Мудрый Юрист

Некоторые проблемы взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления

Гулина Вера Васильевна, старший преподаватель кафедры конституционного и муниципального права юридического института Северного (Арктического) федерального университета имени М.В. Ломоносова.

В статье рассматривается проблема разграничения предметов ведения и полномочий при взаимодействии органов государственной власти и органов местного самоуправления в рамках процессов децентрализации. Акцент сделан на проблеме пересечения вопросов местного значения с вопросами государственного ведения.

Ключевые слова: децентрализация, органы местного самоуправления, органы государственной власти, разграничение предметов ведения и полномочий.

Some problems of interaction the state authorities and local governments

V.V. Gulina

Gulina Vera Vasil'evna, senior teacher of the Chair of Constitutional and Municipal Law of the Law Institute of Northern (Arctic) Federal University named after M.V. Lomonosov.

The article deals with problem of separation of powers and areas of jurisdiction in the interaction of state bodies and local self-government within the framework of the decentralization process. Emphasis is placed on the problem of intersection of local issues to matters of state jurisdiction.

Key words: decentralization, local governments, state authorities, separation of powers.

Вхождение местного самоуправления в институциональную структуру государства предполагает наличие в данном государстве механизмов децентрализации. По справедливому заключению Н.С. Бондаря, "конституционный принцип самостоятельности местного самоуправления есть безусловное требование децентрализации публичной власти" <1>. Рассматривая механизм децентрализации, Ж. Ведель определял, что "децентрализация обеспечивается при наличии двух обязательных условий: первого - наличия автономии местных интересов, выраженных в конституционных и законодательных нормах; и второго - управление этими интересами должно осуществляться независимыми по отношению к "вышестоящей" власти "нижестоящими" органами власти, образуемыми путем выборов" <2>. Тем самым Ж. Ведель функциональную и организационную самостоятельность считал основополагающими в отношениях децентрализации.

<1> Бондарь Н.С. Местное самоуправление и конституционное правосудие: конституционализация муниципальной демократии в России. М.: Норма, 2008. С. 32.
<2> Ведель Ж. Административное право Франции. М., 1973. С. 392.

Вместе с тем основами отношений децентрализации являются не только принцип самостоятельности (функциональной и организационной), но и принцип взаимодействия <3>. Поэтому к принципам отношений децентрализации можно отнести: самостоятельность местного самоуправления (функциональная, организационная, финансово-экономическая) и взаимодействие местного самоуправления с государством, органов местного самоуправления и органов государственной власти (функциональное, организационное, финансово-экономическое) <4>. Самостоятельность (автономность) функционирования продиктована необходимостью саморазвития, развития инициативы; взаимодействие же является безусловной основой функционирования каждого звена публичного властвования в единой системе государственного механизма.

<3> Категория "отношение" отражает как связь явлений, так и раздельность их существования, единство зависимости и самостоятельности. Связь и раздельность - не два самостоятельных вида отношений, а взаимодополняемые моменты каждого конкретного отношения. См.: Материалистическая диалектика как научная система / Под ред. проф. А.П. Шептулина. М., 1983. С. 201 - 202.
<4> Гулина В.В., Малый А.Ф. Децентрализация как функция местного самоуправления // Правовая политика и правовая жизнь. 2012. N 4. С. 110 - 115.

При разрешении проблемы соотношения государственной и муниципальной сфер деятельности одним из важных вопросов является объем полномочий органов местного самоуправления и органов государственной власти. Несмотря на то, что вопросы местного значения должны выступать объективным и четким критерием функционального разграничения компетенции муниципальной власти от компетенции государственной власти, многие из них пересекаются с вопросами государственного ведения, становятся по сути совместными для органов государственной власти и органов местного самоуправления. Рассмотрим некоторые примеры.

Так, в ст. 15 и 16 Федерального закона от 3 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131) к вопросам местного значения муниципальных районов и городских округов относится "организация и осуществление мероприятий по мобилизационной подготовке муниципальных предприятий и учреждений, находящихся на территории соответствующего муниципального образования" <5>. В Федеральном законе "О мобилизационной подготовке и мобилизации в Российской Федерации" от 26 февраля 1997 г. N 31-ФЗ определены более 12 общих полномочий органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в данной области (ст. 8) <6>. При этом Закон данные полномочия между уровнями власти не разграничивает.

<5> СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.
<6> СЗ РФ. 1997. N 9. Ст. 1014.

В Федеральном законе "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан" от 15 апреля 1998 г. N 66-ФЗ закреплено более 15 прав органов местного самоуправления по поддержке садоводов, огородников, дачников и их садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений, при этом 3 правомочия принадлежит только органам местного самоуправления, остальные 12 - общие для органов государственной власти и органов местного самоуправления (ст. 35) <7>.

<7> СЗ РФ. 1998. N 16. Ст. 1801.

Подобные примеры можно найти в Основах законодательства РФ о культуре и Основах законодательства о здоровье, в Земельном кодексе РФ, Жилищном кодексе РФ, Градостроительном кодексе РФ, Федеральных законах "Об охране окружающей среды", "О пожарной безопасности", "О почтовой связи", "О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации", "О противодействии экстремистской деятельности" и множестве других, в которых, помимо полномочий органов местного самоуправления, закрепляются полномочия органов государственной власти. При этом нормативные правовые акты не всегда четко разграничивают полномочия различных уровней власти.

В такой ситуации сохраняется необоснованная возможность для возложения на органы местного самоуправления не свойственных им полномочий или, напротив, возникает право органа местного самоуправления отказаться от выполнения конкретных мероприятий в рамках вопроса местного значения. Отсутствие четких критериев разграничения компетенции между различными институтами публичной власти с учетом их особенностей, влияющих на способность наиболее эффективно решать те или иные вопросы, может иметь существенные последствия при определении допустимых пределов правового регулирования тех или иных отношений нормативными правовыми актами, установлении ответственности органов публичной власти, определении направлений и объемов расходуемых бюджетных средств. И, безусловно, в данных ситуациях не приходится говорить ни о функциональной, ни об организационной самостоятельности местного самоуправления, а эффективность реализации принципа взаимодействия поставлена под вопрос.

Федеральный закон N 131 к вопросам местного значения относит "участие в профилактике терроризма и экстремизма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий проявления терроризма и экстремизма в границах муниципального образования". В соответствии с Федеральным законом "О противодействии терроризму" от 6 марта 2006 г. N 35-ФЗ деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления по противодействию терроризму заключается в следующем: а) предупреждение терроризма, в т.ч. выявление и последующее устранение причин и условий, способствующих совершению террористических актов (профилактика терроризма); б) выявление, предупреждение, пресечение, раскрытие и расследование террористического акта (борьба с терроризмом); в) минимизация и (или) ликвидация последствий проявлений терроризма (п. 4 ст. 3) <8>. Дальнейшее содержание Закона не содержит разграничивающих между уровнями власти полномочий по противодействию терроризму. Участие в борьбе с терроризмом ни к вопросам местного значения, ни к полномочиям органов местного самоуправления Федеральный закон N 131 не относит. Представляется, что "борьба с терроризмом" должна относиться исключительно к предметам государственного ведения. В соответствии с вышеназванным Законом Правительство РФ организует обеспечение деятельности органов местного самоуправления по противодействию терроризму необходимыми силами, средствами и ресурсами. В связи с этим можно было бы полагать, что полномочия органов местного самоуправления по борьбе с терроризмом могут считаться отдельными государственными полномочиями, но возможности такого делегирования Закон не предусматривает. Как, например, в Федеральном законе "О воинской обязанности и военной службе" от 28 марта 1998 г. N 53-ФЗ указано, что полномочия Российской Федерации на осуществление воинского учета на территориях, на которых отсутствуют структурные подразделения военных комиссариатов, передаются соответствующим органам местного самоуправления поселений и органам местного самоуправления городских округов (п. 2 ст. 8) <9>.

<8> СЗ РФ. 2006. N 11. Ст. 1146; Российская газета. 2011. 5 мая.
<9> СЗ РФ. 1998. N 13. Ст. 1475; Российская газета. 2011. 29 июня.

Федеральный закон N 131 к вопросам местного значения относит "организацию и осуществление мероприятий по гражданской обороне", в то время как Федеральный закон "О гражданской обороне" от 12 февраля 1998 г. N 28-ФЗ к полномочиям органов местного самоуправления в этой области относит лишь проведение мероприятий по гражданской обороне <10>.

<10> СЗ РФ. 1998. N 7. Ст. 799.

В подобных ситуациях можно наблюдать наличие явных противоречий Федерального закона N 131 и иных федеральных законов: федеральные законы либо расширяют компетенционную сферу деятельности местного самоуправления, либо сужают ее. Вместе с тем в соответствии со ст. 5 Федерального закона N 131 в случае противоречия федеральных законов и (или) иных нормативных правовых актов Российской Федерации, регулирующих вопросы местного самоуправления, Федеральному закону N 131 применяется Федеральный закон N 131.

Исходя из этого, многие ученые (В.И. Васильев, М.Ю. Дитятковский, Н.А. Емельянов, Е.А. Незнамова, А.А. Сергеев, С.Г. Соловьев, Н.И. Соломка, Г.Н. Чеботарев и др.) <11> считают необходимым и допустимым введение в науку муниципального права, по аналогии с предметами совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, понятие "предметы совместного ведения органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления", поскольку отделение государственных дел от местных возможно не всегда. Они ссылаются на Конституцию РФ, в которой закреплено, что органы государственной власти и органы местного самоуправления поощряют жилищное строительство, создают условия для осуществления права на жилище (ч. 2 ст. 40); медицинская помощь оказывается гражданам как в государственных, так и в муниципальных учреждениях здравоохранения (ч. 1, 2 ст. 41); граждане могут получать образование как в государственных, так и в муниципальных образовательных учреждениях (ч. 2, 3 ст. 43).

<11> См.: Дитятковский М.Ю. О предметах ведения органов государственной власти и органов местного самоуправления // Журнал российского права. 2007. N 11; Чеботарев Г.Н. Конституционно-правовое регулирование компетенции местного самоуправления // Конституция как символ эпохи / Под ред. С.А. Авакьяна. М., 2004. Т. 2. С. 204 и др.

Необходимость закрепления предметов совместного ведения органов государственной власти и органов местного самоуправления авторы обосновывают тем, что конструкция "совместное ведение" позволит избежать, с одной стороны, жесткого соприкосновения, а с другой стороны, абсолютного разведения таких фундаментальных институтов, как государственная власть и муниципальная власть. В связи с этим предлагается отнести часть вопросов местного значения к предметам совместного ведения органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления и закрепить их законодательно.

Предметы совместного ведения органов государственной власти и органов местного самоуправления ранее получали закрепление в федеральном и региональном законодательстве. Например, в Основных положениях государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации, утвержденных Указом Президента РФ от 15 октября 1999 г. N 1370, было отражено, что органы местного самоуправления, как и органы государственной власти, создают условия для осуществления прав граждан на жилище, на охрану здоровья и медицинскую помощь, на образование, ряда других прав <12>.

<12> СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5011.

Наряду с федеральным законодательством понятие "совместное ведение органов государственной власти и органов местного самоуправления" ранее также встречалось в законах некоторых субъектов РФ (Республика Саха (Якутия), Хабаровский край, Калининградская, Костромская, Самарская, Свердловская, Тульская, Тюменская области). Так, в Законе Тюменской области от 10 июля 1997 г. "О принципах разграничения полномочий по предметам совместного ведения между органами государственной власти и муниципальными образованиями и порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями" было сказано, что предметы совместного ведения органов государственной власти и муниципальных образований - это сферы общественных отношений и деятельности органов государственной власти области и муниципальных образований по осуществлению ими полномочий, не закрепленных федеральным законодательством в исключительное ведение Российской Федерации, субъектов РФ или местного самоуправления и находящихся в соответствии с действующим законодательством в ведении как областных органов государственной власти, так и муниципальных образований. К таким предметам было отнесено здравоохранение и образование; рациональное использование земель, сохранение и восстановление других природных ресурсов, охрана природы, улучшение экологической среды; строительство, транспорт, дорожное хозяйство и связь; коммунальное, бытовое и торговое обслуживание; социально-культурное обслуживание; социальная защита населения; содействие занятости населения; обеспечение законности, правопорядка, охраны прав и свобод граждан; обеспечение противопожарной безопасности; сохранение и реставрация памятников истории и культуры, находящихся в областной, муниципальной собственности, и иные сферы <13>. В этом перечне находится большинство из вопросов, отнесенных в настоящее время к вопросам местного значения.

<13> Вестник Тюменской областной Думы. 1997. N 7.

Однако с 2000 г. федеральный законодатель отверг идею о наличии предметов совместного ведения органов государственной власти и органов местного самоуправления, и все соответствующие положения федерального и регионального законодательства были отменены.

Исходя из этого, а также с учетом иных особенностей, ряд авторов отрицают необходимость использования категории "совместное ведение органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления" (Т.М. Бялкина, Н.Л. Пешин <14>). По мнению Т.М. Бялкиной, существование правовой категории "предметы совместного ведения" не имеет особой смысловой и содержательной нагрузки, т.к. всегда будут существовать вопросы, решаемые исключительно органами государственной власти, либо вопросы, за решение которых ответственно только местное самоуправление. Более эффективным способом определения компетенции субъектов публичной власти, по мнению Т.М. Бялкиной, является установление их конкретных полномочий в соответствующих сферах <15>.

<14> Пешин Н.Л. Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционно-правовой модели. М.: Статут, 2007. С. 130 - 135.
<15> Бялкина Т.М. Проблемы компетенции органов местного самоуправления // Журнал российского права. 2006. N 10.

Однако, несмотря на позицию законодателя и некоторых ученых, ряд исследователей склоняются к необходимости введения в законодательство категории "предметы совместного ведения органов государственной власти и органов местного самоуправления", под которыми понимают сферы общественных отношений, регулирование которых не отнесено федеральным законодательством к исключительной компетенции Российской Федерации, субъектов РФ или муниципальных образований и которые находятся в связи с этим в ведении как органов государственной власти, так и органов местного самоуправления <16>. Некоторые авторы выделяют предметы совместного ведения органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, которые определяют как "совместную деятельность в определенной сфере общественной жизни за счет совместных расходов в соответствии со строго определенными полномочиями" <17>.

<16> Дитятковский М.Ю. Проблемы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Омск, 2001. С. 7.
<17> Соломка Н.И. Взаимоотношения органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления: Дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 1999. С. 45 - 46, 50 - 51.

В определении, на наш взгляд, ошибочно акцентируется внимание на "совместную деятельность", поскольку использование формулы "совместная деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления" недопустимо на основании ст. 12 Конституции РФ. Представляется, что акцент должен ставиться на разграничение полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления в рамках предметов (вопросов) совместного ведения.

Разграничение полномочий между уровнями власти имеет очень важное практическое значение, т.к. четкое разграничение позволит избежать дублирования в работе органов государственной власти и органов местного самоуправления, повысит эффективность их деятельности и в конечном счете позволит разграничить ответственность государства и местного самоуправления за решение того или иного вопроса.

Итак, совместное ведение органов государственной власти и органов местного самоуправления - сферы общественных отношений, в которых органы государственной власти и органы местного самоуправления наделены разграничивающимися между собой полномочиями на основе субсидиарности, соответствия материально-финансовому обеспечению и учета сущностных особенностей уровней публичной власти и не отнесенные к исключительной компетенции Российской Федерации, субъектов Российской Федерации или муниципальных образований.

К принципам разграничения полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления можно отнести:

  1. Принцип субсидиарности (осуществление конкретных полномочий должно преимущественно возлагаться на наиболее близкие к населению органы власти, которые в состоянии более эффективно их исполнить). Этот принцип закреплен в Европейской хартии местного самоуправления, используется европейскими странами и был обозначен в Послании Федеральному Собранию Российской Федерации Президента РФ в 2007 г.
  2. Принцип соответствия полномочий материально-финансовому обеспечению (требование п. 2 ст. 4 Европейской хартии местного самоуправления).
  3. Принцип учета сущностных особенностей того или иного уровня публичной власти (органы государственной власти, реализуя государственную власть на соответствующей территории, действуют от имени и в интересах государства; органы местного самоуправления - от имени и в интересах населения муниципального образования).

Таким образом, на основе проведенного анализа мы приходим к выводу о возможности и необходимости использовать понятие "совместное ведение органов государственной власти и органов местного самоуправления", что отразится на введении в оборот конструкции "совместная компетенция органов государственной власти и органов местного самоуправления". В рамках совместной компетенции должны быть четко разграничены полномочия по предметам совместного ведения и закреплены в федеральных законах. При этом требуется проведение ревизии вопросов местного значения, т.к. они должны быть автономны от предметов государственного ведения. Вопросы местного значения и полномочия по их решению, закрепленные Федеральным законом N 131 и иными федеральными законами, должны составлять собственную компетенцию местного самоуправления. Четко выраженная дуалистическая природа власти местного самоуправления снимает возможность противоречивых споров о характере его компетенции: собственная, совместная - разграниченные между органами государственной власти и органами местного самоуправления полномочия по предметам совместного ведения; делегированная - отдельные государственные полномочия по предметам государственного ведения.

Литература

  1. Бондарь Н.С. Местное самоуправление и конституционное правосудие: конституционализация муниципальной демократии в России. М.: Норма, 2008.
  2. Бялкина Т.М. Проблемы компетенции органов местного самоуправления // Журнал российского права. 2006. N 10.
  3. Ведель Ж. Административное право Франции. М., 1973.
  4. Гулина В.В. Децентрализация как функция местного самоуправления / В.В. Гулина, А.Ф. Малый // Правовая политика и правовая жизнь. 2012. N 4.
  5. Дитятковский М.Ю. О предметах ведения органов государственной власти и органов местного самоуправления // Журнал российского права. 2007. N 11.
  6. Дитятковский М.Ю. Проблемы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Омск, 2001.
  7. Материалистическая диалектика как научная система / Под ред. проф. А.П. Шептулина. М., 1983.
  8. Пешин Н.Л. Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционно-правовой модели. М.: Статут, 2007.
  9. Соломка Н.И. Взаимоотношения органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления: Дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 1999.
  10. Чеботарев Г.Н. Конституционно-правовое регулирование компетенции местного самоуправления // Конституция как символ эпохи / Под ред. С.А. Авакьяна. М., 2004. Т. 2.