Мудрый Юрист

Мировая юстиция: законодательная техника регионов

Аулов Владимир Константинович, доцент кафедры Байкальского государственного университета экономики и права, кандидат юридических наук.

Туганов Юрий Николаевич, доктор юридических наук, доцент.

В статье авторы анализируют положения законодательства о мировой юстиции Забайкальского края и предлагают направления по его совершенствованию.

Ключевые слова: судебная власть, судьи, законодательство о мировой юстиции.

Lay justice: legislative technique of regions

V.K. Aulov, J.N. Tuganov

Aulov Vladimir Konstantinovich, the docent of the Baikal State University of Economics and Law, candidate of jurisprudence.

Tuganov Jurij Nikolaevich, doctor of jurisprudence, associate Professor.

In the article the authors analyze the provisions of the legislation about the world justice of the Zabaikalsky Krai and suggests areas for improvement.

Key words: the judiciary, the judges, the legislation about the world justice.

Отличительной чертой нормотворчества в Российской Федерации является двухуровневое структурирование законодательства - на федеральном уровне и уровне субъектов РФ.

Особенностью такой конструкции является то, что законодательный процесс зачастую имеет разнонаправленную динамику, "...происходит в значительной степени стихийно, не всегда согласованно между федеральным Центром и его субъектами" <1>. Вследствие этого отсутствует в некоторых случаях соответствие между федеральной и региональной правовыми системами. Такое положение приводит к тому, что различного рода управленческие решения, объективированные в федеральных законах и законах субъектов Федерации, не влекут желаемого результата.

<1> Данилов В.Н. Законотворчество субъектов Российской Федерации: конституционно-правовое исследование: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2007. С. 3.

Законодательство о мировой юстиции также состоит из федеральной и региональной компонент. Органам законодательной власти субъекта РФ в соответствии с п. 3 ст. 4 Федерального закона от 17 декабря 1998 г. N 188-ФЗ "О мировых судьях в Российской Федерации" делегировано формирование принципиальных начал деятельности данной категории судей <2> и регулирование иных вопросов мировой юстиции.

<2> Подробнее о влиянии законодательных органов власти субъектов РФ на институт мировых судей: Дорошков В.В. Мировой судья. Исторические, организационные и процессуальные аспекты деятельности: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004. 64 с.

В указанной ситуации законодатели на местах должны стремиться к тому, чтобы правовая база, регламентирующая мировую юстицию, составляла научно обоснованную и взаимосвязанную систему нормативных актов, соотнесенных не только между собой, но и с Конституцией и иными законами Российской Федерации. Наличие адекватного современным вызовам нормативного обоснования института мировых судей в конкретном регионе имеет научное и практическое значение <3>.

<3> Об этом: Донская С.В. Мировая юстиция в России: Монография. Калининград, 2000. 215 с.

В свою очередь, рекомендации по совершенствованию законодательства субъектов РФ в означенной сфере должны базироваться на эмпирических исследованиях, что предопределяет необходимость всестороннего изучения региональной практики по разработке и применению законодательного массива актов, связанных с регулированием мировой юстиции.

Настоящая публикация представляет собой критический анализ законодательства о мировых судьях в произвольно выбранном субъекте Российской Федерации - Забайкальском крае, где на мировых судей приходится значительная часть от общего количества дел, рассматриваемых судами общей юрисдикции на территории региона <4>.

<4> В 2012 г. мировые судьи Забайкальского края рассмотрели 5128 уголовных дел, 91 434 иска, 55 423 дела об административных правонарушениях. Об этом: Сравнительный анализ работы мировых судей Забайкальского края за 12 месяцев 2012 года // Департамент по обеспечению деятельности мировых судей Забайкальского края [Официальный сайт]. URL: http://xn--dlaqp.xn--80aaaac8algcbgbck3fl0q.xn--plai/siidebnaya_statistika.html (дата обращения: 24.09.2013).

В настоящее время законодательство Забайкальского края в сфере мировой юстиции состоит из ст. 54 - 56 Устава Забайкальского края (Закон от 17 февраля 2009 г. N 125-ЗЗК) и региональных Законов от 30 сентября 2009 г. N 225-ЗЗК "О создании должностей мировых судей и судебных участков в Забайкальском крае", от 26 сентября 2008 г. N 49-ЗЗК "О порядке назначения и деятельности мировых судей Забайкальского края", от 6 июля 2010 г. N 386-ЗЗК "Об обеспечении доступа к информации о деятельности мировых судей Забайкальского края".

Отдельные вопросы деятельности мировых судей регулируются подзаконными актами: Положениями о Департаменте по обеспечению деятельности мировых судей Забайкальского края и об аппарате мирового судьи в Забайкальском крае (утверждены Постановлениями Правительства Забайкальского края соответственно от 20 апреля 2010 г. N 161 и от 7 февраля 2012 г. N 43), а также Постановлением краевого Законодательного Собрания от 25 ноября 2009 г. N 525 "Об удостоверении мирового судьи Забайкальского края".

Анализ перечисленных нормативных правовых актов свидетельствует об отсутствии должной правовой базы, необходимой для безупречного функционирования системы мировой юстиции в крае. В своей совокупности нормативные акты Забайкальского края о мировых судьях не всегда согласуются с положениями Конституции РФ, международных договоров, признаваемых Российской Федерацией, а также с общепризнанными принципами и нормами международного права в части требований к законодательным актам.

Основной правовой дефект Закона Забайкальского края от 30 сентября 2009 г. N 225-ЗЗК "О создании должностей мировых судей и судебных участков в Забайкальском крае" - отсутствие нормативного закрепления понятий "судебный участок" и "судебный район". Вследствие этого зачастую искажается правовая связь между территориальными юрисдикциями районных судов и юрисдикциями мировых судей, для которых районные суды являются судами апелляционной инстанции.

Дополнительные трудности для осуществления независимого правосудия мировыми судьями на территории Забайкальского края создает неразработанность критериев разграничения судебных участков при прохождении их границ по одной улице, водоему или иным единым ориентирам, а также одновременное применение в законе двух неравнозначных способов описания судебных участков (через указание внешних границ и перечисление входящих в судебный участок объектов).

Изначально несовершенный юридико-технический прием включения непосредственно в текст законодательного акта описания судебных участков, с учетом отсутствия легальной дефиниции "состав судебного участка", не позволяет в некоторых случаях достоверно соотнести реально существующий объект с территориальной юрисдикцией мирового судьи.

Еще одно препятствие для такого соотнесения - использование в Законе "О создании должностей мировых судей и судебных участков в Забайкальском крае" различного (в т.ч. и не соответствующего официальному) наименования некоторых объектов (например, садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений). Указанная в Законе принадлежность этих объектов к конкретному виду и категории населенных пунктов не всегда соответствует фактической: например, упомянутые в нормативном акте поселок городского типа Тополевка и село Досатуй на самом деле поселки сельского типа и т.д.

Перечисленные ошибки усиливаются использованием при описании границ судебных участков многозначных лингвистических конструкций ("залинейная часть", "транспортное кольцо около поселка", "полотно Забайкальской железной дороги" <5>, "подъездная железнодорожная ветка", "железнодорожный переезд", "курорт Угдан" и т.д.), а также географических ориентиров, которым практика исполнительной власти и судебная практика дают толкование, отличное от того смысла, в каком этот термин используется в законодательном акте <6>.

<5> В руководящих документах используется только термин "земляное полотно железной дороги" (СП 119.13330.2012. Железные дороги колеи 1520 мм. Актуализированная редакция СНиП 32-01-95, СП 119.13330.2012).
<6> Например, водоем "река Кайдаловка" судебной практикой и практикой Правительства Забайкальского края отнесен к категории ручьев. Об этом: Постановление Федерального арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 12 февраля 2008 г. N А78-31/07-С2-27/4-Ф02-89/08; распоряжение мэра г. Читы от 13 июля 2006 г. N 1641-р "О предоставлении земельного участка в постоянное (бессрочное) пользование ГУ "Автодороги Читинской области"; Постановление Правительства Забайкальского края от 21 октября 2008 г. N 49 (в ред. от 28 июня 2011 г.) "Об утверждении Порядка определения размера арендной платы, порядка, условий и сроков внесения арендной платы за земли, в том числе земельные участки, части земельных участков, находящиеся в собственности Забайкальского края, а также земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, на территории Забайкальского края".

Отмеченные недостатки во многом девальвируют существующие правовые положения, касающиеся создания судебных участков и судебных районов в Забайкальском крае, из-за чего описание судебных участков в законе часто остается беспредметным. Тем самым объективно нарушается закрепленная в ч. 1 ст. 47 Конституции Российской Федерации гарантия соблюдения права граждан на рассмотрение дела в том суде и тем судьей, к подсудности которых оно отнесено законом.

Кроме того, законодатель Забайкальского края полностью оставил без регулирования упразднение судебных участков и должностей мировых судей, вопреки отнесению этих вопросов к его компетенции. Существующий правовой пробел затрудняет оптимизацию деятельности мировой юстиции.

О том, что описание территорий и границ судебных участков, приведенное в Законе "О создании должностей мировых судей и судебных участков в Забайкальском крае", является в некоторых случаях бессодержательным, свидетельствует и практика применения другого регионального Закона - от 6 июля 2010 г. N 386-ЗЗК "Об обеспечении доступа к информации о деятельности мировых судей Забайкальского края". Из-за трудности понимания гражданами границ судебных участков описание последних на официальных сайтах мировых судей Забайкальского края происходит в самобытной интерпретации (например, сайты мировых судей участков N 1, 2, 3, 4, 14, 19, 54 Центрального района г. Читы, участков N 8, 9 Ингодинского района г. Читы).

Что же касается самого Закона "Об обеспечении доступа к информации о деятельности мировых судей Забайкальского края", то его положения не корреспондируют с нормами законодательного акта большей юридической силы - Федерального закона от 22 декабря 2008 г. N 262-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации": используемый в ст. 3 краевого Закона термин "территориальная подсудность" федеральный законодатель применяет только лишь к делам, но никак не к судебным учреждениям (ст. 32 УПК РФ).

Закон Забайкальского края от 26 сентября 2008 г. N 49-ЗЗК "О порядке назначения и деятельности мировых судей Забайкальского края" содержит нормы, допускающие возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения, что может привести к произволу и снижению уровня доверия к судебной власти.

Так, несмотря на свое название, Закон фактически не регулирует порядок избрания мировых судей. Число депутатов Законодательного Собрания края, голоса которых необходимы для назначения мирового судьи на должность, в нем не прописано. Способ голосования не определен. Отсылочных норм к иным нормативно-правовым актам по этому вопросу Закон не содержит. Предельные сроки длительности процедуры рассмотрения представленных к назначению на должность мирового судьи кандидатур не установлены.

Кроме того, этот Закон оставил без регулирования большой круг вопросов, отнесенных федеральным законодателем к компетенции субъекта Российской Федерации. Неточное, неполное и непоследовательное закрепление в законодательстве Забайкальского края воли федерального законодателя проявляется в отсутствии норм: о присяге мирового судьи, о символах государственной власти в зале судебных заседаний мировых судей, о порядке и основаниях привлечения судьи в отставке и мирового судьи в отставке к исполнению обязанностей мирового судьи, об отличительных знаках должности при осуществлении мировым судьей правосудия, об описании печати мирового судьи.

Положение абз. 2 ст. 1 Закона "О порядке назначения и деятельности мировых судей Забайкальского края", согласно которому должность мирового судьи отнесена к должностям государственной службы Забайкальского края, является прямым нарушением предписания ст. 2 Закона РФ от 26 июня 1992 г. N 3132-1 "О статусе судей в Российской Федерации" и не совпадает с позицией судейского сообщества, которое считает, что "...государственная должность мирового судьи учреждена для непосредственного исполнения полномочий Российской Федерации - осуществления правосудия именем Российской Федерации, а не для исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации" <7>.

<7> Постановление Совета судей Российской Федерации от 15 мая 2008 г. N 219 "О правовой регламентации должности мирового судьи и совершенствовании статуса сотрудников его аппарата".

В то же время при принятии анализируемого Закона краевое Законодательное Собрание вышло за пределы своей компетенции и прописало в п. 2 ст. 2 этого нормативного правового акта не предусмотренный Конституцией РФ способ наделения мировых судей полномочиями ("переход с одного судебного участка на другой").

Помимо этого, данным Законом проигнорированы требования п. 2 ст. 7 Федерального закона от 17 декабря 1998 г. N 188-ФЗ "О мировых судьях в Российской Федерации": срок повторного и последующих назначений на должность мирового судьи в Забайкальском крае установлен вне зависимости от предельного возраста пребывания в должности судьи.

Самостоятельную проблему законодательства Забайкальского края о мировых судьях составляют нарушения правил юридической техники, соотнесение логически несопоставимых понятий, грамматические и синтаксические ошибки.

Так, конструкция текста ст. 39.1 Закона "О создании должностей мировых судей и судебных участков в Забайкальском крае" внутренне противоречива и отягощена указанием на судебные участки как места пребывания мировых судей. По этой причине затруднено смысловое восприятие исходной посылки - определение географического места пребывания мировых судей.

Синтаксическое построение двадцати (ст. 5, 6, 7, 8, 10, 11, 12, 16, 17, 18, 20, 21, 22, 24, 25, 26, 27, 29, 37, 38) из сорока двух статей этого же Закона, на которые приходится примерно 80% общего объема текста, не соответствует предъявляемым к законодательным актам требованиям и грамматическим правилам Свода правил русского правописания <8>. Использование номинативных предложений, обозначающих существование, наличие предмета или явления ("Участок N 64. В границах..." и т.д.), в тексте законов недопустимо и в практике федерального законодателя не встречается. Примененная грамматическая конструкция требует переработки с целью согласования частей текста.

<8> Правила русской орфографии и пунктуации, официально утвержденные в 1956 г.: утв. Академией наук СССР, Министерством высшего образования СССР и Министерством просвещения РСФСР.

Как отступление от Методических рекомендаций по юридико-техническому оформлению законопроектов (направлены письмом Аппарата ГД РФ от 18 ноября 2003 г. N вн2-18/490) определяется включение в законодательный акт правовой нормы переходного периода <9> - пункта 3 ст. 40 Закона "О создании должностей мировых судей и судебных участков в Забайкальском крае". Вопреки рекомендации о принятии самостоятельных законодательных актов при необходимости установить временное регулирование по отдельным вопросам эта норма Закона занимает в нем значительное место - примерно 20% от общего объема текста, но не декларирует себя как переходное положение, хотя, по сути, является таковым.

<9> Соотносится со ст. 18 "Функционирование судов и осуществление правосудия на территории Забайкальского края в переходный период" Федерального конституционного закона от 21 июля 2007 г. N 5-ФКЗ "Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа".

Из недостатков подзаконных актов, составляющих нормативную базу мировой юстиции Забайкальского края, следует отметить несоответствие предусмотренной формы удостоверения мировых судей требованиям федерального законодательства (отсутствует обязательное указание на судебный район) и установленный ныне вариант разрешения судьбы удостоверения мирового судьи при его уходе или удалении в отставку (остается у мирового судьи в отставке без проставления отметки об отставке).

На момент работы над статьей обнародованы два законопроекта о внесении изменений в Законы Забайкальского края "О создании должностей мировых судей и судебных участков в Забайкальском крае" и "О порядке назначения и деятельности мировых судей Забайкальского края". Заявленной целью законопроектов является приведение краевого законодательства в соответствие с федеральным в связи с вступлением в действие изменений, внесенных Федеральным законом от 4 марта 2012 г. N 20-ФЗ <10> в ст. 6.2 Закона Российской Федерации "О статусе судей в Российской Федерации" и в ст. 4 Федерального закона "О мировых судьях в Российской Федерации". Однако корректировка перечисленных пробелов и противоречий этими законопроектами не предусмотрена.

<10> О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации: Федеральный закон от 4 марта 2012 г. N 20-ФЗ.

Между тем допущенные в региональных законах нарушения требуют принципиального изменения краевого законодательства о мировой юстиции. Приведение действующего законодательства Забайкальского края в соответствие с требованиями законодательства Российской Федерации о судоустройстве и мировых судьях не позволяет ограничиться новой редакцией его отдельных структурных единиц, а требует переработки законов по существу.

Литература

  1. Данилов В.Н. Законотворчество субъектов Российской Федерации: конституционно-правовое исследование: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2007.
  2. Дорошков В.В. Мировой судья. Исторические, организационные и процессуальные аспекты деятельности: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004.
  3. Донская С.В. Мировая юстиция в России: Монография. Калининград, 2000.