Мудрый Юрист

Судебно-арбитражная практика рассмотрения споров, связанных с предоставлением отдельных видов разрешений

Артемьева Елена Андреевна, помощник судьи Десятого арбитражного апелляционного суда. Научная специализация - административное право, арбитражный процесс, кандидат юридических наук.

Родилась 21 июля 1983 г. в г. Омске. В 2005 г. с отличием окончила международный юридический институт при Министерстве юстиции РФ, экономико-правовой факультет. В 2008 г. окончила дипломатическую академию Министерства иностранных дел РФ, факультет Международных отношений; в 2012 г. - аспирантуру кафедры административного и финансового права ГОУ ВПО "Российский университет дружбы народов", защитила кандидатскую диссертацию. С 2006 г. занимала различные должности в системе арбитражных судов.

В статье анализируется судебная практика арбитражных судов по рассмотрению споров, возникающих между субъектами разрешительной деятельности при предоставлении отдельных видов разрешений.

Ключевые слова: разрешительная деятельность; разрешительные процедуры; предоставление разрешений.

Arbitration practice of disputes concerning provision of certain types of licenses

E.A. Artemyeva

The article analyzes the judicial practice for resolution of disputes arising between subjects of authorization activity in the provision of certain types of licenses.

Key words: licensing activity; licensing procedures; grant of permissions.

Установление государством системы разрешительных процедур для субъектов предпринимательской деятельности является способом защиты публичного интереса. Реализация административно-правовых режимов разрешительной системы осуществляется путем предоставления разрешений на осуществление определенных видов деятельности (совершение действий).

Разрешительная деятельность органов публичной власти подразумевает применение широкого спектра процедур (лицензирование, регистрация, разрешение, квотирование, аккредитация, сертификация, стандартизация, конкурс, экзамен, экспертиза, согласование и утверждение, аттестация, оценка, допуск) [1]. Нередко при реализации разрешительных процедур возникают споры между соответствующими субъектами, подлежащие разрешению в судебном порядке.

Судебные споры, связанные с разрешительной деятельностью, вызваны возникающими противоречиями в правоотношениях властного (уполномоченный орган) и невластного (соискатель или владелец разрешения) субъектов разрешительной деятельности при реализации ее процессуальной стороны.

Процессуальная сторона разрешительной деятельности реализуется путем осуществления разрешительного производства, в рамках которого устанавливается порядок осуществления конкретных разрешительных процедур (предоставление разрешения, проведение предварительных контрольных мероприятий, применение принудительных мер к невластному субъекту разрешительных правоотношений и т.п.).

Первоначальной стадией реализации любой разрешительной процедуры является предоставление разрешений.

Разрешительное законодательство предусматривает заявительный порядок предоставления разрешений. Процедура подачи и приема заявлений о предоставлении разрешения, а также их форма и содержание регламентируются органами исполнительной власти федерального и регионального уровней, уполномоченными осуществлять разрешительную деятельность. Нарушение заявителем (соискателем разрешения) либо органом, рассматривающим заявление, установленного порядка может явиться основанием судебного спора.

Судебные дела, связанные с предоставлением разрешений, возбуждаются по заявлению соискателя разрешения. Предметом спора могут выступать отдельные действия (бездействие) властного субъекта разрешительной деятельности, осуществляемые им до принятия решения о предоставлении (отказе в предоставлении) разрешения; либо само решение о предоставлении (об отказе в предоставлении) разрешения после его принятия.

Указанная категория заявлений рассматривается в порядке общего искового производства с особенностями производства по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений (глава 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ)). Установленные процессуальным законодательством особенности рассмотрения дел данной категории относятся в том числе и к распределению бремени доказывания, которое возлагается на уполномоченный орган.

Судебная практика рассмотрения дел об оспаривании действий уполномоченного органа при решении вопроса о предоставлении разрешения

Анализ судебной практики позволил выделить ряд наиболее распространенных нарушений процедуры предоставления разрешения, которые являются основаниями для возникновения судебных споров:

отказ в рассмотрении документов соискателей разрешения;

несоблюдение срока рассмотрения заявления;

установление дополнительных, не предусмотренных законодательством требований к заявлению и представляемым документам.

Такая форма ответа уполномоченного органа на поданное заявление о предоставлении разрешения, как отказ в рассмотрении документов соискателей разрешения законодательством, регулирующим разрешительную деятельность, не предусмотрена. Заявление соискателя разрешения должно быть рассмотрено в любом случае, а отсутствие каких-либо документов, необходимых для предоставления испрашиваемого разрешения, или наличие в них недостатков могут являться основанием для отказа в предоставлении разрешения.

Изложенное толкование порядка рассмотрения уполномоченным органом заявлений о предоставлении разрешений поддержано судебной практикой.

Например, по делу о признании незаконными действий Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (далее - Ростехнадзор), выразившихся в отказе в оформлении лицензии на вид деятельности "эксплуатация взрывопожароопасных объектов" в упрощенном порядке, суд установил, что общество с ограниченной ответственностью обратилось в адрес лицензирующего органа с заявлением о получении лицензии на указанный вид деятельности, приложив документы, предоставляемые для получения данной лицензии. Одновременно с подачей заявления общество уведомило о применении упрощенного порядка лицензирования для получения указанной лицензии.

По результатам рассмотрения данного заявления Ростехнадзор указал на отсутствие возможности перехода на упрощенную форму лицензирования, мотивируя отказ тем, что уполномоченный орган не располагает данными о наличии документов, которыми определены существенные условия договора страхования гражданской ответственности.

Проанализировав положения Закона о лицензировании отдельных видов деятельности <1>, суд указал на то, что лицензирующий орган в любом случае обязан принять поданные соискателем лицензии заявление о ее предоставлении в упрощенном порядке и приложенные к этому заявлению документы, рассмотреть их по существу и по результатам этого рассмотрения вынести решение о выдаче лицензии либо об отказе в ее выдаче. Положения Закона не предусматривают права лицензирующего органа отказать в принятии к рассмотрению такого заявления. При данных обстоятельствах оспариваемые действия Ростехнадзора признаны незаконными <2>.

<1> Федеральный закон от 8 августа 2001 г. N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" утратил силу в связи с принятием Федерального закона от 4 мая 2011 г. N 99-ФЗ.
<2> Постановление ФАС Поволжского округа от 17 ноября 2010 г. по делу N А65-25972/2009, Определение ВАС РФ от 25 января 2011 г. N ВАС-18540/10.

По другому делу обществом с ограниченной ответственностью путем подачи встречного иска оспаривалось бездействие администрации города, выразившееся в уклонении от рассмотрения вопроса о выдаче разрешения на ввод в эксплуатацию объекта недвижимости. Судом установлено, что общество многократно обращалось к администрации города с заявлениями о вводе законченного реконструкцией объекта в эксплуатацию. Порядок подачи заявления о вводе объекта в эксплуатацию урегулирован ч. 2 и 3 ст. 55 Градостроительного кодекса Российской Федерации. Поскольку не представлены доказательства мотивированного письменного отказа в удовлетворении заявления, вручения его обществу администрацией города, суд пришел к выводу о допущении администрацией города незаконного бездействия, выразившегося в уклонении от рассмотрения вопроса о выдаче разрешения на ввод в эксплуатацию объекта недвижимости <3>.

<3> Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 25 марта 2010 г. N А32-5948/2009.

В следующем примере суд признал отказ уполномоченного органа в принятии к рассмотрению заявления о выдаче лицензии незаконным бездействием.

Предпринимателем оспорено бездействие Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (далее - МЧС РФ) по отказу в предоставлении лицензии на осуществление деятельности по эксплуатации пожароопасных производственных объектов. Судом установлено, что предприниматель обращался в МЧС РФ с заявлением о предоставлении лицензии на осуществление деятельности по эксплуатации пожароопасных производственных объектов. Письмом МЧС РФ отказало соискателю лицензии в принятии к рассмотрению документов на получение лицензии в связи с отсутствием нормативного правового акта Правительства РФ, устанавливающего процедуру применения упрощенного порядка лицензирования отдельных видов деятельности, в том числе деятельности по эксплуатации пожароопасных производственных объектов.

Проанализировав положения Закона о лицензировании отдельных видов деятельности <4>, суд указал на то, что лицензирующий орган должен был принять решение о выдаче или об отказе в выдаче лицензии, возврат документов соискателю указанным Законом не предусмотрен, в связи с чем признал оспариваемое бездействие незаконным <5>.

<4> Федеральный закон от 8 августа 2001 г. N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" утратил силу в связи с принятием Федерального закона от 4 мая 2011 г. N 99-ФЗ.
<5> Постановление ФАС Московского округа от 12 марта 2008 г. N КА-А40/1595-08-П по делу N А40-62241/06-120-339.

В рамках процедуры предоставления разрешения устанавливаются сроки рассмотрения заявления и прилагающихся к нему документов, принятия решения о выдаче (отказе в выдаче) разрешения и его направления соискателю разрешения.

Указанные сроки носят организационный характер, не являются пресекательными и могут быть продлены путем вынесения уполномоченным органом соответствующего мотивированного акта.

При этом несоблюдение срока рассмотрения заявления о предоставлении разрешения может свидетельствовать об уклонении уполномоченным органом от исполнения обязанности по рассмотрению заявления, а следовательно, может являться самостоятельным основанием для оспаривания действий (бездействия) уполномоченного органа в судебном порядке.

Так, по арбитражному делу предметом судебного разбирательства являлось оспаривание бездействия Федерального агентства по недропользованию, связанное с несоблюдением в установленные сроки процедуры рассмотрения заявки на получение права пользования недрами.

При рассмотрении дела судом установлено, что Порядок рассмотрения заявок на получение права пользования недрами определен Приказом Минприроды России от 24 января 2005 г. N 23, положения которого предусматривают, что заявка, а также прилагаемые к ней предложения по условиям пользования недрами рассматриваются Федеральным агентством по недропользованию на предмет их соответствия требованиям по рациональному использованию и охране недр в течение 45 дней со дня подачи заявки. В случае если по результатам рассмотрения предложения заявителя по условиям пользования недрами признаются соответствующими требованиям по рациональному использованию и охране недр, то на их основе Федеральным агентством по недропользованию в течение 60 дней подготавливается проект условий пользования недрами, который совместно с комплектом материалов заявки направляется в Комиссию для рассмотрения и принятия решения. Судом установлено, что в сроки, установленные данным Приказом, государственный орган не исполнил свои обязанности по проверке соответствия документов общества требованиям законодательства, а также не направил проект условий пользования недрами обществу. В связи с изложенным оспариваемые действия уполномоченного органа признаны незаконными <6>.

<6> Постановление ФАС Московского округа от 9 февраля 2011 г. N КА-А40/18279-10 по делу N А40-48771/10-120-179.

Следует отметить, что при рассмотрении анализируемой категории споров суды не только устанавливают факт несоблюдения уполномоченным органом установленного для рассмотрения заявления срока, но и оценивают действия органа, которые привели к нарушению срока.

Например, по делу о признании незаконным бездействия муниципального учреждения "Управление архитектуры и градостроительства" Администрации муниципального образования, выразившегося в невыдаче разрешения на строительство магазина, суд установил, что учреждением пропущен установленный п. 11 ст. 51 Градостроительного кодекса РФ десятидневный срок рассмотрения заявления предпринимателя о выдаче разрешения на строительство магазина.

При этом судом дана оценка тому обстоятельству, что рассмотрение заявления предпринимателя состоялось в пределах установленного срока, но было отложено до предоставления ходатайства соответствующего района, о чем сообщено заявителю. Установив рекомендательный характер принятого решения об отложении рассмотрения заявления, суд указал, что направление заявителю писем с информацией об отложении рассмотрения вопроса не свидетельствует о прекращении бездействия, не влияет на его правовую оценку и не исключает квалификацию бездействия как незаконного.

Несмотря на мотивированное обоснование уполномоченным органом причин несоблюдения срока, суд, оценив причины как несостоятельные, признал бездействие органа незаконным <7>.

<7> Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 19 января 2012 г. N 15АП-11869/2011 по делу N А32-13919/2011.

По другому делу заявитель также ссылался на нарушение уполномоченным органом срока рассмотрения заявления о выдаче лицензии. Однако указанный довод заявителя не нашел своего подтверждения в материалах дела.

Так, общество с ограниченной ответственностью, оспаривая бездействие Министерства сельского хозяйства при рассмотрении заявления общества о выдаче лицензии, указало на допущение Министерством нарушения сроков выдачи лицензии. Оценивая указанный довод, суд установил, что общество обращалось с заявлениями о выдаче лицензии на осуществление розничной продажи алкогольной продукции без ограничения содержания этилового спирта в Министерство экономического развития и внешних связей края и позднее - в Министерство сельского хозяйства в связи с переходом к нему обязанностей по организации выдачи лицензий лицензируемого вида деятельности - розничной продажи алкогольной продукции.

В соответствии с п. 7 ст. 19 Федерального закона от 22 ноября 1995 г. N 171-ФЗ "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции" решение о выдаче лицензии на производство и оборот этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции или об отказе в ее выдаче принимается в течение 30 дней со дня получения заявления и всех необходимых документов.

В связи с тем что заявителем не представлено доказательств первоначального направления заявления о выдаче лицензии в Министерство экономического развития и внешних связей края, началом исчисления срока рассмотрения заявления является дата поступления заявления в Министерство сельского хозяйства, которая подтверждена в том числе журналом регистрации заявлений. Материалами дела подтверждено, что заседание комиссии по рассмотрению заявления общества состоялось через 10 дней после его поступления в Министерство сельского хозяйства. Следовательно, Министерством не допущено незаконного бездействия, в связи с чем суд отказал заявителю в удовлетворении требования <8>.

<8> Постановление ФАС Дальневосточного округа от 26 сентября 2012 г. N Ф03-4179/2012 по делу N А73-8268/2011.

Перечень сведений, подлежащих указанию в заявлении о предоставлении разрешения, а также документов, необходимых для представления в уполномоченный орган, урегулирован нормативными правовыми актами, регламентирующими процессуальную сторону разрешительной деятельности. Данные перечни являются закрытыми, а установление органом, рассматривающим заявление, дополнительных, не предусмотренных законодательством требований к заявлению и представляемым документам выходит за рамки предоставленных уполномоченным органам полномочий.

Так, по делу об обязании Комитета международных, внешнеэкономических связей и торговли администрации области рассмотреть заявление общества на получение лицензии на турагентскую деятельность суд установил, что при рассмотрении данного заявления общества лицензирующий орган указал на необходимость представления документов, свидетельствующих о приведении учредительных документов общества в соответствие с требованиями Федерального закона от 8 февраля 1998 г. N 14-ФЗ "Об обществах с ограниченной ответственностью". Поскольку данное требование лицензирующего органа направлено на истребование у соискателя лицензии дополнительных, не предусмотренных лицензионным законодательством документов, суд признал действия органа незаконными <9>.

<9> Постановление ФАС Дальневосточного округа от 16 января 2003 г. N Ф03-А04/02-2/2839.

По другому делу суд, напротив, пришел к выводу о законности действий уполномоченного органа при рассмотрении заявления о выдаче лицензии.

Рассматривая спор о признании незаконными действий (бездействия) Федеральной службы по оборонному заказу (далее - Рособоронзаказ) по невключению заявленных наименований вооружения и военной техники в предоставленную лицензию, суд установил, что Рособоронзаказом обществу по его заявлению выдана лицензия на утилизацию вооружения и военной техники, которой не предусмотрена утилизация нескольких видов военной техники, указанных в приложении к заявлению общества о выдаче лицензии. В обоснование своих действий Рособоронзаказ указал на то, что выданная обществу лицензия не предусматривает утилизацию танков (ЕКПС 2350) и гусеничных самоходных артиллерийских установок (ЕКПС 2350), поскольку общество не имеет площадок, позволяющих осуществлять заявленный вид деятельности, а следовательно, не отвечает требованиям пунктов "а", "б" части 4 Положения о лицензировании утилизации вооружения и военной техники, утв. Постановлением Правительства РФ от 26 ноября 2008 г. N 889 "О лицензировании деятельности в области вооружения и военной техники" <10>.

<10> Документ утратил силу в связи с изданием Постановления Правительства РФ от 13 июня 2012 г. N 581.

Таким образом, судом установлено, что предъявляемые Рособоронзаказом к соискателю лицензии требования предусмотрены законодательством. Поскольку указанный факт уполномоченным органом подтвержден документально и обществом по существу не опровергнут, суд пришел к выводу о законности оспариваемых действий Рособоронзаказа <11>.

<11> Постановление ФАС Московского округа от 14 июня 2012 г. по делу N А40-93061/11-84-553.

Судебная практика по делам об оспаривании решений уполномоченных органов о выдаче (об отказе в выдаче) разрешения

По результатам рассмотрения заявления соискателя разрешения о его выдаче уполномоченный орган принимает решение о выдаче испрашиваемого разрешения либо об отказе в выдаче. Такие акты уполномоченного органа могут быть обжалованы в суд с использованием порядка, предусмотренного для оспаривания ненормативных правовых актов.

Случаи оспаривания решения о выдаче разрешения в судебной практике происходят нечасто. Как правило, заявителями по данной категории дел выступают прокуроры, действующие в интересах конкретного лица либо неопределенного круга лиц.

Так, прокурор обратился в арбитражный суд в интересах общества с ограниченной ответственностью с заявлением о признании незаконными действий Управления Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по области по выдаче судну, принадлежащему обществу, разрешения на вид промысла - прием, обработку, хранение, транспортировку, перегруз, бункеровку топливом, водой, снабжение тарой и другими материалами для промысла. В обоснование заявленных требований прокурор указывал на отсутствие необходимости получения разрешений для осуществления указанных видов деятельности.

Суд признал довод прокурора необоснованным, указал на то, что в соответствии со ст. 33 - 36 Федерального закона от 24 апреля 1995 г. N 52-ФЗ "О животном мире", ст. 8, 11 Федерального закона от 17 декабря 1998 г. N 191-ФЗ "Об исключительной экономической зоне Российской Федерации", ст. 34 - 37 Федерального закона от 20 декабря 2004 г. N 166-ФЗ "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов" любая деятельность, связанная с использованием объектов животного мира, в том числе промыслом водных биологических ресурсов, осуществляется на основании соответствующих разрешений (лицензий).

В связи с изложенным суд пришел к выводу о необходимости получения разрешительных документов не только на непосредственную добычу (вылов) водных биологических ресурсов, но и на деятельность по их приемке, обработке, хранению, транспортировке, перегрузу, а также по бункеровке рыбодобывающих судов топливом, водой, снабжению тарой и другими материалами. В удовлетворении требований прокурора судом отказано <12>.

<12> Постановление ФАС Дальневосточного округа от 20 марта 2007 г., 13 марта 2007 г. N Ф03-А73/07-1/568 по делу N А73-7710/2006-63.

По другому делу прокурор обратился в арбитражный суд в защиту неопределенного круга лиц с заявлением к администрации города о признании незаконными действий администрации по выдаче обществу с ограниченной ответственностью лицензии на право розничной продажи алкогольной продукции без ограничения по содержанию этилового спирта в объеме готовой продукции в магазине, расположенном на территории автомобильной заправочной станции. В своем заявлении прокурор указал на то, что данная лицензия выдана ее соискателю с нарушением ч. 3 ст. 16 Федерального закона от 22 ноября 1995 г. N 171-ФЗ "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции", так как АЗС является местом нахождения источника повышенной опасности.

Оценивая довод прокурора, суд применил положения ст. 1079 Гражданского кодекса Российской Федерации, подп. "в" п. 1 приложения 1 к Федеральному закону от 21 июля 1997 г. N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов", Правил технической эксплуатации автозаправочных станций, утв. Приказом Минэнерго России от 1 августа 2001 г. N 229, Правил по охране труда при эксплуатации нефтебаз и автозаправочных станций, утв. Приказом Министерства топлива и энергетики России от 18 сентября 1995 г. N 191, ГОСТ 12.1.044-89 "Пожаровзрывоопасность веществ и материалов. Номенклатура показателей и методы их определения" и указал, что автозаправочная станция является объектом, на котором находится источник повышенной опасности.

При указанных обстоятельствах суд пришел к выводу, что розничная продажа алкогольной продукции с содержанием этилового спирта более 15 процентов объема готовой продукции в магазине, расположенном на автозаправочной станции, не допускается, и удовлетворил требования прокурора <13>.

<13> Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 18 июня 2012 г. по делу N А53-18675/2011, Определение ВАС РФ от 24 октября 2012 г. N ВАС-13191/12.

Вывод о возможности обращения прокурора в суд с заявлением об оспаривании акта уполномоченного органа о выдаче разрешения без указания конкретных лиц, в интересах которых предъявлено требование, содержится в судебном акте суда кассационной инстанции, принятом по следующему делу.

Прокурор обратился в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным Приказа Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по краю "О предоставлении лицензии на право осуществления геодезической деятельности обществу с ограниченной ответственностью".

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суды первой и апелляционной инстанций исходили из того, что прокурор не наделен правом на обращение в суд с указанными требованиями, законодательством не предусмотрен такой способ защиты права, как признание лицензии недействительной (только лицензирующий орган вправе обратиться в суд с заявлением об аннулировании лицензии). Кроме того, заявителем не представлены доказательства нарушения прав и законных интересов граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности в результате издания оспариваемого Приказа и выдачи лицензии.

Суд кассационной инстанции посчитал выводы судов ошибочными, указав следующее.

В соответствии с ч. 2 ст. 198 АПК РФ прокурор вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если они полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

При этом законодательство не требует обязательного указания конкретных лиц, в интересах которых предъявлено требование о признании недействительным соответствующего ненормативного правового акта.

В силу положений Закона о лицензировании отдельных видов деятельности <14> к лицензируемым видам деятельности относятся виды деятельности, осуществление которых может повлечь нанесение ущерба правам, законным интересам, здоровью граждан, обороне и безопасности государства, культурному наследию народов Российской Федерации и регулирование которых не может осуществляться иными методами, кроме как лицензированием.

<14> Федеральный закон от 8 августа 2001 г. N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" утратил силу в связи с принятием Федерального закона от 4 мая 2011 г. N 99-ФЗ.

Выдача лицензии субъекту, не отвечающему лицензионным условиям, и осуществление лицензируемой деятельности субъектом, не имеющим права осуществлять такую деятельность, в частности работниками общества, не имеющими соответствующего профессионального образования и стажа работы, нарушает права лиц, обращающихся к такому субъекту для выполнения геодезических работ, а также государства и неопределенного круга лиц на получение геодезической продукции в соответствии с требованиями, установленными нормативными правовыми актами. Наличие такой геодезической продукции впоследствии может привести к нарушению функционирования и взаимодействия органов государственной власти Российской Федерации в области геодезии <15>.

<15> Постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 14 декабря 2011 г. по делу N А03-3177/2011.

Прокурор является не единственным возможным заявителем по делам об оспаривании решения о предоставлении разрешения. С таким заявлением в суд может обратиться и любое другое лицо, полагающее, что его права нарушены предоставлением разрешения соискателю.

Например, открытое акционерное общество обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным Приказа Федеральной службы по надзору в сфере массовых коммуникаций, связи и охраны культурного наследия о выдаче лицензий на оказание услуг подвижной радиотелефонной связи победителям конкурса. При рассмотрении дела судом установлено, что вступившими в законную силу решениями по другим делам арбитражный суд признал недействительными конкурсы на право получения лицензии на оказание услуг подвижной радиотелефонной связи. Поскольку основанием для издания оспариваемого Приказа явились результаты конкурсов, признанных впоследствии недействительными, суд удовлетворил заявленные требования и обязал уполномоченный орган восстановить нарушенные права заявителя путем аннулирования выданных на основании оспариваемого Приказа лицензий <16>.

<16> Постановление ФАС Московского округа от 25 января 2010 г. N КА-А40/15229-09, КА-А40/15229-09-2 по делу N А40-40927/09-149-229.

Оспаривание решений об отказе в выдаче разрешения является самым распространенным видом споров, связанных с процессуальной стороной разрешительной деятельности. Анализ судебной практики данной категории споров позволяет выделить наиболее частые нарушения, допускаемые уполномоченным органом при отказе в выдаче разрешения, на которые ссылаются заявители при обжаловании соответствующих решений в судебном порядке:

немотивированный отказ в выдаче разрешения;

отказ в выдаче разрешения по основаниям, не предусмотренным законодательством;

недоказанность наличия оснований для отказа.

В решении об отказе в выдаче разрешения должны содержаться сведения о причинах отказа в выдаче разрешения, т.е. указание на допущенные соискателем разрешения нарушения, которые явились основанием для принятия данного решения. Немотивированный отказ в выдаче разрешения лишает возможности устранить нарушения, наличие которых не позволило ему получить испрашиваемое разрешение, а следовательно, незаконно ограничивает его возможности в предпринимательской сфере. Такой правовой подход отражен в судебной практике.

Суд удовлетворил требование общества о признании незаконным отказа Департамента имущественных отношений администрации города в выдаче разрешения на установку рекламной конструкции, поскольку обжалуемый отказ, со ссылкой на выписку из протокола согласительной комиссии, мотивирован нарушением п. 5.3 ст. 19 Федерального закона от 13 марта 2006 г. N 38-ФЗ "О рекламе" - не выдержано расстояние между рекламными конструкциями. При этом ни в оспариваемом отказе, ни в приложении к нему не указано, между какими рекламными конструкциями не выдержано расстояние, какое именно должно быть расстояние и какой нормативный акт регламентирует данное требование <17>.

<17> Постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 27 августа 2008 г. N Ф04-4537/2008(8648-А46-43) по делу N А46-13542/2007.

В рамках другого дела рассмотрено заявление общества с ограниченной ответственностью о признании незаконным отказа администрации города в выдаче разрешения на строительство многоэтажного жилого дома, в котором заявитель ссылался на то, что оспариваемый отказ является немотивированным. Как указано судом, кроме указания предусмотренных законом оснований для отказа в выдаче разрешения на строительство, подп. 3 п. 11 ст. 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации обязывает уполномоченный орган при отказе в выдаче разрешения на строительство указать причины отказа. Немотивированный отказ нарушает законные права и интересы застройщика, который лишается возможности устранить выявленные нарушения, исправить недостатки представленных документов либо представить дополнительные документы.

Администрацией города в письме об отказе в выдаче разрешения на строительство многоэтажного жилого дома не указаны причины отказа в выдаче разрешения на строительство, чем нарушен подп. 3 п. 11 ст. 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации <18>.

<18> Постановление ФАС Поволжского округа от 22 марта 2012 г. по делу N А06-1972/2011.

Соискателю разрешения может быть отказано в выдаче разрешения только по основаниям, предусмотренным законами и ведомственными нормативными актами, регулирующими соответствующую деятельность.

Например, при рассмотрении другого спора о признании недействительным Приказа Комитета по здравоохранению Администрации области об отказе в выдаче лицензии на осуществление медицинской деятельности по конкретному адресу суд установил, что основанием для отказа явилось отсутствие в уставе общества указания на наличие обособленных подразделений или филиалов, а также адреса осуществления медицинской деятельности, не являющегося юридическим. Поскольку отсутствие в уставе соискателя лицензии указания на наличие обособленных подразделений или филиалов не предусмотрено законодательством в качестве основания для отказа в выдаче лицензии, суд признал недействительным оспариваемый Приказ <19>.

<19> Постановление ФАС Поволжского округа от 29 сентября 2009 г. по делу N А12-2981/2009.

По следующим делам суды, напротив, сочли обоснованными выводы уполномоченного органа об отсутствии оснований для выдачи разрешений их соискателям.

Общество с ограниченной ответственностью обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании незаконным действия Федерального агентства по недропользованию, выразившегося в отказе в предоставлении обществу права пользования недрами Средне-Надымского месторождения для целей разведки и добычи углеводородного сырья. Рассмотрев данное заявление, суд установил, что основанием для отказа в предоставлении обществу права пользования недрами явилась ссылка на то, что Средне-Надымское месторождение открыто скважиной, пробуренной за счет средств Внебюджетного фонда воспроизводства минерально-сырьевой базы РФ. В соответствии с Законом о недрах право пользования недрами для целей разведки и добычи на месторождении полезных ископаемых предоставляется недропользователю, проводившему работы по геологическому изучению участка за счет собственных средств и открывшему данное месторождение.

Приказом Министерства природных ресурсов РФ от 24 января 2005 г. N 23 утвержден Порядок рассмотрения заявок на получение права пользования недрами при установлении факта открытия месторождения полезных ископаемых на участке недр, за исключением участка недр федерального значения и участка недр, который отнесен к участкам недр федерального значения в результате открытия месторождения полезных ископаемых пользователем недр, проводившим работы по геологическому изучению недр за счет собственных средств для разведки и добычи полезных ископаемых открытого месторождения.

Поскольку в рассматриваемом случае доказан факт того, что скважина пробурена не за счет собственных средств общества, открывшего месторождение в результате испытаний, а за счет средств Внебюджетного фонда воспроизводства минерально-сырьевой базы Российской Федерации, суд пришел к выводу о правомерности отказа уполномоченного органа в предоставлении обществу права пользования недрами <20>.

<20> Постановление ФАС Московского округа от 15 ноября 2010 г. N КА-А40/13649-10 по делу N А40-112924/10-122-71; Определение ВАС РФ от 22 марта 2011 г. N ВАС-1285/11.

По делу о признании незаконными решений Управления Федеральной службы по фитосанитарному контролю об отказе в выдаче фитосанитарных сертификатов суд установил: оспариваемый отказ мотивирован непредставлением обществом заключения о карантинном фитосанитарном состоянии отправляемой на экспорт продукции, что в соответствии с абз. 1 п. 16 Порядка организации работ по выдаче Федеральной службой по ветеринарному и фитосанитарному надзору фитосанитарных сертификатов и карантинных сертификатов на подкарантинную продукцию (подкарантинный материал, подкарантинный груз), утв. Приказом Министерства сельского хозяйства Российской Федерации от 14 марта 2007 г. N 163, является основанием для принятия территориальным органом Россельхознадзора решения об отказе в выдаче фитосанитарных сертификатов. Суд указал на то, что оспариваемое решение соответствует положениям нормативных правовых актов, регулирующих спорные отношения, и не нарушает права и законные интересы общества, поскольку обязанность по получению заключения о карантинном фитосанитарном состоянии подкарантинной продукции в целях последующей выдачи фитосанитарного сертификата возложена на заявителя <21>.

<21> Постановление ФАС Дальневосточного округа от 16 января 2012 г. N Ф03-6313/2011 по делу N А73-4942/2011; Определение ВАС РФ от 5 апреля 2012 г. N ВАС-4111/12.

В обоснование законности принятого решения об отказе в выдаче разрешения уполномоченным органом подлежит доказать не только законность основания отказа, но также и фактическое наличие такого основания. Иными словами, установленные уполномоченным органом нарушения в отношении соискателя разрешения, явившиеся основанием для отказа, должны быть документально подтвержденными. Недоказанность наличия оснований для отказа рассматривается судами как основание для признания недействительными решений об отказе в выдаче разрешения.

Например, открытое акционерное общество обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным Приказа Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования об отказе в предоставлении лицензии на осуществление деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению отходов 1 - 4 класса опасности. Судом установлено, что основанием для отказа обществу в выдаче лицензии явилось его несоответствие лицензионным требованиям и условиям, предусмотренным подп. "а" п. 3 Положения Правительства Российской Федерации от 26 августа 2006 г. N 524 "Об утверждении Положения о лицензировании деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению отходов 1 - 5 класса опасности" <22>, поскольку здания, строения, сооружения, помещения, оборудование и транспорт, используемые для осуществления деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению отходов 1 - 4 класса опасности, находятся в аренде у третьих лиц. Между тем материалами дела подтверждается принадлежность обществу на праве собственности производственных помещений, объектов размещения отходов 1 - 4 класса опасности, специализированных установок по обезвреживанию отходов 1 - 4 класса опасности, специально оборудованных транспортных средств, необходимых для осуществления деятельности по сбору, использованию обезвреживанию, транспортировке отходов 1 - 4 класса опасности. На основании установленных фактов суд пришел к выводу о незаконности отказа лицензирующего органа в выдаче испрашиваемой лицензии по указанным основаниям <23>.

<22> Документ утратил силу в связи с изданием Постановления Правительства РФ от 28 марта 2012 г. N 255.
<23> Постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 16 августа 2012 г. по делу N А10-3826/2011.

Рассмотрим другой пример. По делу о признании незаконным решения Федеральной службы страхового надзора об отказе в выдаче лицензии на осуществление страховой деятельности суд установил, что причиной принятия оспариваемого решения явилось несоблюдение требований Закона Российской Федерации от 27 ноября 1992 г. N 4015-1 "Об организации страхового дела в Российской Федерации", а именно п. 3 ст. 25, поскольку страховая организация не обладает минимальным размером уставного капитала для осуществления страхования.

Удовлетворяя заявленное требование, суд сослался на то, что вступившим в законную силу решением арбитражного суда по другому делу, в котором участвовали те же стороны, установлено наличие у общества к моменту обращения в федеральную службу с заявлением о выдаче лицензии сформированного и оплаченного уставного капитала в требуемом законом размере. В связи с чем суд признал, что отказ в выдаче лицензии по указанному основанию, являющемуся единственным основанием, является незаконным <24>.

<24> Постановление ФАС Московского округа от 15 ноября 2005 г. N КА-А40/11050-05.

Интересен также спор о признании незаконным отказа управления государственного морского надзора Федеральной службы по надзору в сфере транспорта в выдаче лицензии на осуществление перевозок морским транспортом. Судом установлено, что отказ в предоставлении лицензии обусловлен отсутствием на судах, используемых для перевозки пассажиров, пассажирских свидетельств. При этом исследование материалов дела показало, что принадлежащие предприятию плашкоуты в смысле, придаваемом Конвенцией COLAS-74, являются грузовыми судами, на которые не могут быть выданы пассажирские свидетельства. При данных обстоятельствах указанное в оспариваемом отказе основание не нашло документального подтверждения, в связи с чем отказ в выдаче лицензии признан судом незаконным <25>.

<25> Постановление ФАС Дальневосточного округа от 23 ноября 2009 г. N Ф03-5909/2009 по делу N А51-4170/2009; Определение ВАС РФ от 6 апреля 2010 г. N ВАС-266/10.

Обобщение и анализ практики рассмотрения судебных споров, связанных с предоставлением разрешений, позволяют выделить ряд нарушений, наиболее часто допускаемых уполномоченным органом при процедуре рассмотрения заявлений соискателей разрешений:

отказ в рассмотрении заявления о предоставлении разрешений;

несоблюдение срока рассмотрения заявления;

установление дополнительных, не предусмотренных законодательством требований к заявлению и представляемым документам;

отказ в выдаче разрешения без указания оснований;

отказ в выдаче разрешения по основаниям, не предусмотренным законодательством, или при отсутствии таких оснований.

При этом если часть таких нарушений (отказ в рассмотрении заявления, несоблюдение срока его рассмотрения, немотивированный отказ в выдаче разрешения) вызваны некорректными действиями конкретных должностных лиц и не носят системного характера, то другие нарушения (установление не предусмотренных законодательством требований к заявлению и представляемым документам, отказ в выдаче разрешения по основаниям, не предусмотренным законодательством) являются следствием широкого толкования положений законодательства. Ведомственные акты, применяемые уполномоченными органами при рассмотрении заявлений о предоставлении разрешений, также не всегда содержат четких формулировок своих положений.

Возможность разрешения данной проблемы видится в разработке для должностных лиц, уполномоченных рассматривать вопросы предоставления разрешений, методических рекомендаций по применению соответствующих законодательных норм. Такие методические рекомендации уже успешно применяются во многих отраслях предпринимательской деятельности, для осуществления которых необходимо получение разрешения, а в отношении отдельных видов деятельности - находятся на стадии разработки <26>.

<26> Например, Приказ Роскартографии от 21 марта 2008 г. N 24-пр "Об объявлении Постановления расширенного заседания коллегии Роскартографии от 11 марта 2008 г." содержит указание на разработку и утверждение методических рекомендаций по рассмотрению заявлений на выдачу лицензий (п. 3).

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

  1. Субанова Н.В. Лицензирование предпринимательской деятельности: правовое регулирование, ответственность, контроль: Монография. М.: Статут, 2011. 351 с.