Мудрый Юрист

Правовые основы европейской политики в сфере безопасности и лиссабонский договор

Мещерякова Ольга Михайловна, профессор кафедры международного права Российского университета дружбы народов.

Статья посвящена правовым основам европейской политики в сфере безопасности и обороны в соответствии с Лиссабонским договором. В статье на примере анализа норм Лиссабонского договора рассмотрены вопросы правового регулирования и принципы общей внешней политики и политики безопасности Европейского союза.

Ключевые слова: Лиссабонский договор, европейская политика в сфере безопасности и обороны, суверенитет государств - членов Европейского союза, интеграция, Европейский союз, разграничение компетенции, специальные меры правового регулирования, международная организация.

Legal foundations of the European security policy and Lisbon treaty

O.M. Meshheryakova

The article "Lisbon Treaty and Legal Foundations of the European Security and Defensive Policy" is devoted to the european security and defensive policy according to the Treaty of Lisbon. In the article on an example of the analysis of Lisbon Treaty law's questions of legal regulation and principal of the european security and defensive policy.

Key words: Lisbon treaty, european security and defensive policy according sovereignty of member-states of the European Union, integration, European Union, division of competences, special measures of legal regulation, international organization.

Сфера общей внешней политики и политики безопасности является весьма специфической в европейском интеграционном процессе, так как сотрудничество в этой области в отличие от коммунитарного права всегда осуществлялось международно-правовыми методами. Не изменил эту ситуацию и Лиссабонский договор.

Так что же такое общая внешняя политика и политика безопасности? Предмет ОВПБ очерчен в § 1 ст. 24 Договора о Европейском союзе в Лиссабонской редакции: "Компетенция Союза по вопросам общей внешней политики и политики безопасности охватывает все сферы внешней политики, а также весь комплекс вопросов, относящихся к безопасности Союза, включая поступательную разработку общей оборонной политики, которая может привести к общей обороне" <1>.

КонсультантПлюс: примечание.

Монография С.Ю. Кашкина, А.О. Четверикова "Европейский союз: основополагающие акты в редакции Лиссабонского договора с комментариями" включена в информационный банк.

<1> Европейский союз: основополагающие акты в редакции Лиссабонского договора с комментариями / Отв. ред. С.Ю. Кашкин. М., 2011. С. 191.

Далее в этой же статье указывается на то, что "общая внешняя политика и политика безопасности подчиняются специальным правилам и процедурам". Данной нормой эта сфера сотрудничества выводится за рамки действия общего права Союза.

Таким образом, Лиссабонский договор зафиксировал тот компромисс, согласно которому европейское политическое сотрудничество с самого своего возникновения представляло собой отдельную составную часть права сообществ и в качестве lex specialis стало самостоятельной частью права Европейского союза.

Механизм координации внешней политики государств-членов начал формироваться в 1960 - 1970-е годы в форме Европейского политического сотрудничества.

Начало этому процессу было положено в 1968 г. на встрече глав государств и правительств государств-членов в Гааге, где было принято решение о создании специального комитета, состоящего из представителей дипломатических миссий государств-членов.

Итоговым документом Гаагской встречи стал Доклад "О проблемах политической унификации" - так называемый Доклад Давиньона, названный так по фамилии бельгийского дипломата, руководившего работой комитета.

"Доклад Давиньона" после его утверждения министрами иностранных дел государств - членов Европейских сообществ 27 октября 1970 г. стал основой для создания нового направления в европейском интеграционном процессе, сформировавшегося впоследствии в самостоятельную часть права Сообществ, - Европейского политического сотрудничества.

Таким образом, эта сфера начала складываться на основе специального организационного механизма координации действий государств - членов Европейских сообществ с целью постепенного формирования общей внешней политики.

Следует отметить, что в рамках ОВПБ Европейский союз имеет постоянные представительства за рубежом. Амстердамским договором была учреждена специальная должность - Высокого (Верховного) представителя по вопросам общей внешней политики и политики безопасности, который по должности также являлся одновременно Председателем Совета министров Европейского союза в формации министров иностранных дел.

Первым Высоким представителем ЕС стал в 1999 г. бывший генеральный секретарь НАТО Х. Солана.

Такое назначение не является простым совпадением: некоторые решения, принятые в рамках ОВПБ, должны осуществляться совместно с НАТО. Связано это с особенностями развития интеграционного процесса на его начальных этапах, когда был избран принципиально новый путь решения проблемы безопасности Западной Европы, суть которого состояла в создании общей с США системы безопасности на основе международной организации безопасности - НАТО.

Поэтому выделение из общего права Европейского союза такой сферы, как общая внешняя политика и политика безопасности, оказало значительное влияние на развитие интеграционного процесса. Это и вопрос о структуре Европейского союза <2>, и проблема единой правосубъектности, и проблема "аморфности" правовой системы Европейского союза, когда ОВПБ регулируется учредительными договорами Европейского союза, а военные операции осуществляются под руководством военной организации, не входящей в Европейский союз.

<2> Мещерякова О.М. Лиссабонский договор (Договор о реформе): проблема структуры Европейского союза // Вестник РУДН. Серия "Юридические науки". 2012. N 1. С. 201.

Общая внешняя политика и политика безопасности имеет собственные принципы. Они перечислены в п. п. 2 и 3 ст. 24 Договора о Европейском союзе в Лиссабонской редакции:

"В рамках принципов и целей своей внешнеполитической деятельности Союз проводит, определяет и осуществляет общую внешнюю политику и политику безопасности, основанную на развитии взаимной политической солидарности государств-членов, на выявлении вопросов, представляющих интерес, и на достижении все более совпадающей направленности действий государств-членов" <3>.

КонсультантПлюс: примечание.

Монография С.Ю. Кашкина, А.О. Четверикова "Европейский союз: основополагающие акты в редакции Лиссабонского договора с комментариями" включена в информационный банк.

<3> Европейский союз: основополагающие акты в редакции Лиссабонского договора с комментариями.

Государства-члены поддерживают внешнюю политику и политику безопасности Европейского союза в духе лояльности и взаимной солидарности и соблюдают мероприятия Союза в этой сфере.

Государства-члены совместно ведут работу по укреплению и развитию их взаимной политической солидарности. Они воздерживаются от любых действий, противоречащих интересам Евросоюза или способных нанести ущерб его эффективности в качестве в качестве сплачивающей силы в международных отношениях.

Предпоследний абзац указанной статьи по смыслу почти идентичен п. 1 ст. 11 Договора о Европейском союзе в долиссабонской редакции. Здесь, так же как и в ст. 11, речь идет об обязательствах государств-членов в области ОВПБ по отношению к Союзу.

В ст. 24 ДФЕС указано также на то, что за соблюдением этих принципов следят Совет и Верховный представитель.

Однако последняя операция НАТО в Ливии в 2011 г. показала, что эти принципы не имеют и не могут иметь механизма их применения, так как каждое государство принимает меры в сфере ОВПБ, исходя из своих национальных интересов, и только если национальные интересы совпадают с интересами Евросоюза, ему "дозволено" производить координацию внешних политик государств-членов.

До вступления в силу Лиссабонского договора в реализации внешней политики Европейского союза участвовали три субъекта: Европейская комиссия, государство, председательствующее в Совете, и Высокий представитель по ОВПБ. В этой "триаде" решающую роль играло председательствующее государство <4>.

<4> Каждое государство - член Европейского союза осуществляет председательство в Совете в течение шести месяцев в порядке ротации. Лиссабонский договор, введя пост Председателя Европейского совета (срок легислатуры 2,5 года), сохранил шестимесячное председательство в Совете министров Европейского союза.

Однако то обстоятельство, что председательствующее государство меняется каждые шесть месяцев, препятствовало эффективной работе, поэтому Лиссабонским договором в эту "триаду" были внесены определенные коррективы, которые призваны способствовать повышению ее эффективности.

Была выдвинута идея об объединении внешнеполитических функций в руках Высокого представителя. Эта идея была не нова, так как она разрабатывалась в проекте Конституционного договора.

Лиссабонским договором был введен пост Высокого (Верховного) представителя по иностранным делам и политике безопасности. Это одна из основных новелл Лиссабонского договора в сфере ОВПБ <5>.

<5> Ранее Амстердамским договором был введен пост Высокого представителя по ОВПБ.

Высокий представитель по иностранным делам и политике безопасности объединил функции бывшего Высокого представителя по ОВПБ, комиссара по внешним сношениям Европейской комиссии и председательствующего государства в формации Совета по иностранным делам.

Верховный представитель назначается Европейским советом на основе квалифицированного большинства (ст. 18 Договора о Европейском союзе в Лиссабонской редакции) <6>. Он назначается и освобождается от должности с согласия Председателя Европейской комиссии. В составе Комиссии он проходит процедуру утверждения Европарламентом.

КонсультантПлюс: примечание.

Монография С.Ю. Кашкина, А.О. Четверикова "Европейский союз: основополагающие акты в редакции Лиссабонского договора с комментариями" включена в информационный банк.

<6> Европейский союз: основополагающие акты в редакции Лиссабонского договора с комментариями.

Верховный представитель ответствен перед Европейским советом, который наделен правом сместить его с соблюдение процедуры, требуемой для назначения.

В случае вынесения Европейским парламентом вотума недоверия Комиссии Верховный представитель уходит в отставку вместе со всем составом Комиссии.

Верховный представитель разрабатывает предложения и осуществляет внешнеполитическую деятельность в качестве председателя формации Совета по иностранным делам.

Он является вице-председателем Европейской комиссии по должности и отвечает за последовательный характер внешнеполитической деятельности Союза. Он ответствен также за исполнение обязанностей, возложенных на Комиссию, в сфере внешнеполитической деятельности Союза.

Согласно ст. 27 Договора о Европейском союзе в Лиссабонской редакции Верховный представитель своими предложениями вносит вклад в разработку ОВПБ и обеспечивает реализацию решений Европейского совета и Совета. Он наделен правом наряду с каждым из государств-членов от своего лица вносить на рассмотрение Совета вопросы, относящиеся к ОВПБ.

Согласно ст. 30 Договора о Европейском союзе в Лиссабонской редакции Верховный представитель по иностранным делам и политике безопасности обладает представительскими функциями.

Для реализации мероприятий в сфере ОВПБ были созданы вспомогательные органы. К ним относятся:

Европейская служба внешнеполитической деятельности;

Комитет по вопросам внешней политики и безопасности.

Европейская служба внешнеполитической деятельности (п. 3 ст. 27 Договора о Европейском союзе в Лиссабонской редакции) была образована вместо планировавшегося в проекте Конституционного договора Министерства иностранных дел.

Европейская служба внешнеполитической деятельности имеет довольно многочисленный штат сотрудников. Она формируется из сотрудников аппарата Комиссии, Генерального секретариата Совета ЕС, дипломатов и министров государств-членов.

Комитет по вопросам внешней политики и безопасности оказывает помощь Совету, Верховному представителю по иностранным делам и политике безопасности. Комитет может также по собственной инициативе вносить предложения, касающиеся определения отдельных направлений внешней политики Европейского союза, а также урегулирования кризисов (ст. 38 Договора о Европейском союзе в Лиссабонской редакции).

Таким образом, мероприятия Европейского союза в сфере ОВПБ направлены на осуществление совместных действий государств-членов на международной арене.

Если государства-члены достигли договоренности по какому-либо вопросу, то Союз призван координировать их совместные действия.

Согласно ст. 37 Договора о Европейском союзе в Лиссабонской редакции в сфере ОВПБ Союз может заключать соглашения с одним или несколькими государствами или международными организациями <7>.

КонсультантПлюс: примечание.

Монография С.Ю. Кашкина, А.О. Четверикова "Европейский союз: основополагающие акты в редакции Лиссабонского договора с комментариями" включена в информационный банк.

<7> Там же.

Если государствам-членам удается выработать общую позицию, то в международных организациях и на международных конференциях государства-члены координируют свои действия на основе позиции Союза (ст. 34 Договора о Европейском союзе в Лиссабонской редакции) <8>. Дипломатические и консульские службы государств-членов и делегации Европейского союза в третьих странах и при международных организациях в их рамках взаимодействуют друг с другом.

КонсультантПлюс: примечание.

Монография С.Ю. Кашкина, А.О. Четверикова "Европейский союз: основополагающие акты в редакции Лиссабонского договора с комментариями" включена в информационный банк.

<8> Там же.

Согласование позиций осуществляется путем обмена информацией и проведения совместных оценок с целью обеспечить соблюдение интересов и выполнение решений Европейского союза, принимаемых в рамках ОВПБ (ст. ст. 32, 35 Договора о Европейском союзе в Лиссабонской редакции).

В этой связи следует заметить, что, например, присоединение Европейского союза в качестве единого субъекта международного права к ЕКПЧ (п. 2 ст. 6 Договора о Европейском союзе в Лиссабонской редакции), а также вступление в силу Протокола N 14 к ЕКПЧ повлекли за собой далеко идущие последствия.

Поскольку Европейский союз становится коллективным участником ЕКПЧ, государства, не являющиеся членами Европейского союза, находятся в неравном положении по отношению к государствам - членам Европейского союза.

Если государство - член ЕС в своих действиях основывается на праве Европейского союза, то в случае подачи жалобы на такое государство в Европейский суд по правам человека будет задействован также механизм Европейского союза.

Поэтому государства - члены Совета Европы, не являющиеся членами Европейского союза, оказываются в неравном положении.

Ведь если подается жалоба против государства - члена Европейского союза, она одновременно является жалобой против Европейского союза в целом.

Поэтому изменения, введенные Лиссабонским договором, касающиеся координации государствами-членами своих позиций в международных организациях, относятся также и к ОВПБ. Ведь построение системы коллективной обороны Европейского союза может серьезно изменить геополитическую карту не только Европы, но и мира в целом.

Договор о Европейском союзе предусматривает также комплекс односторонних мер Европейского союза в сфере ОВПБ.

Однако здесь следует еще раз подчеркнуть, что Лиссабонским договором, как и предыдущими договорами Европейских сообществ и Европейского союза, исключается принятие каких-либо актов Союза в сфере ОВПБ (п. 1 ст. 31 Договора о Европейском союзе в Лиссабонской редакции).

В рамках ОВПБ по-прежнему возможны только меры незаконодательного характера.

В ст. 25 Договора о Европейском союзе в Лиссабонской редакции обозначены две формы мероприятий Союза в сфере ОВПБ: определение общих ориентиров и принятие решений <9>.

КонсультантПлюс: примечание.

Монография С.Ю. Кашкина, А.О. Четверикова "Европейский союз: основополагающие акты в редакции Лиссабонского договора с комментариями" включена в информационный банк.

<9> Там же.

Поэтому при осуществлении ОВПБ и Общей политики безопасности и обороны как разновидностей внешней деятельности Европейского союза не предполагается принятия каких-либо юридически обязательных актов, а по-прежнему используется метод межправительственного сотрудничества.

Таким образом, попытка коммунитаризации ОВПБ не удалась. Лиссабонский договор содержит дополнительные гарантии неприкосновенности межгосударственной основы сотрудничества в сфере ОВПБ, устанавливая, что новые институты и механизмы не будут размывать межправительственный механизм сотрудничества в рамках ОВПБ.

Поэтому новшеством можно считать лишь закрепленную Лиссабонским договором обязанность государств-членов действовать совместно и оказывать взаимное содействие внутри Европейского союза в случае террористической угрозы или атаки и в случае природных или техногенных катастроф, а также введение поста Высокого представителя по иностранным делам и политике безопасности.

Однако, несмотря на желание авторов Лиссабонского договора при помощи введения нового поста достичь компромисса, он явно не был достигнут. Ведь, по сути, полномочия Верховного представителя являются лишь представительскими, а последнее слово остается за двумя межправительственными органами - Европейским советом и Советом Европейского союза, т.е. за государствами-членами. К тому же по другим аспектам внешней политики (в том числе в социально-экономической сфере) право осуществлять представительство от имени Союза по-прежнему сохраняется за Европейской комиссией (п. 1 ст. 17 Договора о Европейском союзе в редакции Лиссабонского договора).

Согласно п. 1 ст. 42 Договора о Европейском союзе в Лиссабонской редакции Общая политика безопасности и обороны является составной частью ОВПБ <10>. Следовательно, она также является элементом самостоятельной части права Европейского союза - ОВПБ.

КонсультантПлюс: примечание.

Монография С.Ю. Кашкина, А.О. Четверикова "Европейский союз: основополагающие акты в редакции Лиссабонского договора с комментариями" включена в информационный банк.

<10> Там же.

Согласно п. 2 этой же статьи под общей политикой безопасности и обороны понимают поступательную разработку общей оборонной политики Союза.

Однако в рамках ОВПБ Общая политика безопасности и обороны получила особый правовой статус. Она регулируется специальным отделом гл. 2 "Специальные положения общей внешней политике и политике безопасности".

В сфере ОПБО Лиссабонским договором не было введено таких системных изменений, как в основной части ОВПБ.

Изменения, вносимые Лиссабонским договором в сфере ОПБО, в основном сводятся к следующему:

Союз юридически уполномочивается помогать третьим странам в борьбе с терроризмом (о чем уже упоминалось выше);

Лиссабонский договор закрепил принцип коллективной самообороны государств-членов.

В целях усовершенствования технического оснащения войск создано Европейское оборонное агентство. Его полное название - Агентство в сфере развития оборонных потенциалов, научных исследований, закупок и вооружений (п. 3 ст. 42 Договора о Европейском союзе в Лиссабонской редакции).

Лиссабонский договор также уполномочивает государства-члены осуществлять постоянное организованное сотрудничество в военной сфере (ст. ст. 42, 46 Договора о Европейском союзе в Лиссабонской редакции). Нормы указанных статей подкрепляются также специальным Протоколом "О постоянном организованном сотрудничестве".

Тем не менее следует подчеркнуть, что в сфере Общей политики безопасности и обороны Европейского союза, являющейся элементом ОВПБ, проблема достижения консенсуса между государствами-членами является еще более сложной.

Именно это Европейский союз и продемонстрировал, когда перед государствами-членами возникла необходимость принять решение об участии в операции НАТО в Северной Африке. И связано это не только с проблемой размежевания европейских военных структур и трансатлантических механизмов НАТО: основная сложность при решении задач в сфере ОПБО заключается в согласовании национальных интересов государств-членов по вопросам, не касающимся непосредственной безопасности Европейского союза.

Поэтому такой элемент ОВПБ, как общая политика безопасности и обороны, еще менее, чем ее основная часть, дает возможность предполагать, что Общая внешняя политика и политика безопасности может быть переведена в институциональный механизм общего права Европейского союза.

Литература

КонсультантПлюс: примечание.

Монография С.Ю. Кашкина, А.О. Четверикова "Европейский союз: основополагающие акты в редакции Лиссабонского договора с комментариями" включена в информационный банк.

  1. Европейский союз: основополагающие акты в редакции Лиссабонского договора с комментариями / Отв. ред. С.Ю. Кашкин. М., 2011.
  2. Мещерякова О.М. Лиссабонский договор (Договор о реформе): проблема структуры Европейского союза // Вестник РУДН. Серия "Юридические науки". 2012. N 1.
  3. Roechlin J. L'Europe, a-t-elle une adresse? Paris, 2003.