России не называет народ России ни в ст. 104, ни в ст. 134 в числе субъектов права законодательной инициативы ни по федеральным законам, ни по вопросам внесения поправок или пересмотра Конституции Российской Федерации. Отдельные вопросы рассматривает Федеральный конституционный закон "О референдуме Российской Федерации" в ст. 6, допуская вынесение на всенародное обсуждение проектов нормативных актов в том случае, если это предусмотрено международным договором Российской Федерации. При этом Конституционный закон не исключает возможность обсуждения на референдуме иных проектов нормативных правовых актов, но и не детализирует эти вопросы <3>. Референдум является лишь средством принятия закона, остальные стадии законотворческого процесса остаются неурегулированными. Да и реализация этого Закона весьма затруднительна в силу наличия жестких требований при проведении референдума. Надо отметить, что ныне существующее определение референдума существенно отличается от того, что содержалось в Федеральном конституционном законе "О референдуме Российской Федерации" 1995 г., где под референдумом понималось в первую очередь всенародное голосование по законопроектам, действующим законам, а затем уже и другим вопросам государственного значения <4>. Ныне действующее законодательство сократило определение до последнего аспекта.

<3> См.: О референдуме Российской Федерации: Федеральный конституционный закон от 28 июня 2004 г. N 5-ФКЗ // СЗ РФ. 2004. N 27. Ст. 2710.
<4> См.: О референдуме Российской Федерации: Федеральный конституционный закон от 10 октября 1995 г. N 2-ФКЗ // СЗ РФ. 1995. N 42. Ст. 3921.

Важным моментом явилось принятие Указа Президента Российской Федерации "О рассмотрении общественных инициатив, направленных гражданами Российской Федерации с использованием интернет-ресурса "Российская общественная инициатива" <5>, допускающего возможность вынесения на обсуждение любых инициатив как на федеральном уровне, так и на региональном и местном. В этой форме возможна реализация права законодательной инициативы в первую очередь. Пусть и опосредованно. Однако реализация этого Указа пока началась лишь на федеральном уровне. При этом возникает множество вопросов, насколько институт общественной инициативы способен отразить волю народа России. Так, Правила рассмотрения общественных инициатив, направленных гражданами Российской Федерации с использованием интернет-ресурса "Российская общественная инициатива", утвержденные Указом, предусматривают предварительную экспертизу самой инициативы. На специально уполномоченную некоммерческую организацию возлагаются обязанности по ее проведению, при этом Указ предусматривает ряд критериев недопустимости общественной инициативы: наличие нецензурных, оскорбительных выражений, угроз жизни или здоровью граждан, призывов к осуществлению экстремистской деятельности. Точно так же рассматривается инициатива и на предмет соответствия Конституции, общепризнанным принципам и нормам международного права и т.д. Решение этого вопроса полностью может зависеть от субъективных взглядов экспертов. Обжалование при этом результатов экспертизы не предусмотрено. Более того, указанные требования сразу исключают всякую потенциальную возможность инициирования внесения поправок в Конституцию России, а тем более ее пересмотра. Аналогичная ситуация и с Федеральным конституционным законом "О референдуме", ведь рассматриваемый Указ содержит запрет на вынесение на обсуждение тех вопросов, что содержатся в упомянутой выше ст. 6 Закона.

<5> См.: О рассмотрении общественных инициатив, направленных гражданами Российской Федерации с использованием интернет-ресурса "Российская общественная инициатива": Указ Президента Российской Федерации от 4 марта 2013 г. N 183 // СЗ РФ. 2013. N 10. Ст. 1019.

Кроме сказанного, в пп. "в" п. 13 Правил предусмотрен отказ в размещении общественной инициативы в случае отсутствия описания проблемы, отсутствия вариантов ее решения либо необоснованности предлагаемых вариантов. На наш взгляд, поле для отказа слишком широко. Отсутствуют какие-либо четкие критерии обоснованности вариантов решения существующей проблемы, их достаточности.

Вызывают вопросы и количественные показатели, необходимые для признания общественной инициативы целесообразной и подлежащей дальнейшему ее рассмотрению. Так, в поддержку инициативы федерального уровня необходимо достижение порогового показателя в 100 тысяч голосов граждан (соответственно для регионального уровня - не менее 5% постоянно проживающих на территории субъекта граждан, для местного - не менее 5% граждан, постоянно проживающих на территории муниципального образования), при этом никоим образом не учитывается число противников выносимой на обсуждение общественной инициативы. Это, на наш взгляд, принципиальный вопрос. Ведь, имея административный ресурс, достаточно несложно обеспечить указанное число "сторонников". Да и в случае полной объективности демократическое государство, безусловно, обязано учитывать мнение меньшинства, но следовать должно в первую очередь мнению большинства.

Есть и иные проблемы в реализации упомянутого Указа, но не будем останавливаться на них в настоящей статье в силу ограниченности ее объема. Все сказанное позволяет лишь сделать вывод о том, что институт общественных инициатив вызывает пока больше вопросов, чем дает ответов. Насколько реализуем будет этот институт, покажет время. А тем более насколько он сможет способствовать реализации правотворческих прав народа России. И несмотря на все недостатки, сам факт вынесения на обсуждение инициатив заслуживает одобрения. Это позволяет привлекать граждан к политической жизни, высказывать и формировать свои позиции по общезначимым вопросам.

Конституция Российской Федерации предусматривает и возможность осуществления власти через органы государственной власти и местного самоуправления. При этом наряду с референдумом в качестве формы высшего непосредственного выражения власти называет и выборы. То есть за народом закреплено право на участие в формировании органов власти и право на представительство в них. Действительно, Конституция в ст. 32 содержит и положения о праве граждан на участие в управлении делами государства как лично, так и через своих представителей. Но это право отдельных граждан, а не право такого коллективного субъекта, как народ. Между тем член выборного органа государственной власти и местного самоуправления является представителем именно народа и должен отстаивать не только и не столько интересы отдельных граждан, сколько интересы народа в целом. Право на народное представительство является суверенным правом народа, и для его реализации необходимо в первую очередь обеспечить демократический характер самих выборов, взаимодействие органа власти и народа в ходе осуществления деятельности, а также возможность отзыва и роспуска органа самим народом, т.е. возможность привлечения народом к ответственности своего представителя. Последняя достаточно часто закрепляется в конституциях зарубежных государств. Так, например, Конституция Австрии предполагает возможность отставки на референдуме даже президента <6>.

<6> См.: Конституции государств Европы: В 3 т. Т. 1. М.: НОРМА, 2001. С. 64.

Что касается иных составляющих, то вопросы демократического характера выборов уже неоднократно нами поднимались, поэтому не будем на них останавливаться подробно. Подчеркнем лишь, что смешанная избирательная система и более широкое внедрение института выборов позволяют реализовать конституционный принцип народовластия более полно. И если мы говорим о Конституции, то необходимо в ней закрепить порядок формирования в первую очередь палат Федерального Собрания, чтобы избежать слишком частых поправок в законодательство, к которым парламент России прибегает. Что же касается взаимодействия органов власти и народа, назрела объективная потребность у народа быть услышанным. Такая возможность могла бы существовать и при условии более широкого привлечения народа к законотворческому процессу, но в силу отсутствия иных форм она находит свое воплощение в многочисленных акциях протеста в форме публичных мероприятий, прокатившихся по стране в конце 2011 - 2012 г. В целом массовые мероприятия - это и есть один из способов взаимодействия общества и власти. "Протест нельзя отрицать как способ соучастия в осуществлении власти" <7>, - пишет С.А. Авакьян. И невозможно с этим не согласиться. И если органы власти не выходят на контакт в ходе возникновения протестных реакций, то возникает острый конфликт, порой перерастающий в перевороты. При этом порой они весьма обоснованны.

<7> Авакьян С.А. Демократия протестных отношений: конституционно-правовое измерение // Конституционное и муниципальное право. 2012. N 1 // СПС "КонсультантПлюс".

Зарубежные конституции, надо отметить, допускают возможность революционных действий со стороны народа, нашедших свое воплощение в праве на сопротивление. Российская Конституция же обошла стороной этот вопрос. Равно как и не уделила никакого внимания экономическим правам народа. Между тем именно многонациональный народ согласно конституционным ценностям должен быть титульным собственником общенационального имущества. Народ, являясь источником власти, в том числе экономической, передает часть своих полномочий собственника специальным публичным институтам, вместе с полномочиями он передает определенные объекты собственности для осуществления задач публичной власти в интересах общества. Вся государственная и муниципальная собственность должна отражать интересы базового, титульного собственника - народа, общества. И в этом смысле ее рассматривали и рассматривают как народное (национальное) достояние <8>.

<8> См.: Мазаев В.Д. Публичная собственность в России: конституционные основы. М.: ОАО "Издательский дом "Городец", 2004. С. 152.

На основании изложенного полагаем, что Конституции следует больше уделить внимания правам народа, закрепить их широкий перечень. Это имеет и важное идеологическое значение (а одна из функций Конституции именно идеологическая). Народ должен знать свои права и уметь ими пользоваться, активно строить свое общество в своих интересах и в интересах будущих поколений. Хотя, конечно, на настоящий момент уровень правовой культуры и тем более правовой активности крайне низок. Сами граждане обращаются к тем институтам, что закреплены российским законодательством, весьма нечасто. Но не только в силу низкого уровня правовой культуры, а далеко не в последнюю очередь в силу неуверенности в готовности органов государственной власти и местного самоуправления прислушаться к их мнению. Ведь "в своем большинстве наиболее квалифицированные, с точки зрения обеспечения качества законопроекта, люди зачастую как раз остаются за бортом полномочных органов, к тому же многие и не стремятся туда. Однако они от этого не остаются равнодушными к тому, какие законы принимаются в государстве по содержанию, а также к качеству актов" <9>. Это мнение профессора С.А. Авакьяна вполне приложимо и к иным формам участия народа в осуществлении своей власти.

<9> Авакьян С.А. Общественный фактор в законотворчестве: некоторые проблемы и предложения // Конституционное и муниципальное право. 2006. N 3 // СПС "КонсультантПлюс".

Все сказанное свидетельствует лишь об остро назревшей необходимости развития законодательства в сфере конституционной правосубъектности народа России. Недостаточно признать за народом право на власть, необходимо его конкретизировать в конституционном законодательстве, в первую очередь в самой Конституции, и обеспечить полную его реализацию.

Литература

  1. Авакьян С.А. Демократия протестных отношений: конституционно-правовое измерение // Конституционное и муниципальное право. 2012. N 1 // СПС "КонсультантПлюс".
  2. Авакьян С.А. Конституционное Собрание Российской Федерации: проект и концепция Федерального конституционного закона // Вестник Московского университета. Серия 11. Право. 2005. N 2.
  3. Авакьян С.А. Общественный фактор в законотворчестве: некоторые проблемы и предложения // Конституционное и муниципальное право. 2006. N 3 // СПС "КонсультантПлюс".
  4. Интернет-ресурс "Российская общественная инициатива": Указ Президента Российской Федерации от 4 марта 2013 г. N 183 // СЗ РФ. 2013. N 10. Ст. 1019.
  5. Конституции государств Европы: в 3 т. Т. 1. М.: НОРМА, 2001.
  6. Мазаев В.Д. Публичная собственность в России: конституционные основы. М.: ОАО "Издательский дом "Городец", 2004.
  7. Федеральный конституционный закон от 28 июня 2004 г. N 5-ФКЗ // СЗ РФ. 2004. N 27. Ст. 2710.
  8. Федеральный конституционный закон от 10 октября 1995 г. N 2-ФКЗ // СЗ РФ. 1995. N 42. Ст. 3921.
  9. Хорошильцев А.И. Основные функции власти народа по отношению к государству в современном демократическом обществе // Конституционное и муниципальное право. 2013. N 2 // СПС "КонсультантПлюс".