Мудрый Юрист

Образование и механизм функционирования первого российского парламента в начале XX века

Крайнюкова Александра Юрьевна, аспирантка Ростовского государственного университета путей сообщения.

В статье исследуется процесс перехода Государственного совета Российской империи из законосовещательного в законодательный орган власти и появления первого российского парламента с народным представительством.

Ключевые слова: Государственный совет, Государственная Дума, парламент, Н.М. Коркунов, В.А. Демин, А.Ю. Деев, И.В. Мальцева.

Education and the mechanism of the first Russian parliament at the beginning of XX century

A.Yu. Kraynyukova

The paper explores the process of transition of the State Council of the Russian Empire from zakonosoveschatelnogo the legislative authority and the emergence of the first Russian parliament with the people's representatives.

Key words: the State Council, the State Duma, parliament, N.M. Korkunoff, V.A. Demin, A.Yu. Deev, I.V. Maltseva.

Для эффективного функционирования механизма государства, вне зависимости от формы правления, необходимо создание оптимального количества государственных органов. Исследование организации, структуры, способа формирования высших органов власти Российской империи в начале XX в. дает возможность получения теоретического опыта в этой области государственного строительства. Особый интерес вызывает процесс перехода Государственного совета Российской империи из законосовещательного в законодательный орган власти и появления парламента с народным представительством. Необходимо отметить, что "фундамент" двухпалатной системы парламента современной России был заложен еще в 1906 г. Статья 7 последней редакции Основных государственных законов Свода законов Российской империи закрепляла положение о том, что "Государь Император осуществляет законодательную власть в единении с Государственным Советом и Государственною Думою" [9, с. 1]. Поэтому изучение высших органов государственной власти дореволюционной России актуально и в наше время.

В манифесте "Образование Государственного совета" было закреплено правило о том, что "...все законы, уставы и учреждения в первообразных их начертаниях предлагаются и рассматриваются в Государственном совете и потом действием Державной власти поступают к предназначенному им совершению" [8]. С момента учреждения Государственного совета в 1810 г. и вплоть до 20 февраля 1906 г. он являлся законосовещательным органом. Его основной функцией было рассмотрение законодательных предложений без права их принятия. В личный состав членов Государственного совета император призывал "...людей знанием отечественных законов, трудами и долговременною службою отличившихся" [8]. В Совете председательствовал монарх, а при его отсутствии место председателя занимал один из членов, им назначенный. Совет разделялся на департаменты: законов, государственной экономии, военных, гражданских и духовных дел. Члены всех департаментов составляли общее собрание. Каждый департамент имел своего председателя. При департаменте были закреплены один статс-секретарь и несколько помощников, которые относились к Государственной канцелярии. В компетенцию Государственного совета входили издание новых законов, уставов или учреждений; отмена, ограничение или дополнение прежних положений; толкование смысла нормативных актов; принятие мер и распоряжений, необходимых для успешного исполнения законов, уставов и учреждений; рассмотрение ежегодных смет государственных доходов и расходов, а также способов их уравнения; принятие отчетов всех министров об их управленческой деятельности и ряд других полномочий. Дела поступали в Совет от министров либо по повелению императора, далее подготавливались к докладу в Государственной канцелярии. Все дела, входящие в предмет ведения Государственного совета, сначала рассматривались в определенном департаменте. Положения, принятые большинством голосов членов департамента, вносились в журнал. Члены, не согласные с общим решением, могли в течение недели письменно выразить свое особое мнение, которое прилагалось к журналу. Потом обсуждались в общем собрании, кроме тех, которые разъясняли существующие законы (они сразу поступали к императору). Порядок рассмотрения дел и принятия решений в департаментах и в общем собрании являлся аналогичным. В 1832 г. полномочия Совета были сокращены в части передачи ежегодных отчетов министров о своей деятельности. 15 апреля 1842 г. принят новый документ, определяющий деятельность Совета. Появился пятый департамент - дел Царства Польского. Добавлены административные, судопроизводственные и другие полномочия. Законосовещательные функции были ограничены в части усовершенствования, дополнения, пояснения законов, относящихся к военному ведомству и не имеющих никакой связи с другими частями государственного управления. Эти дела стали сразу направляться императору. По каждому выслушанному в департаменте вопросу составлялся отдельный журнал. В журнал, помимо общепринятого заключения, вносились и мнения членов, с ним не согласившихся. По итогам рассмотрения дела в Общем собрании председатель объявлял окончательное заключение. При разномыслии в журнал вносилось два мнения. В случае несогласия с двумя мнениями, вносимыми в журнал, можно было в письменном виде предоставить особое мнение. Особое мнение прочитывалось председателем на заседании Совета, после чего задавался вопрос о необходимости повторного рассмотрения дела. Если большинство голосов отзывалось утвердительно, то открывалось новое совещание, и проект журнала дополнялся или изменялся. Все дела, содержащие в себе закон, устав или учреждение, излагались в виде манифестов, указов и пр. Положения по другим делам, если заключение Государственного совета единогласно или монарх принял заключение большинства, излагались в форме мнений Государственного совета. При разногласии в Совете либо если император соглашался с мнением меньшего числа голосов, исполнение совершалось в форме именного указа. В 1901 г. в грамоте Государственному совету было сказано о том, что "по прошествии шестидесяти почти лет и это узаконение (1842 г.) уже не соответствует изменившимся условиям течения дел законодательных", и о необходимости дополнения его "некоторыми правилами относительно порядка соображения особо важных и сложных предначертаний, в Совет поступающих" [1]. 30 марта того же года Николай II издал нормативный акт об учреждении Государственного совета, в котором были сохранены, с некоторыми изменениями, основные черты прежних документов, регулирующих его деятельность. Расширились рассматриваемые положения департаментов, которые не поступали в общее собрание, а предоставлялись непосредственно на усмотрение императора, касались ассигнования сумм из государственного казначейства, сборов и доходов, не подлежащих внесению в финансовые сметы, и образования особых совещаний и подготовительных комиссий. Порядок принятия решений после рассмотрения дел в общем собрании и департаментах не изменился. Немного изменились предметы ведения. В частности, добавлены полномочия по рассмотрению дел о принудительном отчуждении, временном пользовании, а также установлении права пользования недвижимым имуществом для государственной или общественной пользы; дел об учреждении заповедных имений; проектов законов, которые будут действовать на всей территории империи, а также законов, применяемых только в пределах Финляндского княжества, если они касаются общегосударственных потребностей или находятся в связи с законодательством империи. Были упразднены департаменты военных дел и Царства Польского, но добавлен департамент промышленности, наук и торговли.

Следовательно, Государственный совет являлся органом, содействующим императору в осуществлении законодательных функций, в состав которого входили члены, назначенные монархом на неопределенный срок. Н.М. Коркунов в книге "Русское государственное право" (1905) писал: "Наш Государственный совет с самого своего учреждения и по настоящее время является неизменно совещательным учреждением, не имеющим никакой самостоятельной решительной власти" [4, с. 79]. В диссертационном исследовании А.Ю. Деев указал, что "в 1894 - 1905 гг. Государственный совет продолжал оставаться высшим государственным совещательным учреждением, содействующим монарху в осуществлении внутренней и внешней политики" [2]. Члены Совета до 1906 г. не обладали правом законодательной инициативы. Основанием назначения на службу в Государственный совет являлось доверие со стороны монарха.

6 августа 1905 г. в манифесте "Учреждение Государственной Думы" было объявлено о том, что в состав высших государственных учреждений включается "...особое законосовещательное установление, коему предоставляется предварительная разработка и обсуждение законодательных предположений и рассмотрение Росписи государственных доходов и расходов" [7]. Этот нормативный акт предполагал создание представительной законосовещательной Государственной Думы, но в связи с изменениями закона об учреждении Думы, еще до ее созыва, законосовещательная Государственная Дума не была учреждена. Манифестом от 20 февраля 1906 г. было объявлено о переустройстве Государственного совета и о пересмотре учреждения Государственной Думы. Он утверждал положение о том, что после созыва Государственной Думы и Совета закон не мог вступить в силу без их одобрения. За императором сохранилось право издания чрезвычайных законов во время прекращения занятий Государственной Думы, но при условии его обсуждения в Думе в течение первых двух месяцев после возобновления занятий и принятия в установленном порядке. Пересмотр учреждения Государственной Думы был необходим в связи с изданием 17 октября 1905 г. манифеста "Об усовершенствовании государственного порядка", который утверждал основы гражданской свободы (неприкосновенность личности, свобода совести, слова, союзов и собраний), возможность участия в выборах тем классам населения, которые ранее были лишены избирательных прав, а главное, "чтобы никакой закон не мог воспринять силу без одобрения Государственной Думы и чтобы выборным от народа обеспечена была возможность действительного участия за закономерностью действий поставленных от нас властей" [6].

Стоит согласиться с мнениями В.А. Демина и И.В. Мальцевой, что в 1906 г. Государственный совет стал высшим законодательным органом. Так, В.А. Демин при исследовании механизма функционирования Государственного совета отмечал: "После создания Государственной думы Совет оказался верхней законодательной палатой" [3]. И.В. Мальцева пишет, что "Указ 20 февраля 1906 г. существенно изменил структуру, состав и функции Государственного совета, преобразовав его в верхнюю палату первого российского парламента" [5]. К участию в законодательной деятельности Государственного совета стали привлекаться, в равном числе с членами, присутствующими по назначению, выборные члены от духовенства, дворянства, земства, науки, промышленности и торговли. Общее число членов, назначенных монархом, не могло превышать число избираемых. От духовенства избирались шесть членов Государственного совета, по одному члену от губернских земских собраний, восемнадцать представителей дворянских обществ в губерниях и областях, шесть членов от Императорской академии наук и университетов и двенадцать представителей промышленности и торговли. Эти члены избирались на 9 лет с условием, что каждые три года 1/3 каждого сословия проходила процедуру переизбрания. Члены Совета, выбывающие в очередном порядке, могли быть избраны вновь. Гражданин, не достигший сорокалетнего возраста, не участвующий в выборах в Думу и не окончивший среднего учебного заведения, не мог стать членом Государственного совета. На заседания комиссий, образуемых Советом, посторонние лица и представители печати не допускались. Однако председателю предоставлялось право разрешать присутствие посторонних лиц или представителей печати на заседаниях общего собрания. Постановлением Совета считалось мнение, принятое большинством голосов в общем собрании. В случае если Совет, не отклоняя одобренного Думой законопроекта, признавал необходимым внести в него изменения, он мог быть либо возвращен в Государственную Думу, либо передан в особую комиссию, образуемую из равного числа членов от Совета и Думы. Государственная Дума, в соответствии с учреждением от 20 февраля 1906 г., создавалась ". для обсуждения законодательных предположений, восходящих к Верховной Самодержавной Власти по силе Основных законов..." уже с правом принятия либо отклонения законопроектов [10]. Дума образовывалась из членов, избираемых населением Российской империи на пять лет, но могла быть распущена указом императора. Тем же указом должны были быть назначены новые выборы и время ее созыва. Продолжительность ежегодных занятий Государственной Думы и сроки их перерыва в течение года также определялись указами императора. Для предварительной разработки рассматриваемых в Думе дел образовывались отделы и комиссии. Их число и состав, а также предметы ведения устанавливались Думой. Для законного состава заседания Государственной Думы требовалось присутствие не менее одной трети от общего числа членов. Председатель Государственной Думы и два его товарища избирались на год, по истечении которого могли быть переизбраны. Для производства дел в Думе функционировала Канцелярия, управление которой возлагалось на Секретаря Государственной Думы. Приставы Думы и его помощники исполняли обязанности по поддержанию порядка в помещениях Думы, а также на заседаниях. К предметам ведения Государственной Думы были отнесены предметы, требующие издания законов и штатов, а также их изменения, дополнения, приостановления действия и отмены; государственная роспись доходов и расходов вместе с финансовыми сметами министерств и главных управлений, а также денежные ассигнования из казны; дела об отчуждении части государственных доходов или имуществ, требующие императорского соизволения; отчет государственного контроля по исполнению государственного бюджета; дела о постройке железных дорог; дела об учреждении компаний на акциях; дела, вносимые на рассмотрение Думы по особым императорским повелениям; сметы и раскладки земских повинностей в местностях, в которых не введены земские учреждения, а также дела о повышении земского или городского обложения более, чем установлено Земскими собраниями и Городскими думами. Законопроекты вносились в Государственную Думу министрами, главноуправляющими отдельными частями, комиссиями, образованными из членов Думы, либо поступали в Думу из Государственного совета. В заседания комиссий и отделов посторонние лица не допускались. Присутствие посторонних лиц в заседаниях общего собрания (кроме закрытых заседаний) было возможным с разрешения председателя Государственной Думы. Постановлением Государственной Думы считалось мнение, принятое большинством голосов в общем собрании. При разделении голосов поровну голос председателя был решающим. Члены Государственной Думы обладали правом законодательной инициативы. Для реализации данного права члены Думы должны были подать письменное заявление председателю с приложением проекта основных положений предлагаемого изменения в законе или нового закона. Такое заявление вносилось на рассмотрение при условии его подписания не менее чем тридцатью членами Государственной Думы. Государственный совет обладал одинаковым с Государственной Думой правом возбуждения предложений об издании новых законов, отмене или изменении действующих нормативных актов (за исключением основных государственных законов, исключительное право на пересмотр которых сохранилось у монарха), а также возможностью обращения с запросом к министрам и главноуправляющим отдельными частями о незаконности их действий или подведомственных им лиц. Законодательные предложения, входящие в компетенцию Государственной Думы, в ней рассматривались и после одобрения поступали в Государственный совет. Законодательные предложения, входящие в предмет ведения Совета, им рассматривались и в случае одобрения поступали в Думу. Законопроекты, не принятые Государственной Думой или Государственным советом, признавались отклоненными. Одобренные Думой и Советом законопроекты представлялись председателем Государственного совета на усмотрение императору.

Таким образом, Государственный совет и Государственная Дума с 20 февраля 1906 г. юридически, а с 27 апреля того же года фактически стали высшими законодательными органами государственной власти Российской империи и образовали двухпалатный представительный парламент. Именной Указ 20 февраля 1906 г. значительно изменил функции, структуру и состав Государственного совета, трансформировав его в верхнюю палату впервые образованного в Российской империи парламента, появление которого способствовало развитию системы разделения властей, политического плюрализма, стремительной политизации общества.

Список литературы

  1. Грамота Государственному совету от 7 мая 1901 г. // Полное собрание законов Российской империи. Собр. III. Т. XXI. N 20038 // URL: http://www.nlr.ru/e-res/law_r/search.php.
  2. Деев А.Ю. Государственный совет Российской империи, 1894 - 1905 гг.: Автореф. дис. ... канд. полит. наук. М., 2002 // URL: http://www.dissercat.com/content/gosudarstvennyi-sovet-rossiiskoi-impe-rii-1894-1905-gg.
  3. Демин В.А. Государственный совет Российской империи: состав, полномочия, структура, механизм функционирования: 1906 - 1917 гг.: Автореф. дис. ... д-ра ист. наук. М., 2007 // URL: http://www.dissercat.com/content/gosudarstvennyi-sovet-rossiiskoi-imperii-sostav-polnomochiya-struktura-mekhanizm-funktsionir.
  4. Коркунов Н.М. Русское государственное право. Т. 2. Часть особенная. 5-е изд. СПб.: Тип. М.М. Стасюлевича, 1905.
  5. Мальцева И.В. Государственный совет Российской империи в структуре монархической власти: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 1995 // URL: http://www.dissercat.com/content/gosudarstven-nyi-sovet-rossiiskoi-imperii-v-strukture-monar-khicheskoi-vlasti.
  6. Манифест от 17 окт. 1905 г. "Об усовершенствовании государственного порядка" // Полное собрание законов Российской империи. Собр. III. Т. XXV. N 26803 // URL: http://www.nlr.ru/e-res/law_r/search.php.
  7. Манифест от 6 авг. 1905 г. "Об учреждении Государственной Думы" // Полное собрание законов Российской империи. Собр. III. Т. XXV. N 26656 // URL: http://www.nlr.ru/e-res/law_r/search.php.
  8. Манифест от 1 янв. 1810 г. "Образование Государственного совета" // Полное собрание законов Российской империи. Собр. I. Т. XXXI. N 24064 // URL: http://www.nlr.ru/e-res/law_r/search.php.
  9. Свод законов Российской империи. Кн. I. Т. I - III. СПб.: Деятель, 1912.
  10. Учреждение Государственной Думы от 20 февр. 1906 г. // Полное собрание законов Российской империи. Собр. III. Т. XXVI. N 27424 // URL: http://www.nlr.ru/e-res/law_r/search.php.