Мудрый Юрист

Правовой эксперимент как метод совершенствования местного самоуправления

Макаров Иван Иванович, первый заместитель председателя Комитета по местному самоуправлению, межнациональным и межконфессиональным отношениям Ленинградской области.

Сложившаяся практика нормотворчества и правоприменения в российском местном самоуправлении недостаточно использует такой метод совершенствования правовых норм и институтов, как государственно-правовой эксперимент. Рассматриваются два наиболее значимых правовых эксперимента в российском местном самоуправлении, которые были проведены до принятия действующего Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Ключевые слова: государственно-правовой эксперимент, местное самоуправление, муниципальная милиция, псковский эксперимент.

Legal experiment as a method of development of local self-government

I.I. Makarov

Such an effective method of improving the legal norms and institutions as a public-legal experiment has not proper use in current practice of law-making and implementation of law in the Russian local self-government. The article describes the two most important legal experiments in the Russian local government, which were held prior to the adoption of the Federal Law "On General Principles of Local Self-Government in the Russian Federation".

Key words: state and legal experiment, local government, municipal law-enforcement service, Pskov experiment.

В современной российской юридической науке ставятся вопросы о возможностях правовой апробации, в том числе о роли правовых экспериментов в развитии правовой системы <1>. В целом российский опыт проведения правовых экспериментов и их значение для развития правовой системы страны становились предметом анализа в специальных исследованиях <2>. Для понимания возможных путей совершенствования российского местного самоуправления представляется полезным рассмотреть имеющийся отечественный опыт экспериментального развития институтов и норм муниципального права аналогично тому, как специалистами рассматривалась зарубежная практика проведения экспериментов в развитии местного самоуправления <3>.

<1> См.: Зорькин В.Д. Правовое будущее России // Журнал российского права. 2011. N 10. С. 11.
<2> См., например: Ельцов В.Н. Правовой эксперимент в современной России: проблемы эффективности: Дис. ... канд. юрид. наук. Тамбов, 2009.
<3> См.: Грибанова Г.И. Местное самоуправление в Западной Европе. Сравнительный анализ политико-социологических аспектов. СПб., 1998. С. 162; Макаров И.И. Правовое регулирование организации местного самоуправления в Норвегии // Государство и право. 2009. N 3. С. 74, 75.

История применения экспериментального метода в развитии институтов местной власти в нашей стране берет начало в 1960-х гг. В специализированной литературе можно найти описание правовых экспериментов, заключавшихся в испытании форм привлечения населения к решению проблем, возникающих у граждан по месту жительства <4>, а также в исследовании эффективности организации органов местной власти <5>. Уместно вспомнить эксперимент по формированию местных органов власти 1987 г. <6>. Вторая половина 1980-х гг. также была сопряжена с многочисленными экспериментами по вовлечению граждан в управление по месту жительства <7>.

<4> См.: Лазарев В.В. К вопросу о понятии и пределах эксперимента в области государства и права // Правоведение. 1966. N 1. С. 22.
<5> См.: Пертцик В.А. О содержании эксперимента по определению оптимального варианта организации работы аппарата городских Советов депутатов трудящихся на основе НОУТ // Вопросы советского государствоведения. Иркутск, 1970. С. 3 - 13.
<6> См.: Постановление Президиума Верховного Совета РСФСР от 26 февраля 1987 г. "О проведении в порядке эксперимента выборов в местные Советы народных депутатов РСФСР по многомандатным избирательным округам".
<7> См. подробнее: Левчик Д.А. Становление общественного самоуправления в России: территориальные и производственные протестные движения. 1988 - 1993: Дис. ... д-ра ист. наук. М., 2005.

Изложение новейшей российской истории правового регулирования проведения экспериментов в организации местного самоуправления необходимо начинать с упоминания Закона РФ от 6 июля 1991 г. N 1550-1 "О местном самоуправлении в РСФСР", в ст. 4 которого определялось, что государственно-правовой эксперимент может состоять в изменении установленных законом структуры и системы органов местного самоуправления, их компетенции и порядка деятельности. Эксперимент мог проводиться на определенной территории по решению Верховного Совета РФ или Верховного совета республики в ее составе. Условия и порядок проведения эксперимента следовало согласовывать с Советами, действовавшими на соответствующей территории. В постановлении Верховного Совета должны были определяться сроки проведения эксперимента и порядок подведения его итогов. Эти положения перестали действовать с вступлением в силу Федерального закона от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Однако еще в п. 1 Постановления Верховного Совета РСФСР от 6 июля 1991 г. N 1551-1 "О введении в действие Закона РСФСР "О местном самоуправлении в РСФСР" предусматривалось, что предложения о проведении государственно-правовых экспериментов в области местного самоуправления Верховный Совет РСФСР будет рассматривать после 1 января 1993 г. Последующее течение событий позволило вернуться к идее правового эксперимента в местном самоуправлении лишь спустя почти два года после определенной Верховным Советом даты.

Первый государственно-правовой эксперимент в местном самоуправлении, имевший общероссийское значение, был проведен в Псковской области. Он состоял, по сути, из двух отдельных экспериментов в двух разных районах. По проведению каждого из них было принято отдельное постановление Псковского областного Собрания депутатов. Некоторые специалисты склонны выделять в псковском эксперименте два этапа: во-первых, реорганизацию органов местной власти и, во-вторых, внедрение и изучение механизмов финансового обеспечения и эффективного функционирования новых органов местного самоуправления <8>. Однако внимательное рассмотрение документов, регламентировавших проведение эксперимента, формирует более сложную картину.

<8> Бондарев С.В. Местное самоуправление в России: исторические и социально-правовые аспекты // Философия права. 2007. N 3. С. 128.

В региональных органах государственной власти в первой половине 1990-х гг. была осознана необходимость внимательного отношения к процессам, происходящим на новой российской границе, в том числе в части процессов организации местной власти в приграничных районах, где заметно усилилось присутствие федеральных органов и служб. Так, администрация Псковской области и Псковское областное Собрание депутатов приняли совместное Постановление от 26 января 1995 г. N 57/16 "О поддержке инициативы Пыталовского и Печорского районов по проведению государственно-правового эксперимента по отработке норм и принципов организации местного самоуправления".

Особенно интересен ход эксперимента в Печорском районе. Подготовка к участию в государственно-правовом эксперименте по отработке норм и принципов местного самоуправления велась администрацией Печорского района в период с октября по декабрь 1994 г. <9>. Совместно с областной администрацией разработана программа проведения эксперимента, рассмотренная конкурсной комиссией под председательством заместителя министра по делам национальностей России А.А. Котенкова <10>. На основании заключения конкурсной комиссии от 24 февраля 1995 г. N 01-561 Печорский район был включен в состав участников государственно-правового эксперимента по отработке базовой модели организации местного самоуправления, способов формирования его финансовых и экономических основ.

<9> Эксперимент по отработке моделей организации местного самоуправления в Печорском районе и в Круппской и Кулейской волостях // Справочник для глав муниципальных образований Псковской области. Псков, 2005. С. 90 - 95.
<10> См.: Васецкий А.А., Васильев В.Г., Яновский В.В. Варианты развития местного самоуправления как уроки "печорского" эксперимента // Гражданское общество и реформа местного самоуправления в России: Сб. матер. III Российского общественного форума. СПб., 2003. С. 259.

27 апреля 1995 г. принято совместное Постановление администрации области и областного Собрания депутатов N 88/83Б "О принятии Программы проведения государственно-правового эксперимента по отработке конституционных норм и принципов организации местного самоуправления в Печорском районе". Программа предполагала мероприятия по организации местного самоуправления в Круппской и Кулейской волостях Печорского района. Впоследствии она подвергалась корректировке. Последняя ее редакция, утвержденная Постановлением Псковского областного Собрания депутатов от 6 марта 1996 г. N 201, описывала в кратком виде условия проведения эксперимента, его приоритетные направления и ожидаемые результаты.

20 мая 1995 г. в соответствии с Программой подписан четырехсторонний договор на два года "О проведении в Печорском районе Псковской области эксперимента по отработке норм и принципов организации местного самоуправления". Сторонами договора выступили органы исполнительной и законодательной власти области, представительный орган района и Миннац России. Затем были разработаны проекты уставов муниципальных образований, продуманы структуры органов местного самоуправления в связи с необходимостью перехода на самостоятельное управление в сфере финансов и решение вопросов социального блока. 18 февраля 1996 г. состоялись выборы представительных органов и глав района и двух волостей. Представительный орган района был избран в составе 17 депутатов Собрания, в волостные советы Круппской и Кулейской волостей вошли по пять депутатов. Главы местного самоуправления были избраны на четыре года, депутаты первого созыва - на два года. Само существование Круппской и Кулейской волостей в качестве самостоятельных муниципальных образований можно считать экспериментальным. Вплоть до 2006 г. в Псковской области не существовало других самостоятельных муниципальных образований в сельской местности <11>.

<11> См.: Копытова О.Н. Анализ сущности муниципального образования в условиях реформы местного самоуправления // Псковский регионологический журнал. 2008. N 6. С. 49.

Одновременно с Постановлением по Печорскому району было утверждено совместное Постановление Псковского областного Собрания депутатов и администрации Псковской области от 27 апреля 1995 г. N 88/83А "О принятии Программы проведения государственно-правового эксперимента по отработке конституционных норм и принципов организации местного самоуправления в Пыталовском районе". Программа содержала определение целей, задач, принципов, характеристику актуальных проблем района. Подчеркивалось приграничное положение района и связанные с этим особенности организации власти, а именно нахождение на территории района таможни, подразделений пограничной службы, иных федеральных служб, увеличенный вдвое штат милиции. В качестве одной из проблем названо соотношение функций и полномочий местного самоуправления и районной администрации как представителя интересов государства. Соответственно, поставлена цель поиска разумного баланса между функциями администрации района как представителя интересов местного самоуправления и представителя интересов органов государственной власти.

Как печорская, так и пыталовская программа носила концептуальный характер. Программа проведения эксперимента в Пыталовском районе содержала довольно подробную характеристику социально-экономической ситуации. Авторы Программы составили большой и пространный перечень целей эксперимента в сфере управления территорией, финансами, экономикой. При этом цели были сформулированы как задачи, т.е. не как состояние, которое необходимо достичь, а как процессы, которые необходимо организовать в ходе эксперимента. Характерной чертой Программы в части организационных основ местного самоуправления стало формулирование принципа формирования районного представительного органа, куда должны были войти избранные главы 10 волостей, четыре депутата от г. Пыталово и избираемый на прямых выборах глава самоуправления Пыталовского района. Отмечалась необходимость формирования организационных основ местного самоуправления с учетом особенностей хуторской системы расселения в районе.

В программе эксперимента в Печорском районе проблемы изложены в самом общем виде, цели формулировались более конкретно и сдержанно и были напрямую увязаны с формированием организационных структур органов местного самоуправления. Учитывая, что особенностью эксперимента в Печорском районе явилось изучение действия двухуровневой территориальной организации местного самоуправления, в Программе отдельно определены предметы ведения района и предметы ведения двух самостоятельных волостей в его составе.

Значимым отличием окончательной редакции Программы эксперимента в Печорском районе стало определение этапов и сроков его проведения. На первом этапе (первое полугодие 1996 г.) необходимо было определить полномочия местного самоуправления и разработать нормативно-правовую базу; затем до конца 1996 г. следовало сформировать организационную структуру местного самоуправления, определить состав муниципальной собственности и составить бюджет. В течение 1996 г. и в начале 1997 г. предполагалось заниматься отработкой принципов организации местного самоуправления, заложенных в Программе эксперимента, а в июне 1997 г. планировалось проанализировать результаты эксперимента и рассмотреть его итоги в органах государственной власти Псковской области и в Миннац России.

Действия и планы по проведению эксперимента получили поддержку в Постановлении Правительства РФ от 11 октября 1996 г. N 1188 "Об эксперименте по отработке моделей организации местного самоуправления, проводимом в Псковской области".

К сожалению, переход на самостоятельное финансирование местных бюджетов оказался весьма затруднен по следующей причине: часть расходов, связанных с созданием приграничной инфраструктуры на территории района, вынужденно легла и на местные бюджеты, а названное Постановление Правительства РФ в части отчисления в местные бюджеты приграничных районов доли таможенных сборов не исполнялось.

Результатом эксперимента в Печорском районе стало создание правовой и организационной основы деятельности местного самоуправления. Описанный эксперимент стал одним из первых опытов применения двухуровневой системы местного самоуправления, которая ныне принята во всех регионах страны, кроме городов федерального значения. В Пыталовском районе в ходе эксперимента получила применение модель назначения главы местной администрации по контракту с представительным органом местного самоуправления <12>.

<12> См.: Аналитическая справка о работе межведомственной группы по анализу результатов эксперимента по отработке норм и принципов организации местного самоуправления. Приложение 1 к докладу на заседании Правительства РФ 28 ноября 1996 г.

Обращает на себя внимание такой факт: в Псковской области эксперимент был инициирован органами государственной власти субъекта Федерации, а поддержан постановлением Правительства РФ только через полтора года после утверждения Программы эксперимента совместным постановлением законодательного и исполнительного органов власти региона.

Другой российский эксперимент в сфере местного самоуправления проходил в период с 1998 по 2000 г. Основанием для его начала и завершения стали указы Президента России <13>. Результаты этого эксперимента анализировались в ряде диссертационных исследований <14>, официальные документы о его проведении публиковались <15>, ход эксперимента внимательно обсуждался специалистами <16>. Суть его состояла в том, что часть подразделений милиции общественной безопасности (патрульно-постовая служба, участковые инспекторы, подразделения по профилактике правонарушений несовершеннолетних, спецучреждения милиции) передавалась в оперативное управление органов местного самоуправления. Общая численность подразделений, принимавших участие в эксперименте, составила около 10 тыс. человек. Идеологи эксперимента рассчитывали, что таким образом будут созданы условия для усиления взаимодействия милиции с гражданами, повышения ответственности милиции перед местными жителями, вовлечения населения в охрану общественного порядка.

<13> См.: Указ Президента РФ от 17 сентября 1998 г. N 1115 "О проведении в ряде муниципальных образований эксперимента по организации охраны общественного порядка органами местного самоуправления"; Указ Президента РФ от 2 июня 2000 г. N 1011 "О завершении эксперимента по организации охраны общественного порядка органами местного самоуправления".
<14> См.: Кононов А.М. Теоретические основы организации муниципальных органов охраны общественного порядка в Российской Федерации: Дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2000; Ельцов В.Н. Указ. соч.
<15> См.: Материалы Межведомственной комиссии при Совете по местному самоуправлению в Российской Федерации по проблемам реализации органами местного самоуправления конституционного права на самостоятельное осуществление охраны общественного порядка // Городское управление. 1998. N 12. С. 16 - 31.
<16> См.: Муниципальная милиция и общественная безопасность. Стенограмма заседания Клуба муниципальных деятелей от 22 декабря 1999 г. // Городское управление. 2000. N 1. С. 12 - 26.

В эксперименте участвовали 88 муниципальных образований в 10 субъектах Федерации. В трех из них - в Республике Карелия, Новгородской и Саратовской областях - в эксперименте приняли участие все муниципальные образования. Организационное обеспечение эксперимента возлагалось на МВД России, в центральном аппарате которого был образован отдел обеспечения проведения эксперимента, и Министерство региональной и национальной политики РФ. Координацией хода эксперимента занималась специально созданная Межведомственная комиссия при Совете по местному самоуправлению в Российской Федерации. Этот эксперимент отличается в новейшей истории российского местного самоуправления, пожалуй, наиболее основательным подходом к его проведению. Была разработана Концепция реализации Указа Президента России о проведении эксперимента, определяющая цели эксперимента, меры, предпринимаемые МВД России, органами исполнительной власти субъектов Федерации, управлениями внутренних дел субъектов Федерации, городских и районных органов внутренних дел. Определялись полномочия органов местного самоуправления, участвующих в эксперименте. Были подготовлены типовые соглашения о проведении эксперимента между МВД России и органом исполнительной власти субъекта Федерации, между министерством (управлением) внутренних дел субъекта Федерации и органом местного самоуправления.

Эксперимент привел к противоречивым результатам. Хотя в целом отмечалось улучшение взаимодействия органов местного самоуправления с органами внутренних дел <17>, в ряде муниципальных образований, на территории которых проводился эксперимент, имело место ухудшение показателей криминальной обстановки, повышение текучести кадров в подразделениях милиции, переданных в ведение органов местного самоуправления. В некоторых регионах руководители органов местного самоуправления пытались использовать муниципальную милицию не по прямому назначению. В рамках эксперимента, к глубокому сожалению, не удалось реализовать идею внедрения механизмов учета мнения граждан при решении вопросов охраны общественного порядка. Население осталось в стороне от участия в эксперименте.

<17> См.: Кононов А. Муниципальные органы охраны общественного порядка: от теории к практике // Городское управление. 2000. N 2. С. 22 - 24.

В некоторых случаях препятствием для благополучной реализации экспериментальной модели были признаны особенности территориальной организации местного самоуправления. Специфика территории и этнического состава муниципальных образований затрудняла деятельность самих органов местного самоуправления на районном уровне. Одна из значимых претензий к идее передачи функций по охране общественного порядка органам местного самоуправления - нерешенные вопросы ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления за результаты работы по охране общественного порядка.

При планировании эксперимента не учитывались важные особенности сложившихся в субъекте Федерации отношений между различными властными субъектами. Если высшее должностное лицо региона ведет последовательную и жесткую политику подавления автономии органов местного самоуправления, безнадежно рассчитывать в таких условиях на успех эксперимента, направленного на радикальное увеличение влияния глав муниципальных образований. В некоторых регионах подписание соглашения и, соответственно, начало эксперимента затягивалось со стороны исполнительной власти, в результате и без того чрезвычайно краткие для такого масштабного мероприятия сроки были урезаны до такой степени, что эффект от фактора экспериментального воздействия просто не успел проявиться.

В отведенный Указом Президента РФ краткий срок эксперимент был окончен, существование модели, при которой органы местного самоуправления осуществляли бы руководство отдельными подразделениями муниципальной милиции, признано нецелесообразным.

При анализе хода эксперимента была отмечена необходимость разделения понятий местной (муниципальной) милиции и муниципальных органов охраны порядка <18>. Все действовавшее в период эксперимента законодательство (административное, уголовное, уголовно-процессуальное) оперировало понятием "милиция", не деля ее на федеральную и муниципальную. Единство наименования не позволяло идентифицировать статус, следовательно, и сферу ответственности милиции. Сейчас, когда после известной инициативы экс-Президента РФ Д.А. Медведева произошло переименование крупнейшего правоохранительного ведомства страны, эта неувязка ликвидирована. Учитывая изложенное, в будущем представляется вполне вероятным возврат в законодательство термина "милиция", но уже с иным содержанием - в качестве обозначения муниципальных органов охраны общественной безопасности.

<18> См.: Муниципальная милиция и общественная безопасность. С. 18.

Думаем, что государственно-правовой эксперимент как метод совершенствования местного самоуправления, несмотря на неоднозначный опыт его применения в России, далеко не исчерпал свой потенциал, и приобретенный в 1990-е гг. опыт проведения государственно-правовых экспериментов в организации местной власти вполне может быть использован при планировании аналогичных мероприятий сегодня.

Библиографический список

Бондарев С.В. Местное самоуправление в России: исторические и социально-правовые аспекты // Философия права. 2007. N 3.

Васецкий А.А., Васильев В.Г., Яновский В.В. Варианты развития местного самоуправления как уроки "печорского" эксперимента // Гражданское общество и реформа местного самоуправления в России: Сб. матер. III Российского общественного форума. СПб., 2003.

Грибанова Г.И. Местное самоуправление в Западной Европе. Сравнительный анализ политико-социологических аспектов. СПб., 1998.

Зорькин В.Д. Правовое будущее России // Журнал российского права. 2011. N 10.

Ельцов В.Н. Правовой эксперимент в современной России: проблемы эффективности: Дис. ... канд. юрид. наук. Тамбов, 2009.

Кононов А. Муниципальные органы охраны общественного порядка: от теории к практике // Городское управление. 2000. N 2.

Кононов А.М. Теоретические основы организации муниципальных органов охраны общественного порядка в Российской Федерации: Дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2000.

Копытова О.Н. Анализ сущности муниципального образования в условиях реформы местного самоуправления // Псковский регионологический журнал. 2008. N 6.

Лазарев В.В. К вопросу о понятии и пределах эксперимента в области государства и права // Правоведение. 1966. N 1.

Левчик Д.А. Становление общественного самоуправления в России: территориальные и производственные протестные движения. 1988 - 1993: Дис. ... д-ра ист. наук. М., 2005.

Макаров И.И. Правовое регулирование организации местного самоуправления в Норвегии // Государство и право. 2009. N 3.

Материалы Межведомственной комиссии при Совете по местному самоуправлению в Российской Федерации по проблемам реализации органами местного самоуправления конституционного права на самостоятельное осуществление охраны общественного порядка // Городское управление. 1998. N 12.

Муниципальная милиция и общественная безопасность. Стенограмма заседания Клуба муниципальных деятелей от 22 декабря 1999 г. // Городское управление. 2000. N 1.

Пертцик В.А. О содержании эксперимента по определению оптимального варианта организации работы аппарата городских Советов депутатов трудящихся на основе НОУТ // Вопросы советского государствоведения. Иркутск, 1970.

Эксперимент по отработке моделей организации местного самоуправления в Печорском районе и в Круппской и Кулейской волостях // Справочник для глав муниципальных образований Псковской области. Псков, 2005.