Мудрый Юрист

Непростой выбор европейского сообщества между сохранением принципов или границ, установленных шенгенским соглашением

Гончаров Андрей Александрович, юрист, аспирант Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации, кафедра гражданского права.

Основной предмет исследования в статье - общеправовые аспекты предложений по реформированию Шенгенской зоны и восстановлению таможенного контроля на внутренних границах Европейского союза.

Статья содержит комплексное рассмотрение самой современной правоприменительной практики стран - членов ЕС в отношении иммигрантов, а особенно относительно процедур их задержания и депортации.

Ключевые слова: Европейский союз, верховенство права, Шенгенское соглашение, миграционная политика стран - членов Европейского союза, процедуры депортации и задержания незаконных иммигрантов.

Difficult choice of the European community between keeping guidelines or boundaries provided by the Schengen agreement

A.A. Goncharov

The main subject of research in the article is the general legal aspects of the proposals on reformation of the Schengen area and the restoration of customs controls at the internal borders in the European Union.

The article contains a comprehensive review of the latest enforcement of EU member states regarding immigrants and especially regarding the procedures for their deportation and detention.

Key words: The European Union, the rule of law, the Schengen agreement, migration policies of the member states in the European Union, the deportation and detention procedures regarding illegal immigrants.

"Для того чтобы сохранить Шенгенскую зону, мы должны ее реформировать", - заявил прессе летом 2011 г. бывший тогда президентом Франции Николя Саркози. Николя Саркози и бывший тогда премьер-министром Италии Сильвио Берлускони продемонстрировали схожее отношение к проблеме, несмотря на напряженность в отношениях между их странами, связанную с ростом потока иммигрантов из Туниса и Ливии.

После более чем полугодового затишья мир услышал продолжение этой риторики уже в практической плоскости на фоне предвыборной кампании Николя Саркози: "Если Европейский союз не введет более строгие меры пограничного контроля, он приостановит участие Франции в Шенгенской зоне". Поток подобных предложений не прекращается. Основной тезис этих инициатив состоит в том, что участникам должно быть дозволено восстановить временный внутренний пограничный контроль в "исключительных случаях". Указанные положения в 2011 г. были включены в совместное письмо лидеров Франции и Италии Председателю Европейской комиссии Жозе Мануэлю Баррозу без конкретизации термина "исключительные случаи".

Очевидно также, что многие юристы и политики в ЕС работают над тем, чтобы сформулировать основания, на которых государства-участники могли бы принять решение о восстановлении пограничного контроля.

Здесь стоит обратиться к более развернутым заявлением образца лета 2011 г., в которых г-н Саркози также подчеркнул, что министерства юстиции и внутренних дел государств - членов ЕС должны играть более активную роль в изменении Шенгенских правил. Это происходит в том числе посредством создания института европейских инспекторов по делам иммиграции и увеличения их оперативных возможностей.

При обосновании столь широких изменений проводится аналогия с изменениями управления в ЕС в сфере экономики, которые были спровоцированы экономическим кризисом в Еврозоне, используя тот же термин - "усиление регулирования", которое "должно быть основано на более строгих требованиях и более эффективных инструментах для достижения большей сплоченности и коллективной дисциплины в уровне защиты общих границ, в том числе в целях расширения Шенгенской зоны". Среди инициатив, предложенных Европейской комиссией, интересны следующие:

Дебаты об изменении миграционной политики в ЕС и Шенгенских договоренностей усилились в последние несколько лет из-за роста притока иммигрантов из Африки и Ближнего Востока, с которым сталкиваются средиземноморские страны ЕС, особенно Италия и Мальта, после событий так называемой арабской весны.

Тревожная повестка дня

Подобная повестка дня, заданная предыдущими лидерами Франции и Италии, отражается на принятии решений по присоединению к Шенгенскому соглашению Болгарии и Румынии, для которых перспектива вхождения в Шенгенскую зону становится еще более отдаленной.

Подобные концептуальные идеи по формированию новых механизмов усиления миграционного контроля не нашли поддержки лидеров некоторых стран севера Европы - их не вдохновила идея вносить на порядок большие денежные вклады для защиты южных границ, подобно тому как экономически мощные государства не спешат выплачивать долги Португалии и Греции.

Если аналогично ситуации с зоной евро изменения в регулировании Шенгенской зоны смогут привести к большей интеграции, участники этого Союза, вероятно, ужесточат критерии для тех, кто остался за его пределами.

Неожиданно смелая инициатива

Дания выступила с неожиданно смелой инициативой восстановления в одностороннем порядке пограничного контроля - властями этого весьма либерального государства в 2011 г. принято решение о восстановлении таможенного контроля на внутренних границах с Германией и Швецией, которое в скором времени будет реализовано, однако представители Дании поспешили заверить, что этот шаг не означает восстановления паспортного контроля, а скорее является мерой по усилению борьбы с трансграничной преступностью. Должностные лица Дании (в частности, Клаус Фредериксен) официально заявляли, что эта мера была принята, поскольку Дания столкнулась с небывалым ростом трансграничной преступности за последние годы.

Еврокомиссия запросила у Дании дополнительные обоснования указанного решения и вынесла предупреждение о недопустимости нарушений принципа свободы передвижения. Брюссель был проинформирован властями Дании о том, что политическое решение о восстановлении контроля было достигнуто, но пройдет проверку соответствия нормативно-правовой базе ЕС.

Одностороннее решение в Копенгагене было принято в момент, когда дебаты по введению пограничного контроля и дополнительного регулирования в Шенгенской зоне особенно обострились.

Однако даже с учетом особенностей нынешней ситуации представители государств ЕС заверяют, что свободное передвижение является одним из основных достижений ЕС и должно быть сохранено. Участники Европейского парламента были гораздо более решительными в своих высказываниях. Так, Джозеф Даул, председатель одной из фракций в Европейском парламенте, заявлял, что восстановление постоянного пограничного контроля в Дании было бы неприемлемым, и призвал Европейскую комиссию проверить на законность выдвинутую инициативу.

В связи с подобными инициативами возникают вопросы: сохранился ли наряду с "буквой" Шенгенского соглашения его "дух" и так ли либеральны и гуманны были законодательство и правоприменительная практика стран - членов ЕС в отношении иммигрантов и процедур их депортации и задержания до реформ Шенгена?

В Дании, как и в других странах ЕС, проблемами иммиграции активно занимаются общественные организации и СМИ. Так, в связи с серьезным общественным резонансом власти Дании пересмотрели многие свои решения по депортации и приняли положительные резолюции по наиболее резонансным делам, рассмотренным Европейским судом по правам человека (ЕСПЧ) в 2007 - 2008 гг., например, по делу косовского албанца М. Заири <1>. В настоящий момент в Дании существует дюжина лагерей для беженцев, где им, как правило, разрешается свободно работать, передвигаться, посещать адвоката или посольство и пользоваться другими основными правами.

<1> Материалы по делу доступны на сайте ЕСПЧ // URL: http://hudoc.echr.coe.int/sites/eng/pages/search.aspx?i=001-106308.

Тем не менее в специализированных центрах депортации на базе лагерей "Сандхольм" и "Авнструп" правила более суровы - существует постоянный надсмотр до момента высылки из страны, покидать центр разрешается только в сопровождении полиции, которая зачастую не очень щадит иммигрантов.

Лицам, подвергнутым ограничению свободы в подобных центрах, согласно общему порядку предоставляются отдельные камеры, размер которых, как правило, составляет 3 метра в высоту, 4 метра в длину, 2 метра в ширину. В центрах депортации, подобных лагерю "Авнструп", Европейский комитет по предупреждению пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство обращения регулярно проводит проверки, по материалам которых известно, что международные нормы содержания депортируемых лиц, за редкими исключениями, соблюдаются - беженцы занимают помещения площадью 18 кв. м на 2 - 4 человека.

Лица, которые потенциально могут представлять угрозу для общества и/или оказывают сопротивление при выдворении, могут быть помещены в место предварительного заключения до момента принятия решения об их депортации из страны. Иммигранты, осужденные к лишению свободы в Дании, депортируются, как правило, сразу по освобождении, кроме случаев наличия уважительных причин, таких, как беременность, рождение ребенка, болезнь или наличие близких родственников в Дании.

Описание ситуации с въездом и размещением иммигрантов в ЕС далеко от мечтаний многих наших сограждан о жизни в Европе, но возникает вопрос: везде ли в Европе ситуация настолько не внушающая оптимизма?

Испания - страна с сохранившейся довольно либеральной практикой в отношении иммигрантов. Однако статистика, согласно которой почти 15% населения страны - иностранцы, большинство из которых, несколько миллионов человек, являются выходцами из таких стран, как Боливия, Эквадор, Колумбия, Марокко, не дает покоя представителям политической элиты Испании. В связи с этим недавнее утверждение в ЕС инициатив, ужесточающих процедуры высылки "лиц, нарушивших закон", было активно поддержано Испанией.

При том что в Испании существует возможность применения мер уголовного преследования иностранцев и процедур депортации в страну, из которой он прибыл, или даже за территорию Европейского союза в случае отсутствия законных оснований для нахождения в Испании, подобные решения должны пройти с соблюдением определенных законом процедур <2>, которые следует признать разумными и учитывающими принципы права.

<2> Закон от 11 января 2000 г. N 4/2000 "О правах и свободах иностранных граждан в Испании и социальной интеграции" // URL: http://tenercity24.com/ru/node/2306.

Основные положения миграционного законодательства Испании:

На этапе задержания иностранец обладает правами:

<3> В акте от 23 мая 2003 г. Конституционный суд Испании признал право на доступ к правовым механизмам защиты иммигрантов на основаниях, аналогичных с гражданами Испании.<4> Статья 3 Закона от 24 октября 1984 г. N 6/1984 "Об утверждении процедуры оспаривания неправомерного задержания и гарантиях неприкосновенности личности".

Процедуру выдворения следует признать лояльной, поскольку:

В то же время исполнение решения о выдворении может быть отложено в следующих случаях:

а) если адвокатом иммигранта подана соответствующая жалоба;

б) наличие официального требования иностранца о предоставлении политического убежища;

в) отсутствие достаточных материальных средств для оплаты транспортных расходов, подлежащих оплате из госбюджета;

г) беременность нарушительницы и наличие медицинских показаний, препятствующих процедуре высылки.

Инициативы, усложняющие свободный въезд в ЕС, реализуются не только в рамках законодательной политики, но и визовой.

Безвизовый въезд - вопрос "межгосударственного сотрудничества" <5>. При этом список стран, гражданам которых требуется виза для въезда в ЕС, включает большинство стран - источников массовой миграции. Второй элемент визовой политики - правило о непредоставлении виз беженцам, применяемое, даже если они предпринимают законные шаги по ее получению <6>.

<5> Intergovernmental cooperation on immigration and asylum. CCME, Brussels, April 1995.
<6> Under the Geneva Convention, a person is not a refugee until they are outside their own country. Once outside, the rationale for refusal is that the refugee is now safe and does not need the protection of a western European state.

Правовой режим визового въезда в ЕС также подразумевает, что сотрудники компании-перевозчика не вправе допустить не имеющего визы пассажира на транспортное средство, направляющееся в Европу. Великобритания, которая в 1987 г. одной из первых ввела на национальном уровне такие санкции для перевозчиков <7>, на данный момент собрала в казну свыше 60 млн. фунтов штрафов. Менеджмент компаний-перевозчиков опасается не штрафов как таковых - любая запись об их нарушениях станет известна регулирующим и лицензирующим органам, а для руководителей гарантия продления лицензий это их гарантия пребывания на должностях, так что ужесточающееся год от года миграционное регулирование - это довольно серьезный повод для авиа- и железнодорожных компаний вводить системы обучения персонала и контроля за их работой.

<7> The Carriers' Liability Act 1987 (as amended) imposes a 2,000 fine for each passenger without travel documents or with forged ones. In addition, the carrier pays for the passenger's detention and removal under the Immigration Act 1971.

Таким образом, авиакомпании по всему миру должны были сделать из своих сотрудников полноценных специалистов по контролю подлинности документов, заменяющих в этой части государственных чиновников.

В 2000 г. к указанному виду правонарушений посредством закрепления в Палермском протоколе были добавлены <8> следующие: "незаконная перевозка людей в целях их трудового найма, а также их укрывательство или применение в связи с этим угроз, силы или других форм принуждения к труду".

<8> The Palermo Protocols are three protocols adopted by the United Nations in 2000 in Palermo, Italy, together with the Convention against Transnational Organized Crime (the Palermo Convention).

При этом не стоит относить любую работу с низкой заработной платой или тяжелыми условиями к категории подневольных даже в ситуации экономической зависимости, например, если работник не в состоянии оставить работу из-за отсутствия альтернативного варианта занятости.

В связи с изложенным менеджменту международных строительных и других востребующих массовый труд корпораций следует поставить своим кадровым и юридическим службам задачу по проведению этой значимой грани между ввозом рабочей силы для использования в тяжелых или нелегальных условиях, исходя из следующей дефиниции Международной организации труда, поддержанной и изложенной в выводах ЕСПЧ: "...принудительный труд представляет собой серьезное нарушение прав человека, сопряженное с ограничением свободы человека, граничащее с физической или экономической кабалой, то есть угрозой наказания, для выполнения которой это лицо не предложило своих услуг добровольно".

В таком контексте инициативы властей России ("власти государства" - термин ЕСПЧ. - Прим. авт.) по построению системы общих открытых границ в рамках Таможенного союза и введению систем аттестации и обучения иммигрантов Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. N 602 "Об обеспечении межнационального согласия" возможно поставить в один ряд с образцами либерализма и гуманности для начала XXI в.

Литература

  1. Материалы по делу доступны на сайте ЕСПЧ // URL: http://hu-doc.echr.coe.int/sites/eng/pages/search.aspx?i=001-106308.
  2. Закон от 11 января 2000 г. N 4/2000 "О правах и свободах иностранных граждан в Испании и социальной интеграции".
  3. Статья 3 Закона от 24 октября 1984 г. N 6/1984 "Об утверждении процедуры оспаривания неправомерного задержания и гарантиях неприкосновенности личности".
  4. Intergovernmental cooperation on immigration and asylum. CCME, Brussels, April 1995.
  5. Under the Geneva Convention, a person is not a refugee until they are outside their own country. Once outside, the rationale for refusal is that the refugee is now safe and does not need the protection of a western European state.
  6. The Carriers' Liability Act 1987 (as amended) imposes a 2,000 fine for each passenger without travel documents or with forged ones. In addition, the carrier pays for the passenger's detention and removal under the Immigration Act 1971.
  7. The Palermo Protocols are three protocols adopted by the United Nations in 2000 in Palermo, Italy, together with the Convention against Transnational Organized Crime (the Palermo Convention).