Мудрый Юрист

О совершенствовании ст. 19.6.1 коап

Баскакова Светлана Ивановна, научный сотрудник отдела проблем прокурорского надзора и укрепления законности в сфере административных правоотношений НИИ Академии Генеральной прокуратуры РФ.

Статья посвящена актуальным проблемам прокурорского надзора за исполнением требований ст. 19.6.1 КоАП и предложениям по совершенствованию законодательства об административных правонарушениях.

Ключевые слова: прокурорский надзор, административный надзор, административное ограничение, должностные лица.

To improve article 19.6.1 of the Code of Administrative Offences

S.I. Baskakova

The article focuses on topical issues of the problems of prosecutorial supervision over fulfillment of requirements enshrined in article 19.6.1 and proposals to improve legislation on administrative offences.

Key words: prosecutorial supervision, administrative supervision, administrative restriction, officials.

Законодатель постоянно уделяет внимание вопросам совершенствования правового механизма ответственности за совершение административных правонарушений. В десятки статей КоАП РФ 27 федеральными законами внесены изменения и дополнения.

С учетом актуальности решения задач, поставленных перед должностными лицами по выполнению требований законодательства о государственном контроле, в гл. 19 "Административные правонарушения против порядка управления" КоАП внесено более 140 изменений и дополнений.

Так, Федеральным законом от 27 июля 2010 г. N 239-ФЗ "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" КоАП дополнен ст. 19.6.1 "Несоблюдение должностными лицами органов государственного контроля (надзора) требований законодательства о государственном контроле (надзоре)", устанавливающей ответственность должностных лиц федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора), за нарушение требований законодательства о государственном контроле (надзоре), выразившееся в проведении проверки при отсутствии оснований для ее проведения, нарушении сроков проведения проверки, отсутствии согласования внеплановой выездной проверки с органами прокуратуры, проведении проверки без распоряжения (приказа) руководителя или заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), непредставлении акта о проведенной проверке, привлечении к проведению мероприятий по контролю не аккредитованных в установленном порядке граждан или организаций либо проведении плановой проверки, не включенной в ежегодный план проведения плановых проверок.

В указанную статью через два года Федеральным законом от 28 июля 2012 г. N 133-ФЗ были внесены изменения: из ч. 1 исключены слова "проведении проверки без распоряжения (приказа) руководителя или заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), непредставлении акта о проведенной проверке"; дополнена ч. 2. Федеральным законом от 28 июля 2012 г. N 133-ФЗ внесено изменение и в санкцию ч. 2.

Объектом рассматриваемых правонарушений являются общественные отношения по организации и проведению проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей органами государственного контроля и по защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.

Объективная сторона административных правонарушений, административная ответственность за которые предусмотрена ч. 1 указанной статьи, состоит: в проведении проверки при отсутствии оснований для ее проведения; в нарушении сроков проведения проверки; в отсутствии согласования внеплановой выездной проверки с органами прокуратуры; в проведении проверки без распоряжения (приказа) руководителя или заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора); в непредставлении акта о проведенной проверке; в привлечении к проведению мероприятий по контролю не аккредитованных в установленном порядке граждан или организаций; в проведении плановой проверки, не включенной в ежегодный план проведения плановых проверок.

Субъектами административных правонарушений, ответственность за которые предусмотрена указанной статьей, являются должностные лица федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ, на которые возложены функции по проведению государственного контроля (надзора). С субъективной стороны эти административные правонарушения могут быть совершены как умышленно, так и по неосторожности. Их субъекты - должностные лица федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ. Действия этой статьи не распространяются на должностных лиц органов муниципального контроля, а также государственных и муниципальных учреждений, осуществляющих контролирующие функции в соответствии с требованиями Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон). Этот Закон регулирует отношения в области организации и осуществления не только государственного контроля (надзора), но и муниципального контроля и защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля и муниципального контроля.

Полномочия федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих государственный контроль (надзор), и полномочия органов исполнительной власти субъектов Федерации, осуществляющих региональный государственный контроль (надзор), закреплены в ст. ст. 4 и 5 Закона. А его ст. 6 также закрепила и полномочия органов местного самоуправления, осуществляющих муниципальный контроль. Органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля при организации и проведении проверок осуществляют взаимодействие по вопросам, перечисленным в ст. 7 "Взаимодействие органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля при организации и проведении проверок".

Организация и проведение плановых проверок органами государственного контроля и муниципального контроля регламентированы в гл. 2 Закона "Государственный контроль (надзор), муниципальный контроль".

В соответствии со ст. 17.1 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" муниципальный контроль осуществляется органами местного самоуправления. Органы местного самоуправления вправе организовывать и осуществлять муниципальный контроль по вопросам, предусмотренным федеральными законами. К отношениям, связанным с осуществлением муниципального контроля, организацией и проведением проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, применяются положения Закона.

Необходимо отметить, что в соответствии со ст. 9 Закона приняты Постановление Правительства РФ от 30 июня 2010 г. N 489 "Об утверждении Правил подготовки органами государственного контроля (надзора) и органами муниципального контроля ежегодных планов проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей" и Постановление Правительства РФ от 20 августа 2009 г. N 689 "Об утверждении Правил аккредитации граждан и организаций, привлекаемых органами государственного контроля (надзора) и органами муниципального контроля к проведению мероприятий по контролю". В соответствии со ст. 2 Закона отдельные полномочия по осуществлению федерального государственного контроля (надзора) могут осуществлять государственные учреждения, подведомственные соответственно федеральным органам исполнительной власти и органам исполнительной власти субъектов Федерации.

В целях реализации положений указанных Федеральных законов и Постановлений Правительства РФ Генеральный прокурор РФ издал Приказ от 11 августа 2010 г. N 313 "О порядке формирования органами прокуратуры ежегодного сводного плана проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей".

Анализ показателей работы прокуроров субъектов Федерации о количестве выявленных нарушений законодательства в сфере соблюдения прав и свобод человека и гражданина свидетельствует об их ежегодном росте, обусловленном как объективными, так и субъективными факторами.

"Одной из основных причин роста нарушений является динамичное развитие российского законодательства. Согласно правовой базе данных "КонсультантПлюс", за истекшие 20 лет принято свыше 5000 федеральных конституционных законов и федеральных законов, то есть ежегодно принималось в среднем около 250 законов, тогда как в предыдущие годы - в среднем 7 - 8 законов в год. Вследствие этого заметно активизировался законотворческий процесс в субъектах Российской Федерации" <1>.

<1> Буксман А.Э. Информационное письмо от 1 апреля 2013 г. N 11-08-13/Ип635-13 "О недостатках в организации надзорной и статистической деятельности органов прокуратуры".

В сфере соблюдения законодательства о защите прав субъектов предпринимательской деятельности особое внимание уделялось вопросам формирования органами государственного и муниципального контроля планов проверок индивидуальных предпринимателей и юридических лиц. Принимались меры по выявлению и пресечению грубых нарушений прав субъектов предпринимательства при осуществлении государственного контроля (надзора) и привлечению к ответственности виновных лиц.

Дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 19.6.1, возбуждаются прокурором в соответствии со ст. 28.4 КоАП.

Факты проведения проверок субъектов предпринимательства при отсутствии оснований, предусмотренных ст. ст. 9, 10 Закона, выявляли прокуроры Приморского, Красноярского краев, Республики Бурятия, Новосибирской, Омской, Томской областей.

Четыре таких факта выявлены прокуратурой Приморского края в деятельности Дальневосточного управления Ростехнадзора, заместитель руководителя этого управления по постановлению прокуратуры края привлечен к административной ответственности, предусмотренной ч. 2 ст. 19.6.1 КоАП.

К административной ответственности по ст. 19.6.1 КоАП привлечены должностные лица Управления Роспотребнадзора по Красноярскому краю в связи с проведением проверок, не включенных в ежегодный сводный план, и Министерства культуры края - за проведение внеплановых проверок без предусмотренных законом оснований. В Республике Бурятия к административной ответственности привлечены должностные лица Управления Россельхознадзора. Кроме того, по заявлению прокурора республики, направленному в арбитражный суд, выданное предпринимателю по результатам проверки предписание отменено.

Аналогичные факты установлены прокурорами Саратовской, Костромской, Липецкой, Астраханской, Новгородской, Мурманской областей.

Однако в сфере защиты прав субъектов предпринимательской деятельности есть существенная проблема. Статья 19.6.1 КоАП не предусматривает ответственности за несоблюдение требований законодательства о муниципальном контроле должностных лиц органов муниципального контроля, которые также наделены контролирующими функциями. Этот пробел необходимо устранить. Соответствующие предложения поступают и с мест, в частности от прокуроров Тульской области, Чувашской Республики.