Мудрый Юрист

Основные подходы к определению оснований конституционно-правовой ответственности федеральных органов государственной власти *

<*> Trofimova G.A. The man approaches to the determination of the constitutional responsibility of the federal authorities of state.

Трофимова Галина Анатольевна, старший преподаватель Восточно-Сибирского филиала Российской академии правосудия (г. Иркутск).

В статье представлена характеристика двух основных подходов к определению оснований конституционно-правовой ответственности - посубъектному и пообъектному, указаны их положительные и отрицательные стороны. На основе грамматического и логического видов толкования проведен анализ наиболее "скрытых" с точки зрения определенности прав, обязанностей или субъекта их исполнения положений Конституции РФ, сформулированы правила определения точного смысла конституционных норм.

Ключевые слова: Конституция РФ; конституционная ответственность; конституционные права; конституционные обязанности; конституционные правонарушения (деликты); основание ответственности; толкование Конституции РФ; федеральные органы государственной власти.

The paper presents the characteristics of the two main approaches to the constitutional responsibility - on subjects and objects, they are both positive and negative sides. On the basis of the grammatical and logical interpretation of the analysis of the most "hidden" in terms of certainly of rights, duties or subject to execution of the provisions of the Constitution RF, formulated the rules for determining the meaning the precise meaning of constitutional norms.

Key words: the Constitution RF; constitutional responsibility; constitutional rights; constitutional obligations; constitutional delicts; fundamental of responsibility; interpretation of the Constitution RF; the federal authorities of state.

Конституционная деликтология находится в процессе своего становления. Среди имеющихся в научной литературе подходов к определению оснований конституционно-правовой ответственности можно выделить два - посубъектный, когда подвергаются рассмотрению основания ответственности конкретного субъекта правоотношений <1>, и пообъектный, где основным критерием поиска оснований ответственности является обеспечение правовой охраны (посредством мер ответственности) основных объектов конституционных правоотношений <2>. У каждого из этих подходов есть свои достоинства и недостатки.

<1> См., например: Колосова Н.М. Конституционная ответственность в Российской Федерации. Ответственность органов государственной власти и иных субъектов права за нарушение конституционного законодательства Российской Федерации. М., 2000. С. 68 - 87.
<2> См.: Лучин В.О. Конституция Российской Федерации. Проблемы реализации. М., 2002. С. 294; Виноградов В.А. Основание конституционно-правовой ответственности // Законодательство. 2003. N 3. С. 58; Цалиев А.М., Басиев М.С. Конституционно-правовая ответственность (современное состояние и проблемы совершенствования). Владикавказ, 2009. С. 21.

Так, в рамках посубъектной характеристики конституционно-правовой ответственности Н.М. Колосова предлагает выделять в качестве оснований ответственности невыполнение (ненадлежащее выполнение) субъектами права своих конституционных обязанностей и злоупотребление имеющимися конституционными правами <3>. Разумеется, такой подход весьма объективен, и из анализа имеющихся у соответствующего субъекта конституционных правоотношений прав и обязанностей можно обосновать основания конституционных правонарушений. Однако существующая на сегодняшний день правовая регламентация статусных прав и обязанностей федеральных органов государственной власти не дает возможности определить, какой из органов и в какой степени несет ответственность за реализацию предусмотренных в Конституции РФ гарантий.

<3> См.: Колосова Н.М. Указ. соч. С. 8.

В.О. Лучин предлагает классифицировать деликты применительно к его основным объектам, с учетом различных сфер конституционного регулирования <4>. И выделяет деликты в сфере основ конституционного строя; в сфере прав и свобод человека и гражданина; в сфере федеративного устройства; в сфере институциональной организации и функционирования государственной власти; в сфере местного самоуправления; в сфере изменения и пересмотра Конституции РФ <5>. Достоинством такой классификации является, несомненно, то, что все конституционные объекты подпадают под охрану посредством угрозы применения мер конституционно-правовой ответственности. Однако имеется ряд недостатков и у такого подхода.

<4> См.: Лучин В.О. Указ. соч. С. 294.
<5> См.: Там же. С. 294.

Во-первых, некоторые положения гл. 1 Конституции РФ конкретизированы в иных главах Конституции РФ, поэтому следует, наверное, конструировать деликты, основываясь не только на общих посылах, а главным образом на положениях, их детализирующих.

Во-вторых, большинство положений Конституции РФ, опять же, имеет конкретизирующие нормы в иных источниках конституционного права (федеральных конституционных законах, федеральных законах и т.д.). Поэтому при конструировании соответствующих деликтов необходимо опираться и на положения конкретизирующих их нормативных правовых актов. Проблема эта снимается, если в Конституции РФ прямо установлена ссылка на конкретный акт и таковой принят на сегодняшний день. В ином случае основание конституционно-правовой ответственности будет иметь преимущественно абстрактный характер. Для решения этой проблемы необходимо при формулировании деликтов использовать весь нормативный (хотя бы законодательный) массив, регулирующий ту или иную сферу конституционных правоотношений. Например, нарушение принципа светского характера государства (отношения государства и религиозных объединений), провозглашенного Конституцией РФ, должно определяться посредством анализа не только нормативного минимума, установленного Конституцией РФ, но и федеральным законодательством (в частности, Федеральным законом о свободе совести и религиозных объединениях) <6>.

<6> См.: Федеральный закон от 26 сентября 1997 г. (с последними изменениями и дополнениями) // СЗ РФ. 1997. N 39. Ст. 4465 и др.

Необходимо отметить и то, что некоторые конституционные правоотношения регулируются только законами, например избирательные, если не считать общей формулировки об осуществлении народом власти через процедуры референдума и выборов (ч. 3 ст. 3 Конституции РФ).

В-третьих, сложность представляет определение тех субъектов, к которым непосредственно должны быть обращены конституционно-правовые санкции за причинение вреда соответствующим конституционным объектам. Лишь статьи Конституции РФ, перечисляющие обязанности некоторых субъектов (например, обязанность граждан платить законно установленные налоги; обязанность Президента РФ подписывать и обнародовать федеральные законы и т.д.), являются адресными, следовательно, имеют четко обозначенный субъект ответственности. Поэтому конституционные деликты, сконструированные на основе пообъектной охраны Конституции РФ, должны иметь точно обозначенный субъект, чьи противоправные действия и будут расцениваться как правонарушения. Представляется возможным осуществление одного из двух следующих вариантов формулирования конституционных деликтов.

Первый подход. Пообъектная классификация конституционных деликтов проводится в рамках ответственности соответствующего субъекта. Например, ответственность Президента РФ в сфере основ конституционного строя, в сфере прав и свобод человека и гражданина и т.д. В данном случае нарушение основных принципов конституционного права (основ конституционного строя), нереализация государственных гарантий конституционных прав (т.е. гарантий, предоставляемых субъектом - абстракцией) должны быть обозначены как конституционные деликты, совершаемые конкретным субъектом.

Второй подход. Общая пообъектная классификация конституционных деликтов, составляющей которой должна стать статья (несколько статей), устанавливающая, за какие деликты (по номерам статей, их обозначающих) какой из субъектов несет ответственность и посредством каких мер ответственности.

Первый подход представляется более реалистичным для воплощения в жизнь и в теоретико-законодательном конструировании (на первоначальном этапе формирования института конституционно-правовой ответственности), и в практическом применении конкретных мер к конкретным субъектам за те или иные правонарушения, что, однако, не отрицает необходимости в обеспечении всех норм Конституции РФ гарантиями в виде формально закрепленных обязанностей конкретных субъектов конституционно-правовых отношений.

Для определения оснований конституционных деликтов конкретных субъектов необходимо прежде всего выделить обязанности соответствующего субъекта, неисполнение или ненадлежащее исполнение которых должно стать основанием ответственности.

Существует немало проблем, затрудняющих определение того, какое действие, предписанное Конституцией РФ для того или иного органа государственной власти, является обязанностью. Как правило, речь идет о полномочиях органов власти.

Ю.А. Тихомиров дает следующее определение: "Властное полномочие есть обеспеченное законом ориентирующее требование уполномоченного субъекта определенного поведения и действий, обращенное к физическим и юридическим лицам" <7>.

<7> Тихомиров Ю.А. Публичное право: Учебник. М., 1996. С. 138.

Большинство ученых "полномочие" представляют как совокупность прав и обязанностей, принадлежащих данному субъекту <8>. Таким образом, можно признать, что составной частью полномочия является обязанность власть несущего субъекта предпринять соответствующее действие. Если тот или иной субъект наделен соответствующим полномочием, значит, он не может отказаться от его выполнения и невыполнение (ненадлежащее выполнение) данного полномочия следует признать основанием ответственности.

<8> См., например: Конституционное право. Энциклопедический словарь / Отв. ред. и рук. авторского коллектива - д.ю.н., проф. С.А. Авакьян. М., 2001. С. 429; Бывальцева С.Г. Конституционно-правовой статус прокуратуры: проблемы и перспективы // Конституционное и муниципальное право. 2011. N 5. С. 23; Тихомиров Ю.А. Теория компетенции. М., 2001. С. 53, 56.

Н.М. Колосова, рассуждая о соотношении прав и обязанностей в рамках полномочия органа государственной власти, считает, что существуют "разные конституционные правообязанности, причем одни из них следует называть правообязанности (акцент ставится на том, что эти обязанности являются прежде всего правами), а другие - обязанности права" <9>. С терминологией, предложенной Н.М. Колосовой, нельзя согласиться. Абсолютно непонятна формулировка "обязанности права". Не является обоснованным и существование термина "правообязанность", активно используемого в научной литературе <10>. Ю.А. Тихомиров, например, объясняет данный термин следующим образом: "Правообязанность лучше всего выражает связь прав и обязанностей, поскольку права предоставляются субъекту публично-властных отношений для обязательной реализации" <11>.

<9> Колосова Н.М. Указ. соч. С. 94 - 95.
<10> См., например: Тихомиров Ю.А. Публичное право. С. 142; Колосова Н.М. Указ. соч. С. 94 - 95.
<11> Тихомиров Ю.А. Публичное право. С. 142.

Между тем заслуживает внимания следующее предположение, сделанное Б.М. Лазаревым. По его мнению, компетенция (в его понимании - система полномочий органа по осуществлению государственной власти) включает в себя обязанность (перед государством) и право (по отношению к управляемым объектам) выполнять определенные функции (планирование, регулирование, контроль и др.) <12>.

<12> См.: Лазарев Б.М. Компетенция органов управления. М., 1972. С. 10 - 102.

На наш взгляд, право - это действие, которым субъект может воспользоваться или не воспользоваться, т.е. у него есть возможность выбора. Обязанность - это действие, от выполнения которого субъект не может отказаться. Если это полномочие принадлежит определенному субъекту, то все другие, ему противостоящие субъекты не имеют права на совершение данного действия, тем не менее на них не лежит и обязанность по исполнению данного действия, т.е. это действие находится вне плоскости их правовых возможностей. Например, Президент РФ подписывает и обнародует федеральные законы (п. "д" ст. 84 Конституции РФ). Вправе ли Президент РФ отказаться от выполнения данного действия? Нет. Поэтому и не может здесь идти речи о так называемой правообязанности. Для Президента РФ - это обязанность, являющаяся составной частью правового статуса главы государства. Но так как эта обязанность присуща только Президенту РФ, то соответственно только данное должностное лицо обладает правом на ее осуществление, всем остальным субъектам конституционных правоотношений осуществлять подобное действие запрещено. С точки зрения конституционного правонарушения действие любого, кроме Президента РФ, субъекта, решившего осуществлять данное полномочие, будет трактоваться как присвоение властных полномочий (ч. 4 ст. 3 Конституции РФ).

Таким образом, можно сделать вывод, что действие, закрепленное как статусное полномочие определенного субъекта, для самого статусообладателя является обязанностью (совокупностью обязанностей), от исполнения которой (которых) он не может отказаться.

Но это не означает, однако, что власть несущие субъекты вообще лишены прав. В рамках осуществления своих полномочий они обладают рядом прав, направленных на реализацию своих полномочий (например, право палат федерального парламента на создание согласительной комиссии для преодоления возникших разногласий при принятии федерального закона - ч. 4 ст. 105 Конституции РФ). Целью деятельности власть несущих субъектов (к которым относятся и федеральные органы государственной власти) является служение общему благу, поэтому те права, которые являются составляющими их правового статуса, могут быть направлены лишь на реализацию возложенных на субъекта обязанностей.

Те полномочия, которые закреплены за определенным субъектом - Президентом РФ, Федеральным Собранием РФ и т.д., следует рассматривать как статусные полномочия соответствующего органа власти (должностного лица), право на их осуществление появляется с момента получения субъектом соответствующего статуса и прекращается с момента лишения статусных полномочий. Статусные обязанности и права, принадлежащие соответствующему субъекту, являются составляющими его полномочий. Таким образом, любой субъект права, приобретая соответствующий статус, наделяется и правом на осуществление всех принадлежащих в соответствии с полученным статусом прав и обязанностей, а вот основанием для применения мер конституционно-правовой ответственности следует рассматривать невыполнение (ненадлежащее выполнение) статусных обязанностей и злоупотребление статусными правами.

Если для одних субъектов конституционных правоотношений их статусные полномочия являются обязанностями, то у других субъектов конституционных правоотношений возникает право требовать исполнения данных обязанностей, т.е. право требовать от статусообладателя реализации своих полномочий. Так, российский парламент обладает обязанностью принимать законы в соответствии с Конституцией РФ, а у Конституционного Суда РФ корреспондирующие с данной обязанностью право (по отношению к палатам Федерального Собрания) и обязанность (по отношению к самому Конституционному Суду РФ) признавать федеральные законы, не соответствующие Конституции РФ, утратившими силу (ч. 1 ст. 15 и ч. 6 ст. 125 Конституции РФ).

Одной из проблем выделения конституционных обязанностей, по мнению Н.М. Колосовой, является их частично латентный (скрытый) характер <13>.

<13> См.: Колосова Н.М. Указ. соч. С. 97 - 98.

Однако не все согласны с такой трактовкой конституционных обязанностей. По мнению А.М. Цалиева и М.С. Басиева, при таком обозначении конституционных обязанностей "граница между юридической и политической ответственностью существует в несколько размытом виде" <14>. Кроме того, признание "латентных" обязанностей повлечет "требование обязательного предварительного выделения судебным органом, правомочным толковать Основной Закон государства, соответствующей обязанности, что очевидно иллюстрирует нецелесообразность этого" <15>.

<14> Цалиев А.М., Басиев М.С. Указ. соч. С. 31.
<15> Там же. С. 31.

Представляется, что скрытый характер конституционных обязанностей - вовсе не отличительная черта конституционно-правовой ответственности, а лишь результат недостаточной определенности в формально-логической трактовке существующих полномочий федеральных органов власти, в юридически неполной формулировке тех или иных обязанностей субъектов конституционных правоотношений.

Для четкого определения того, какие из действий власть несущих субъектов, предписанных Конституцией РФ, являются обязанностями, необходимо провести логико-семантический анализ существующих в Конституции РФ формулировок.

Например, ряд действий, определенных Конституцией РФ, обусловлен такими словами, как "вправе", "может" "обладает".

В частности, Президент РФ имеет право председательствовать на заседаниях Правительства РФ (п. "б" ст. 83); Президент РФ может в течение 14 дней с момента поступления отклонить федеральный закон (ч. 3 ст. 107); Президент РФ обладает неприкосновенностью (ст. 91).

Подобного рода действия можно охарактеризовать как статусные правомочия субъекта. Есть право выбора - использовать данное полномочие или нет.

Другую группу действий характеризуют слова "должен", "только", "не может" и т.д.; т.е. указываются действия, от исполнения которых субъект не вправе отказаться, они являются безусловными обязанностями.

В частности, указы и распоряжения Президента РФ не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам (ч. 3 ст. 90); внесение законопроекта о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, других законопроектов, предусматривающих расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, возможно только при наличии заключения Правительства РФ (ч. 3 ст. 104); никто не может присваивать власть в РФ (ч. 4 ст. 3).

Третью группу представляют действия, где нет ни правомочий (дающих право выбора использовать данное действие или нет), ни долженствования. Эти действия сформулированы посредством глаголов настоящего времени несовершенного вида: "принимает", "назначает", "подписывает" и т.д.

Например, Президент РФ осуществляет руководство внешней политикой (абз. 2 ст. 86); принятые Государственной Думой федеральные законы в течение пяти дней передаются на рассмотрение Совета Федерации (ч. 3 ст. 105).

Хотя третья группа действий, по нашей классификации, и не имеет слов-долженствований или слов-требований, тем не менее все эти действия входят в состав полномочий соответствующих субъектов конституционных правоотношений как неотъемлемая часть их статуса и поэтому относятся к числу обязанностей. В ином случае вообще можно было бы подвергнуть сомнению существование каких-либо обязанностей у субъекта, кроме тех, которые они выбрали бы по своему усмотрению.

Однако в рамках Конституции РФ существует и ряд формулировок, затрудняющих непосредственное отнесение того или иного предписанного действия к определенной группе. Рассмотрим их подробнее.

Так, в ст. 117 Конституции РФ допускается полномочие Президента РФ объявить об отставке Правительства РФ либо не согласиться с решением Государственной Думы, выразившей недоверие Правительству РФ (ч. 3 указанной статьи). Использование связующего слова "либо" в формулировке статьи предусматривает выбор для Президента РФ одного из двух предписанных действий, но не дает возможности отказаться от реагирования на соответствующую ситуацию указанным в Конституции РФ способом. То есть предпринять одно из двух решений при выражении недоверия со стороны Государственной Думы РФ Правительству РФ является обязанностью Президента РФ. Таким образом, формулировка статьи со словом "либо" указывает на обязанность с правом выбора из ограниченного числа вариантов.

Требует обязательной адресной конкретизации и ряд обязанностей, указанных в Конституции РФ. К таковым, в частности, относятся действия, где адресат, хотя точно и не называется, но из формулировки полномочия его можно ясно определить.

Например, принятый федеральный закон в течение пяти дней направляется Президенту РФ для подписания и обнародования (ч. 1 ст. 107). В данном случае субъектом, обязанным передать для подписания федеральный закон Президенту РФ, будет тот, у кого он у последнего находился при рассмотрении.

Необходимо остановиться и еще на одном важном вопросе. Ряд формулировок Конституции РФ предполагает наличие разного рода гарантий (правовых охран) для человека и гражданина РФ, например: каждому гарантируется свобода мысли и слова (ч. 1 ст. 29); гарантируется свобода массовой информации (ч. 5 ст. 29), свобода деятельности общественных объединений (ч. 1 ст. 30), право наследования (ч. 4 ст. 35), каждому гарантируется социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом (ч. 1 ст. 39); права потерпевших от преступлений и злоупотреблений властью охраняются законом (ст. 52).

Кто является гарантом этих прав? Разумеется, с точки зрения законодательного регулирования - федеральный и региональные парламенты в рамках тех сфер, которые находятся в их ведении. В плане исполнения предоставленных законом гарантий - органы исполнительной власти.

В качестве гарантированности прав граждан Конституцией РФ установлен и ряд запретов. Никто не может быть принужден к определению и указанию своей национальной принадлежности (ч. 1 ст. 26), не допускаются пропаганда или агитация, возбуждающие социальную, расовую, национальную или религиозную ненависть и вражду; запрещается пропаганда социального, расового, национального, религиозного или языкового превосходства (ч. 3 ст. 29), создание чрезвычайных судов не допускается (ч. 3 ст. 118). Нарушение таких запретов будет также являться основанием для применения мер ответственности. Органы государственной власти могут быть подвергнуты за данные правонарушения мерам конституционно-правовой ответственности. Основанием ответственности будет нарушение норм Конституции РФ.

Для ряда прав человека и гражданина РФ вместо термина "гарантируется" использовано словосочетание "имеет право". Например: каждый имеет право на участие в культурной жизни и пользование учреждениями культуры, на доступ к культурным ценностям (ч. 1 ст. 44), каждый задержанный, заключенный под стражу, обвиняемый в совершении преступления имеет право пользоваться помощью адвоката (защитника) с момента соответственно задержания, заключения под стражу или предъявления обвинения (ч. 2 ст. 48). Данным правам соответствуют и обязанности субъектов, ответственных за их реализацию. Законодательные органы обязаны обеспечить эти права на своем уровне, а исполнительные - в рамках своих полномочий, иначе соответствующие права будут существовать лишь формально. То есть с правами человека и гражданина РФ корреспондируют обязанности прежде всего федеральных органов государственной власти на обеспечение этих прав.

По аналогии должен решаться вопрос и о том, какие органы государственной власти отвечают за обязательства, субъектом исполнения которых в Конституции РФ названо государство <16>. В ряде норм именно государство определено в качестве субъекта, охраняющего права и свободы человека и гражданина, а также исполняющего иные функции. В частности, в соответствии с Конституцией РФ признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства (ст. 2), РФ обеспечивает целостность и неприкосновенность своей территории (ч. 3 ст. 11), государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств (ч. 2 ст. 19); достоинство личности охраняется государством (ч. 1 ст. 21), материнство и детство, семья находятся под защитой государства (ч. 1 ст. 38) и т.д. Каждое из полномочий, где субъектом названо государство, должно выполняться соответствующим органом государственной власти, как законодательным, так и исполнительным. Там, где в качестве субъекта говорится не о государстве в целом, а используется термин "Российская Федерация", то данное обязательство должно выполняться органами государственной власти именно федерального уровня.

<16> Полномочия государства реализуют соответствующие органы власти.

Споры в определении адресата ответственности вызывают статьи Конституции РФ, где субъект вообще не назван либо в качестве субъекта использован неопределенно широкий круг лиц или несколько субъектов в целом.

Например, в ч. 4 ст. 3 Конституции РФ, определяющей, что никто не может присваивать власть в РФ, а захват власти или присвоение властных полномочий преследуются по закону, в качестве субъекта - потенциального нарушителя данной нормы можно назвать любого из участников конституционных правоотношений. Каждый из субъектов конституционной ответственности может нести наказание и за нарушение ч. 2 ст. 15 Конституции РФ, указывающей, что органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию РФ и законы.

В статьях Конституции РФ, устанавливающих какие-либо запреты при регулировании тех или иных отношений, субъектом конституционного правонарушения может быть назван только тот орган, который вправе определять правовые рамки соответствующих отношений, к их числу относятся органы государственной власти и их должностные лица, управомоченные на принятие правовых актов. Подобное правило касается следующих конституционных предписаний: никакая идеология не может устанавливаться в качестве государственной и обязательной (ч. 2 ст. 13); никакая религия не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной (ч. 1 ст. 14), законы и иные правовые акты, принимаемые в РФ, не должны противоречить Конституции РФ (ч. 2 ст. 15); положения гл. 1 Конституции РФ, составляющие основы конституционного строя РФ, не могут быть изменены иначе как в порядке, установленном Конституцией РФ (ч. 1 ст. 16); положения гл. 2 Конституции РФ, составляющие основы правового статуса личности в РФ, не могут быть изменены иначе как в порядке, установленном Конституцией РФ (ст. 64); федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам (ч. 3 ст. 76).

В том случае, когда в статье Конституции РФ имеется ссылка на то, что данное право (гарантия или ограничение) регулируется законом или федеральным законом, безусловной обязанностью законодателя является принятие этого закона (если называется федеральный закон, то обязанность касается лишь федерального законодателя). В частности, на основе формулировки ч. 4 ст. 29 Конституции РФ можно констатировать обязанность федерального парламента принять федеральный закон, определяющий перечень сведений, составляющих государственную тайну.

Общим для всех правоприменительных органов является и предписание, предусмотренное ч. 4 ст. 15 Конституции РФ: если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.

Общей для органов государственной власти, органов местного самоуправления и их должностных лиц является обязанность обеспечения каждому возможности ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом (ч. 2 ст. 24); для органов государственной власти и органов местного самоуправления - обязанность по поощрению жилищного строительства и созданию условий для осуществления права на жилище (ч. 2 ст. 40), в последнем случае каждый из органов имеет разный объем полномочий и соответственно разную степень ответственности за выполнение обязательства.

Не конкретизирован субъект исполнения обязанности и в ч. 3 ст. 15 Конституции РФ, предписывающей официальное опубликование законов; а также официальное опубликование нормативных правовых актов, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина. Надо полагать, что таким субъектом выступают все те органы и должностные лица государственной власти, которые и принимают эти акты. Органы законодательной власти (на муниципальном уровне - органы представительной власти) должны установить порядок официального опубликования принимаемых ими актов, а органы исполнительной власти должны это требование исполнить. Органы исполнительной власти в рамках имеющихся у них полномочий должны также обеспечить порядок опубликования принимаемых ими актов.

Заканчивая характеристику обязанностей как элемента, являющегося исходным началом формирования оснований конституционных деликтов федеральных органов государственной власти, необходимо обратить внимание на тот немаловажный факт, что исполнить свои обязательства в строго определенных Конституцией РФ или федеральным законом случаях власть несущий субъект может и посредством молчания, означающего согласие. Например, в соответствии с Конституцией РФ федеральный закон считается одобренным Советом Федерации не только в том случае, если за него проголосовали более половины от общего числа членов этой палаты, но и если в течение четырнадцати дней он не был рассмотрен Советом Федерации (ч. 4 ст. 105); в соответствии с Федеральным конституционным законом об Уполномоченном по правам человека в РФ <17> в случае задержания Уполномоченного на месте преступления должностное лицо, произведшее задержание, немедленно уведомляет об этом Государственную Думу, которая должна принять решение о даче согласия на дальнейшее применение этой процессуальной меры, при неполучении согласия в течение 24 часов предусмотрено немедленное освобождение Уполномоченного (ч. 2 ст. 12).

<17> См.: Федеральный конституционный закон от 26 февраля 1997 г. N 1-ФКЗ (с последними изменениями и дополнениями) // СЗ РФ. 1997. N 9. Ст. 1011 и др.

Определение статусных обязанностей и прав федеральных органов власти означает первый этап формирования конституционных деликтов. Нужно сначала закрепить те, что содержатся в Конституции РФ, потом те, что указаны в иных источниках конституционного права.

На втором этапе необходимо провести реконструкцию обязанностей, которыми наделены власть несущие субъекты, путем толкования различных норм. В тексте Конституции РФ такие обязанности закреплены без четкого указания адресата. Следует обозначить обязанности государственных органов, исполнение которых необходимо для реализации положений Конституции РФ (иных источников конституционного права), т.е. для обеспечения тех или иных конституционных норм, не имеющих на данный момент правовой защиты. В частности, для реализации конституционных принципов, установленных в основах конституционного строя (гл. 1 Конституции РФ), обеспечения государственных гарантий защиты прав и свобод граждан, обеспечения иных положений федерального законодательства. Одним из важных направлений в конструировании деликтов должно стать обеспечение тех прав, гарантом которых названо государство.

Следующим этапом формирования конституционно-правовой ответственности должно быть разделение обязанностей на конкретные и оценочные (абстрактные), которые лишь определяют цель или общий статус субъекта. Например, осуществление власти - общецелевое полномочие Президента РФ, введение при определенных обстоятельствах чрезвычайного положения - конкретное полномочие, невыполнение или ненадлежащее выполнение которого и может стать основанием ответственности.

В случае необходимости следует наряду с общим деликтом, предусматривающим ответственность за правонарушение, установить и ряд специальных деликтов, направленных на выделение таких условий или объектов правонарушения, которые являются наиболее важными.

Заключительным этапом формирования конституционных деликтов является их разделение на группы в зависимости от тяжести совершенного деяния и последующей ему меры ответственности. Разумеется, за небольшие правонарушения должны применяться более мягкие санкции. За повторное правонарушение, отказ от устранения правонарушения, а также причинение ущерба правам и интересам разных субъектов конституционных правоотношений можно уже использовать такие меры ответственности, которые направлены на лишение статусных полномочий. В отношении каждого из федеральных органов государственной власти должны применяться такие санкции, которые будут способствовать установлению положения, соответствующего нормам Конституции РФ. При этом необходимо соблюдать принцип разделения властей, несмотря на то что каждый из высших органов государства может выступать не только в качестве субъекта конституционного правонарушения, но и субъекта, налагающего меры ответственности.