Мудрый Юрист

Роль международного права в становлении правового регулирования охраны окружающей среды в Российской Федерации

Мухин Игорь Александрович - аспирант кафедры международного и конституционного права факультета международных отношений, экономики и права Московского ордена Дружбы народов государственного лингвистического университета.

Глобальные проблемы не имеют границ, и именно с ними связано развитие современного международного права. В мире все больше говорят о глобальном экологическом кризисе. Осознание мировым сообществом глобального характера экологического кризиса привело к тому, что проблемы, связанные с охраной окружающей среды, стали не только предметом национальной внутренней политики стран, но и одним из главных приоритетов мировой политики и отношения по их разрешению нуждаются в международно-правовом регулировании. Поэтому не случайно, что на саммитах "восьмерки" и иных международных форумах экологические проблемы обсуждаются наравне с политическими и экономическими вопросами <*>.

<*> Из выступления Президента Российской Федерации В.В. Путина на заседании Президиума Госсовета 04.03.2003.

Процесс глобализации существенно влияет как на внутренние, так и на внешние функции государства, что, соответственно, приводит к возрастанию роли и значения международного права в национальных системах права. Не только группы стран, но и отдельные государства - субъекты международного права имеют свои жизненные интересы в международном природоохранном сотрудничестве. Впрочем, заметим, что отстаивание этих интересов, порой вооруженное, вопреки договорным отношениям ООН, находится в непримиримом противоречии с необходимостью совместного ответа на глобальный экологический вызов. Государствами предпринимаются определенные шаги по созданию единого правового пространства, гармонизации, унификации законодательств государств. Однако, по мнению профессора М.М. Бринчука, в рамках гармонизации нельзя допустить стирания различий правовых систем, сближение законодательств государств должно проходить при сохранении национальных особенностей <*>.

<*> Бринчук М.М. Экологическое право (право окружающей среды). М.: Юрист, 1998. С. 609.

Прежде всего отметим, что особенности правового регулирования отношений по использованию и охране окружающей среды связано с разделением субъектов, прежде всего государств, на специальные группы. Данная классификация предлагается в международно-правовой доктрине, практическое же применение служит основой для обоснования законности требований различных стран, т.е. для осуществления более качественного правового регулирования. Подчеркнем, что это особенно актуально в вопросах, имеющих трансграничный элемент (совместные водные бассейны, трансграничное загрязнение воздуха) и глобальный характер (изменение климата, разрушение озонового слоя, утрата биологического разнообразия).

Далее, с целью координации действий по охране окружающей среды и устойчивого использования ресурсов нужны эффективные международно-правовые механизмы регулирования деятельности государств и международных организаций, деятельности, направленной на сохранение среды обитания человека через предупреждение и ограничение неблагоприятных воздействий на окружающую среду в единстве с национальными правовыми мерами. Это является основной частью экологического права, которое выдвигается на первый план в качестве мотивации международных отношений в целом. Причем методы традиционной дипломатии в большей степени уже не способны реагировать на экологические издержки цивилизации и им на смену должны прийти новые механизмы, способные адекватно реагировать на изменения не только в состоянии окружающей природной среды, но и на не менее стремительные изменения во всемирных политических и экономических процессах. Другими словами, настоящие условия требуют существенной реорганизации системы международно-правового регулирования охраны окружающей среды. В своем завещании экологам О.С. Колбасов отметил, что экологическое право должно сыграть колоссальную историческую роль - стать противовесом всего остального права, стоящего на страже имущественного богатства и сопряженной с ним власти <*>.

<*> Васильева М.И. // Экологическое право. 2002. N 3. С. 14.

Несомненно, общемировые экономические и политические процессы отражаются на внешнеполитическом курсе Российской Федерации. В очередной раз рассматривается вопрос осуществления внешней экологической политики, с учетом процессов глобализации мировой экономики, необходимости интеграции в европейское и мировое экономическое пространство. Заинтересованность нашей страны в формировании, развитии и эффективном применении международного экологического права обусловлена опасностью нарастающего глобального экологического кризиса и ответственностью России наряду с другими странами мира за его предотвращение или, по крайней мере, ослабление.

Продолжающий усиливаться антропогенный пресс на природу нарушает состояние природной среды в мире, вызывает озабоченность всех стран и народов и вынуждает предпринимать совместное исследование современных эколого-правовых проблем. Разработка путей и средств их решения предполагает анализ экологических, экономических и социальных основ, на которых должно строиться правовое регулирование экологических отношений. Такой подход обусловливается комплексным и системным характером экологических проблем, их тесной взаимосвязью с экономическими, социальными и иными явлениями, с процессом развития общества в целом, как отражение взаимодействия между производительными силами и силами природы <*>. Существует множество способов решения данной задачи. И среди них, полагаем, основная роль отводится именно праву, правовому регулированию общественных отношений.

<*> Комаров В.Д. Социальная экология: философские аспекты. Л., 1990. С. 101.

Представляется, что правовое регулирование экологических отношений прежде всего следует основывать на философских понятиях о системе, ее структуре и функциях <*>, так как в экологическом законодательстве должны учитываться системный характер природы (ее отдельных объектов и комплексов), их структура и функции. Поскольку существование и развитие общества немыслимо без непрерывного обмена веществ и воздействия на природу и ее обратного воздействия, то экологическое право должно учитывать ограничения, обусловленные имеющимися природными ресурсами, сохранением естественного равновесия. В связи с тем, что их отношения наряду с материальным производством включают и духовное производство, культуру и воспитание <**>, оказывающие свое влияние на материальное производство, правовая охрана окружающей среды должна включать меры по осуществлению экологического образования, формированию экологического мировоззрения и экологической культуры.

<*> Алексеев П.В., Панин А.В. Философия: Учеб. для вузов. М., 1997. С. 87.
<**> Шубенкова Е.И. Этико-гуманистический контекст экологической проблемы // Философия и экологическая проблема. М., 1990. С. 56 - 57.

Такой подход к решению задачи получил название концепции устойчивого развития, которая становится альтернативой господствующей ранее концепции потребительского отношения общества к природе. Она получает все большее распространение в мировом сообществе и в нашей стране (хотя воспринимается весьма неоднозначно <*>) и стала принципом правового регулирования международных отношений, связанных с воздействием человека на природную среду.

<*> Лосев К.С. Теория биотической регуляции окружающей среды как научная основа декларации Земли // Зеленый мир. 1998. N 12.

Тенденции развития событий в этом направлении уже стали проявляться в ходе некоторых международных переговоров в области охраны окружающей среды. Так, на Конференции ООН по окружающей среде и развитию (Рио-де-Жанейро, 1992 г.) были приняты "Повестка дня на XXI век" и Декларация по окружающей среде и развитию, содержащая цели и принципы устойчивого развития. Далее, в соответствии с принятыми на конференции в Рио-де-Жанейро документами в Российской Федерации разработаны Концепция перехода Российской Федерации к устойчивому развитию, утвержденная Указом Президента РФ от 01.04.1996 <*>, и Основные положения государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития, которые одобрены Указом Президента РФ от 04.02.1994 <**>. Эти нормативные правовые акты являются основой экологической доктрины и экологической политики российского государства, определяющей правовое регулирование общественных отношений по охране окружающей природной среды.

<*> Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. N 15. 1572.
<**> Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1994. N 6.

Далее, на Всемирном саммите по устойчивому развитию в Йоханнесбурге (2002 г.) было еще раз подтверждено, что устойчивое развитие является центральным элементом международной повестки дня на ХXI век, и был дан новый импульс продолжению усилий в области охраны окружающей среды. Особое внимание участники саммита уделили пяти ключевым областям: водоснабжение и обеспечение санитарных условий, энергетика, здравоохранение, сельское хозяйство и биоразнообразие (WEHAB - Water, Energy, Health, Agriculture, Biodiversity). Именно на этом форуме впервые со всей очевидностью было продемонстрировано изменение в смещении всемирного процесса охраны окружающей среды в сторону от декларативных, ничем не подкрепленных проектов к вполне реализуемым мероприятиям. Хотя в международных отношениях именно декларации могут оказаться первым шагом на пути создания обязательных норм. Когда государства не готовы принять на себя юридические обязательства, декларация свидетельствует о признании ими существующей проблемы, часто обозначая желание разрешить ее в будущем правовыми средствами. Роль декларации во многом заключается в том, чтобы констатировать существующее положение вещей и определить цели, к достижению которых необходимо стремиться.

Результаты конференции были одобрены в виде Плана ее реализации, содержащего свыше тридцати целей, многие из которых базируются на целях тысячелетия в области развития. В Плане также определены временные рамки его выполнения для правительств государств-участников и их партнеров по активизации действий для решения широкого спектра вопросов (к примеру, сокращение вдвое к 2015 г. количества населения, не имеющего доступ к чистой воде или соответствующим санитарным условиям, сокращение объемов утраты биоразнообразия к 2010 г., повышение объемов использования возобновляемой энергии и т.д.). Думается, эффективность работы Йоханнесбургского саммита проявится на международном уровне лишь спустя определенное время, поскольку его результаты невозможно с полной объективностью оценить в короткие сроки после его окончания. Согласно такому подходу международное многостороннее соглашение имеет право на жизнь лишь в том случае, если его реализация обеспечена экономическими ресурсами. Примером такого соглашения может служить Киотский протокол к Рамочной конвенции ООН об изменении климата (РКИК), несомненная ценность и актуальность которого состоит в его пионерном характере, сочетающем экономические и социальные механизмы для решения экологических проблем. Этот международно-правовой документ претендует на основу для дальнейшего формирования новой всемирной политики в области решения глобальных экологических вопросов.

Далее, нашему государству необходим строгий учет международно-правовых аспектов охраны окружающей среды, международного сотрудничества в решении экологических проблем, что нашло отражение в Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию, а также в действующем законодательстве. Так, согласно Конституции Российской Федерации (ч. 4 ст. 15), общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации становятся составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотрены законом, то применяются правила международного договора. Кроме того, Федеральный закон "Об охране окружающей среды" закрепляет международное сотрудничество в области охраны окружающей среды в качестве одного из ее основных принципов.

Действительно, в настоящее время соглашения, принятые в результате международного сотрудничества Российской Федерации в сфере охраны окружающей природной среды, являются базовыми как для правового регулирования экологических отношений, так и для правоприменительной и управленческой деятельности в этой сфере.

Государства путем заключения международного соглашения стремятся достигнуть урегулирования отношений с участием юридических или физических лиц, находящихся под его суверенитетом и юрисдикцией. Государство, выступая стороной в договоре, выражает акт участия, без которого было бы невозможно развитие последующих отношений. Так как цель международного договора состоит в урегулировании межгосударственных отношений и требований от государства соответствующего подхода к национальному праву по вопросам, которые регулируются международным договором, для выполнения своих международных обязательств государству необходимо создавать механизмы для осуществления норм международного права во внутригосударственной сфере. Можно сказать, норма Конституции - часть такого механизма, посредством которого нормы международного права вводятся в правовую систему государства.

Международные договоры, регулирующие отношения, связанные с обеспечением охраны окружающей природной среды, устанавливают право государств разрабатывать свои собственные ресурсы согласно своей политике в области окружающей среды (Венская конвенция об охране озонового слоя 1985 г., Конвенция об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте 1991 г., Конвенция о биологическом разнообразии 1992 г. и др.). Этим нормам соответствуют установленные законами Российской Федерации положения, закрепляющие полномочия РФ по определению государственного регулирования в области использования и охраны окружающей природной среды в целом (Конституция РФ 1993 г., Закон "Об охране окружающей среды" 2002 г.) и отдельных природных объектов (Водный кодекс РФ 1995 г., Лесной кодекс РФ 1997 г. (с изм., внесен. Федеральным законом от 30.12.2001 N 194-ФЗ), Земельный кодекс РФ 2001 г.).

Далее, в ч. 1 ст. 15 ФЗ от 15 июля 1997 г. "О международных договорах Российской Федерации" зафиксировано, что международный договор любого уровня, который изменяет правила российского законодательства, требует ратификации независимо от договоренности сторон <*>. Можно сказать, что правила договоров, решение о согласии на обязательность которых было принято в форме федерального закона, подлежат применению в соответствующем случае.

<*> Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. N 29.

Это свидетельствует о том, насколько значимо соответствие норм национального права положениям международного права окружающей природной среды, выраженным в форме специальных отраслевых принципов. Являясь частью международной правовой системы, они способствуют развитию внутригосударственных отношений, а также национального законодательства.

Решение актуальных эколого-правовых проблем в Российской Федерации, ее отдельных регионах обеспечивается совокупностью законов и иных нормативных правовых актов, которые, взаимодействуя между собой, образуют систему экологического законодательства. Ведущее положение принадлежит Конституции Российской Федерации, которая служит базой для дальнейшего развития и совершенствования всего экологического законодательства.

Отметим, что активное участие нашей страны в международном природоохранном сотрудничестве является составным элементом ее новой политики в охране окружающей среды. Основным международным принципом при осуществлении природоохранного сотрудничества выступает положение о том, что государства имеют, с одной стороны, суверенное право эксплуатировать свои природные ресурсы в соответствии с собственной природоохранной политикой, а с другой стороны, обязаны обеспечить условия, чтобы деятельность, осуществляемая в пределах их юрисдикции или контроля, не наносила ущерба окружающей среде других государств или территорий, находящихся за пределами национальной юрисдикции. Данный принцип, выделенный в соответствующих международных договорах в качестве одной из основных идей дальнейшего выживания человечества, рассматривается в нормативно-правовых актах РФ в качестве главного национального принципа государственного регулирования в области охраны окружающей природной среды. Так, в межгосударственной программе "Зеленые легкие Европы" (сохранение уцелевших лесных массивов в Центральной и Восточной Европе) активно участвуют власти Калининградской, Псковской, Тверской, Новгородской и Ленинградской областей и власти Республики Карелии. В сотрудничестве с Финляндией активно участвуют население и власти приграничных районов Мурманской, Ленинградской областей и Республики Карелии.

Российская Федерация является участницей всемирного процесса в реализации международных конвенций о биологическом разнообразии, о климатических изменениях, о защите озонового слоя, о трансграничном загрязнении воздуха на большие расстояния, о международной торговле видами дикой фауны и флоры, находящимися под угрозой исчезновения, и др.

Современное международное экологическое право - формирующаяся отрасль общего (публичного) международного права. Она представляет собой совокупность норм, направленных на регулирование межгосударственных и иных международных отношений в целях обеспечения рационального использования природных ресурсов и сохранения благоприятных природных условий жизни людей на Земле в интересах современного и будущих поколений.

Эффективность осуществления и развития права достигается только тогда, когда налицо внутренняя согласованность его составных элементов, в том числе, и прежде всего, самих норм права. Противоречивость и несогласованность правовых норм ведет к нарушению системности правового регулирования и тем самым снижает его эффективность как в масштабе страны, так и в международном правопорядке.

Цель международного экологического права - служить юридическим инструментом регулирования человеческого поведения через установление взаимных прав и обязанностей государств и других субъектов международных отношений в сфере взаимодействия общества с окружающей его природной средой.

Поскольку Россия может в полной мере использовать свой природоресурсный потенциал с учетом норм национального законодательства и требований международных соглашений в области окружающей среды, то определение полномочий органов государственной власти Федерации и ее субъектов в сфере охраны окружающей среды представляет существенный интерес. В Конституции Российской Федерации <*> содержится положение о применении норм международного права как части правовой системы Российской Федерации, а выражение согласия на обязательность конкретного договора или признание обязательности общепризнанных принципов и норм - необходимое условие того, чтобы международно-правовые нормы реально получили такую возможность, и это говорит о том, что выполнение международных соглашений не может сосредоточиваться исключительно на федеральном уровне. Проблема состоит в том, что круг полномочий субъектов Федерации ограничен установлением исключительной компетенции федеральных органов государственной власти, полномочия которой включают также и выполнение международных соглашений. Например, полномочия, которыми обладают субъекты РФ, в частности Водный кодекс РФ, Лесной кодекс РФ, Земельный кодекс РФ, подлежат расширительному толкованию, так как в них говорится и о наличии возможных иных полномочий субъектов Федерации, не отнесенных к ведению РФ.

<*> Конституция Российской Федерации. 1993. Ч. 4. Ст. 15.

Из всех юридических условий действия норм международного права в правовой системе Российской Федерации наличие отсылки к международному праву как самое непосредственное условие, дающее право применять его нормы. Суть отсылок состоит в том, что посредством них "субъекты внутреннего права уполномочиваются на применение норм международного права в решении конкретных правовых вопросов, дел и т.д." <*>.

<*> Марочкин С.Ю. Техника введения норм международного права в российскую правовую систему: Сб. ст. Т. 2. / Под ред. В.М. Баранова. Н. Новгород, 2001. С. 7.

Предметом регулирования международного экологического права являются международные экологические отношения, то есть отношения, прямо или косвенно связанные со следующими объективными факторами:

Как видим, согласование национальной системы права с правом международным является не только правом, но и обязанностью государства. Это прямо вытекает из признания примата международного права и из ряда его принципов. Юридическая обязанность государственной власти согласовывать свое национальное законодательство с международным правом закреплена в многочисленных двусторонних и многосторонних международно-правовых актах. По сути международно-правовые нормы становятся частью права страны, которое необходимо включается в правовую систему и является ее ядром.

Первым крупным многосторонним мероприятием в этой области следует считать Конференцию по международной охране природы, которая состоялась 17 - 19 ноября 1913 г. в Берне (Швейцария) и в которой принимала участие Россия. На конференции было подписано Соглашение об учреждении Консультативной комиссии по международной охране природы.

Отметим, что в октябре 1948 г. создан Международный союз охраны природы и природных ресурсов (МСОП), который в октябре 1996 г. проводил свою 20-ю Генеральную Ассамблею, получившую название "Всемирный конгресс по охране природы". 18 декабря 1962 г. Генеральная Ассамблея ООН на своей XVII сессии приняла резолюцию "Экономическое развитие и охрана природы", в которой отмечается, что охрана природы должна проводиться заблаговременно и, во всяком случае, одновременно с экономическим развитием на основе эффективного внутреннего законодательства и международного права. Рекомендуется всемерно поддерживать Международный союз охраны природы и природных ресурсов и другие международные организации с аналогичными целями, а также широко привлекать общественность к решению задач охраны природной среды.

Вопросы охраны природы и рационального использования природных ресурсов оказались в программах деятельности ряда органов и специализированных учреждений Организации Объединенных Наций, таких, как ЭКОСОС, ВОЗ, МАГАТЭ, ФАО, а также многих международных правительственных и неправительственных организаций.

Далее, в июне 1972 г. состоялась Стокгольмская конференция ООН по окружающей природной среде, которая приняла Декларацию принципов и План действий, положивших начало широкой и многолетней природоохранной деятельности Программы ООН по окружающей среде (ЮНЕП). Двадцать лет спустя, в июне 1992 г., Конференция ООН по окружающей среде и развитию, продолжая традиции Стокгольмской конференции, рассмотрела положение дел с охраной окружающей среды в мире и определила дальнейшие шаги человечества в достижении целей устойчивого развития. Принятые конференцией Декларации и "Повестка дня на XXI век" (долгосрочная программа) стали основополагающими документами современного международного экологического сотрудничества и развития международного экологического права. В целях обеспечения неуклонного соблюдения государствами требований международного экологического права на международном уровне проводится большая аналитическая работа по оценке состояния международного экологического права, его исполнимости и определению мер стимулирования государств к исполнению права.

Одним из аспектов проблемы взаимодействия международного и национального права является рассмотрение вопроса о непосредственном выполнении международных обязательств во внутригосударственной сфере.

Согласно Уставу ООН государства приняли на себя обязательство "создать условия, при которых могут соблюдаться справедливость и уважение к обязательствам, вытекающим из договоров и других источников международного права". Так, ст. 27 Венской конвенции о праве международных договоров гласит: "участник соглашения не может ссылаться на положение своего внутреннего права в качестве оправдания для невыполнения им договора. Само наличие норм национального законодательства, нарушающих международные обязательства, представляет серьезную угрозу мировому правопорядку. Так называемые коллизии норм международного и внутригосударственного права часто возникают не из-за недобросовестного исполнения международных договоров, а из-за "технической" несогласованности предписаний внутригосударственных законов и норм международного права".

Как правило, решение вопроса о соотношении внутреннего законодательства с нормами международного права содержится в разделе "Основные положения" законов, направленных на регулирование отношений по охране окружающей природной среды. Больше того, в пределах, определенных Конституцией РФ, и в соответствии с иными национальными правовыми актами нормы международного права в сфере охраны окружающей среды являются составной частью правовой системы Российской Федерации.

Если международное обязательство, в том числе и в области охраны окружающей природной среды, требует принципиальных изменений норм национального права, то это становится проблемой государства, которое принимает на себя подобное международное обязательство. Каждое из заинтересованных государств с учетом действующих норм внутреннего права в области охраны окружающей среды и состояния окружающей среды при заключении соглашения решает для себя, насколько приемлемы те или иные международные обязательства. А затем, когда международные обязательства уже приняты, государство уточняет с учетом их свое внутреннее право <*>.

<*> Колбасов О.С. Экология: политика-право. М., 1978. С. 140.

Одной из своеобразных и в то же время весьма серьезных проблем, возникших перед Россией в последнее время, является так называемое "выполнение международных обязательств без их имплементации, когда по многим международным соглашениям Россия выполняет (а по некоторым даже перевыполняет) взятые на себя обязательства и в то же время не принимает каких-либо серьезных мер по их организационно-технологической реализации. Высокий уровень выполнения международных обязательств является в этом случае просто результатом падения производства, экономического кризиса и соответственно сокращения эмиссий загрязняющих веществ, а отнюдь не результатом изменения в поведении загрязнителей и совершенствования деятельности природоохранных органов. В частности, перевыполнение Россией обязательств в рамках Конвенции по трансграничному загрязнению воздуха на большие расстояния и снижение на 52% выбросов диоксида серы против требуемых 30% по соответствующему международному протоколу произошло в значительной степени за счет резкого падения производственной деятельности. Та же причина лежит и в основе сокращения в конце 90-х годов почти половины нагрузки на водные ресурсы Балтийского бассейна от промышленных источников Ленинградской области (соответствующее соглашение в рамках Хельсинкской конвенции по защите природной морской среды района Балтийского моря). Однако такое положение, когда выполнение международных обязательств достигается отнюдь не в результате реализации природоохранных мер, а происходит лишь вследствие глубокого хозяйственного спада, может иметь в перспективе серьезные последствия. Как только в России обозначится устойчивый экономический рост, сразу же возрастет нагрузка на природную среду и, следовательно, возникнет угроза нарушения международных обязательств.

Возможно, такое положение является следствием регулирования внутригосударственных отношений в сфере использования и охраны окружающей природной среды национальными правовыми актами. Непосредственное выполнение международных обязательств может рассматриваться только через призму разрешения национального права регулировать соответствующие отношения международно-правовыми нормами.

Определение роли международного права в правовом регулировании охраны окружающей природной среды в РФ, проведение параллелей между международным и национальным правом и выявление их соответствия требует разрешения не только концептуальных, но и технических вопросов. На сегодняшний день практически отсутствуют квалифицированные комментарии к статьям законов, которые содержат нормы о соотношении международного права и внутригосударственного правового акта. В связи с этим полагаем, что вопросы согласованности международного права с российским экологическим законодательством и механизмом их реализации сохраняет свою актуальность как для теоретических исследований в области охраны окружающей среды в нашей стране, так и для решения практических правовых вопросов.