Мудрый Юрист

Законодательная инициатива в федеральном парламентском законодательном процессе

Кокотов А.Н., доктор юридических наук, профессор, судья Конституционного Суда Российской Федерации.

На основе анализа действующего законодательства, доктрины показано место законодательной инициативы в федеральном парламентском законодательном процессе, ее отличие от близких правовых явлений. Раскрыто значение законодательной инициативы как права, обязанности (полномочия), а также начального цикла законодательного процесса, включающего две стадии.

Ключевые слова: парламентский законодательный процесс, законодательная инициатива, субъекты законодательной инициативы, законопроект, поправка к законопроекту.

On the base of analyze of prevailing legislation, doctrine it is presented the place of legislative initiative in the federal parlamentary legislative process, its difference from similar legal phenomenon. It is revealed meaning of legislative initiative as a right, an obligation (power), and of the first cycle of legislative process, including two studies.

Федеральный парламентский законодательный процесс, будучи видом законодательного, а шире - правотворческого процесса, есть нормативно установленный порядок осуществления законодательной деятельности палат Федерального Собрания РФ, иных субъектов, направленной на установление и корректировку законодательной системы страны путем разработки и принятия законов федерального уровня <1>.

<1> О законодательном процессе смотри, например: Авакьян С.А. Федеральное Собрание - парламент России. М., 1999. С. 275 - 278; Антонова Л.И. О стадиях правотворческого процесса в СССР // Правоведение. 1966. N 1. С. 3 - 11; Гранкин И.В. Парламентское право Российской Федерации: Курс лекций. М., 2010. С. 204 - 240; Законодательный процесс. Понятие. Институты. Стадии: Научно-практ. пособие / Отв. ред. Р.Ф. Васильев. М., 2000; Кокотов А.Н. Законодательная деятельность и парламентский законодательный процесс в РФ // Российский юридический журнал. 2006. N 3. С. 7 - 19; Лукьянов А.И. Парламентаризм в России (вопросы истории, теории и практики). М., 2010. С. 191 - 206; Чехарина В.И. Законодательный процесс // Парламентское право России: Учеб. пособие / Под ред. И.М. Степанова, Т.Я. Хабриевой. М., 1999. С. 95 - 147; Чухвичев Д.В. Законодательная техника: Учеб. пособие. М., 2006. С. 70 - 72.

Обязательным условием рассмотрения проектов указанных законов в рамках федерального парламентского законодательного процесса является их внесение в Государственную Думу в порядке законодательной инициативы. Она заключается, во-первых, в возбуждении уполномоченными субъектами вопроса о рассмотрении вносимых ими в Государственную Думу законопроектов с целью их возможного принятия в качестве соответствующих законов, а во-вторых, в возбуждении указанными субъектами вопроса об уточнении редакции рассматриваемых Государственной Думой законопроектов посредством внесения поправок к ним.

Конституция разделяет право внесения в Государственную Думу проектов федеральных законов, федеральных конституционных законов (обычное право) и право внесения в Государственную Думу предложений о поправках и пересмотре Конституции РФ (право конституционной законодательной инициативы). Первое из них принадлежит Президенту РФ, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству РФ, законодательным органам субъектов РФ, а также Конституционному Суду РФ, Верховному Суду РФ, Высшему Арбитражному Суду РФ по вопросам их ведения (ст. 104 Конституции РФ). Вторым правом наделен Президент РФ, Совет Федерации, Государственная Дума, Правительство РФ, законодательные органы субъектов РФ, группы численностью не менее одной пятой членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы (ст. 134 Конституции РФ).

Субъекты законодательной инициативы могут осуществлять ее совместно друг с другом, если из закона не вытекает иное. К совместному осуществлению законодательной инициативы близка официальная поддержка законопроекта, вносимого одним субъектом права законодательной инициативы, другими носителями данного права. Такая поддержка не имеет юридического значения для движения законопроекта, но повышает значимость выраженной в нем позиции.

  1. Несмотря на то что субъекты законодательной инициативы перечислены в ст. ст. 104 и 134 Конституции Российской Федерации исчерпывающим образом, законопроекты в Государственную Думу могут вносить наряду с ними и иные субъекты. Так, право граждан, их объединений на внесение законопроектов вытекает из ст. 33 Конституции Российской Федерации, получившей конкретизацию в Федеральном законе "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации". Законопроекты, внесенные указанными лицами, подлежат официальному рассмотрению. Тогда что принципиально отличает право законодательной инициативы от близких ему прав иных лиц?

Прежде всего то, что надлежаще внесенные субъектами законодательной инициативы законопроекты (поправки к ним) <2> порождают конституционную обязанность Государственной Думы вынести их на свое пленарное рассмотрение <3>. В системе действующего регулирования такая обязанность применительно к законопроектам означает необходимость их рассмотрения Государственной Думой в той или иной форме в процедуре первого чтения. Поправки к принятым в первом чтении законопроектам получают оценку Государственной Думы в процедуре второго чтения. Пленарное рассмотрение надлежаще внесенных законопроектов требуется независимо от их оценки аппаратом Государственной Думы, депутатскими формированиями в ходе предварительной работы с ними. Отрицательная оценка законопроекта (поправки к законопроекту) ответственным комитетом, Советом Государственной Думы не может остановить его (ее) движение к пленарному рассмотрению, если субъект законодательной инициативы не отзывает свой законопроект (поправку) <4>. Сказанное справедливо и для внесенных в Государственную Думу законопроектов, очевидно утративших актуальность до их рассмотрения палатой. Другое дело, что процедура пленарного рассмотрения таких проектов может быть облегченной.

<2> Основные требования к законопроектам (поправкам к законопроектам), порядку их внесения субъектами законодательной инициативы содержатся в ст. ст. 105 - 107, 110, 120 Регламента Государственной Думы.
<3> Об этом, например, смотри: Андрианов Н.Е. О законодательной инициативе // Сов. гос-во и право. 1964. N 9. С. 60 - 61; Конституционное право Российской Федерации: Учебник / Под ред. М.И. Кукушкина, В.Д. Перевалова. Екатеринбург, 1995. С. 307; Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред. В.Д. Зорькина, Л.В. Лазарева. М., 2009. С. 802 (автор комментария - Б.С. Эбзеев).
<4> В литературе высказана и более жесткая позиция, согласно которой возврат законопроекта инициатору, даже по мотивам формального свойства, может принадлежать только самому парламенту. См.: Абрамова А.И. Право законодательной инициативы: проблемы обеспечения и защиты // Журнал российского права. 2006. N 3. С. 14.

Особое содержание законодательной инициативы проявляется и в том, что до принятия, одобрения или отклонения законопроекта в первом чтении только субъект законодательной инициативы, внесший законопроект, вправе изменить его текст. Правда, сделать это он может лишь по предложению ответственного комитета Государственной Думы. Представляется, что данный режим распространим и на поправки к законопроектам при их подготовке ко второму чтению и рассмотрению в ходе него.

Направление в Государственную Думу законопроектов лицами, не имеющими статуса субъекта законодательной инициативы, таких последствий не порождает. Внесенные ими проекты подлежат рассмотрению в аппарате Государственной Думы вне законодательной процедуры в качестве предложений - рекомендаций по совершенствованию законов. Указанные проекты могут в том или ином виде вводиться в законодательный процесс в качестве дополнительных материалов при рассмотрении конкретных законопроектов.

Обрисованная природа законодательной инициативы, довольно широкий круг субъектов такой инициативы, наделенных публично-властными полномочиями и так или иначе включенных в отношения народного представительства (подключенных к ним), - одна из гарантий разумного соединения в начальной фазе законодательной деятельности представительных и профессиональных начал.

  1. В законодательно установленных случаях законодательная инициатива может принимать вид права исключительного. Так, только Президент РФ вправе вносить в Государственную Думу проект федерального конституционного закона об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта РФ (п. 1 ст. 12 Федерального конституционного закона "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации").

В ряде случаев законодательная инициатива предстает в качестве не права, а обязанности уполномоченных субъектов (полномочия) <5>. Так, Президент РФ вправе подписывать договоры о разграничении полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъекта РФ. Однако подписание Президентом РФ такого договора порождает его обязанность внести в Государственную Думу проект федерального закона об утверждении данного договора (п. 8 ст. 26.7 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"). Правительство РФ обязано в установленный срок вносить в Государственную Думу проект федерального закона о федеральном бюджете (п. 1 ст. 192 Бюджетного кодекса РФ).

<5> С.В. Бошно как полномочие характеризует внесение Президентом РФ, Правительством РФ в Думу законопроектов о ратификации, денонсации, приостановлении действия международных договоров. См.: Бошно С.В. Законодательная инициатива: внесение законопроектов в Государственную Думу // Право и образование. 2004. N 2. С. 166. Термин "полномочие" применительно к исключительной прерогативе Президента РФ по внесению в Государственную Думу проекта федерального закона о роспуске регионального парламента использовал Конституционный Суд РФ (Постановление от 4 апреля 2002 г. N 8-П).

Обязанность Правительства РФ внести в Государственную Думу проект закона, направленного на исполнение решения Конституционного Суда РФ, не позднее шести месяцев после его опубликования дополняется правом иных субъектов (Президент РФ, Совет Федерации, его члены, депутаты Государственной Думы, законодательные органы субъектов РФ, а также Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ по вопросам их ведения) вносить в Государственную Думу законопроекты с этой же целью. Правительство РФ в случае подготовки им положительного заключения или положительного официального отзыва на законопроект, внесенный одним из выше названных субъектов, вправе отложить внесение своего законопроекта.

Осуществление законодательной инициативы иногда обусловливается наступлением определенных событий, совершением тех или иных действий. Так, право Президента РФ по внесению в Государственную Думу федерального конституционного закона об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта РФ появляется у него только тогда, когда на референдумах заинтересованных субъектов РФ были приняты решения по вопросу об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта РФ. Бюджетное законодательство четко определяет сроки внесения проектов бюджетных законов. Внесение законопроектов по ряду вопросов требует представления наряду с иными документами заключения Правительства РФ (ч. 3 ст. 104 Конституции РФ). Внесение законодательным органом субъекта РФ проекта федерального закона об общем числе мировых судей и количестве судебных участков субъекта РФ требует согласования с Верховным Судом РФ. Если проект такого закона вносит Верховный Суд РФ, то он согласует его с соответствующим субъектом РФ. Внесение законопроекта о внесении изменений в Уголовный кодекс РФ требует представления вместе с ним официальных отзывов Правительства РФ и Верховного Суда РФ. Парламентские фракции прибегают к введению внутрифракционного согласования законодательных инициатив своих депутатов, что вполне разумно, если не перечеркивает конституционное право депутатов на самостоятельное внесение законопроектов.

Закрепление законодательной инициативы в качестве исключительного права или даже обязанности (полномочия), введение особых условий ее осуществления направлены на обеспечение профессионализма законодательной деятельности, в частности, ее плановости, оперативности, на значимых направлениях регулирования, зачастую опосредующих массовидные, регулярно возобновляемые социальные процессы.

  1. В Послании, представленном Федеральному Собранию 12 декабря 2012 г., Президент РФ особое внимание уделил праву народной законодательной инициативы, предложив внести в законодательство коррективы, делающие обязательным рассмотрение в парламенте получивших гражданскую поддержку идей. В настоящее время народная законодательная инициатива предусмотрена в ряде субъектов РФ <6>. Возможность субъектов РФ по ее установлению предусмотрена Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (ст. 6). В то же время ее введение во всех субъектах РФ с очевидностью предполагает перевод названного права субъектов РФ в разряд обязанностей и расширение федеральной законодательной основы непосредственного осуществления гражданами законодательных инициатив.
<6> См.: Нудненко Л.А., Попова М.А. Концепция Федерального закона "О народной законодательной инициативе в Российской Федерации" // Конституционное и муниципальное право. 2008. N 9.

Представляется, что введение народной законодательной инициативы на федеральном уровне, заключающейся во внесении группами граждан в установленном порядке законопроектов в Государственную Думу, подлежащих обязательному рассмотрению, потребует изменения Конституции Российской Федерации. Этого можно избежать, если предмет указанной инициативы будет ограничен законодательными идеями, предложениями (починами). Вместе с тем во втором случае все равно потребуется выбор той или иной нормативной (желательно законодательной) модели преобразования внесенных в парламент законодательных починов в законопроекты. Видится, что такие законопроекты следует вводить в законодательный процесс посредством института законодательной инициативы.

Преобразование выражаемых в ходе народных законодательных инициатив починов в законопроекты (проекты решений о нецелесообразности их законодательного оформления) уместно возлагать на комитеты, комиссии Государственной Думы. Внесение таких законопроектов в порядке законодательной инициативы могут осуществлять отдельные депутаты, их группы. Но вправе ли это делать сами комитеты, комиссии? Могут ли они рассматриваться как разновидность групп депутатов? Вопрос этот возникает в связи с тем, что если обычную группу депутатов образуют только поддержавшие соответствующую инициативу лица, то в составе комитета, комиссии могут быть и те, кто высказался против инициативы, поддержанной большинством комитета, комиссии. Это же можно сказать о фракциях Государственной Думы. В законодательстве прямого ответа на поставленный выше вопрос пока нет. Все же представляется, что конституционное право законодательной инициативы депутатов распространяется не только на каждого из них, их группы, но и на комитеты, комиссии палаты, депутатские фракции.

  1. Порядок осуществления законодательной инициативы традиционно оценивают в качестве начальной стадии законодательного процесса. Вместе с тем активная законопроектная деятельность некоторых органов (например, Президента РФ, Правительства РФ <7>), вовлечение в нее множества иных лиц, регулярное осуществление рядом субъектов законодательной инициативы как обязанности (полномочия) <8> дают основание для представления законодательной инициативы в качестве исходного цикла законодательного процесса, включающего две стадии: разработку законопроекта по решению субъекта законодательной инициативы <9>, внесение субъектом законодательной инициативы законопроекта в Государственную Думу. Представим эту структуру на примере законопроектной деятельности Правительства РФ <10>.
<7> О законопроектной деятельности указанных субъектов смотри: Мазаев В.Д., Минх Г.В. Законодательная инициатива как инструмент реализации конституционных полномочий Президента Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2013. N 1. С. 52 - 53; Шувалов И.И. Правительство Российской Федерации в законотворческом процессе. М., 2004. С. 118 - 138; Крашенинников П.В. Федеральный законотворческий процесс. 2-е изд. испр. и доп. М., 2009. С. 14 - 21.
<8> С обязанностью субъекта законодательной инициативы разработать и внести законопроект может корреспондировать обязанность парламента принять закон этого вида и нацеленности, в том числе в определенный срок (например, при исполнении решений Конституционного Суда, в которых оговорен срок внесения изменений в законодательство).
<9> Эта стадия может выпадать. Дело в том, что подготовка проекта закона, будучи необходимым элементом законодательной деятельности, не всегда охватывается нормативно заданной процедурой, например при внесении законопроектов депутатами.
<10> См., например: Постановления Правительства РФ от 30 апреля 2009 г. N 389 "О мерах по совершенствованию законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации" и от 1 июня 2004 г. N 260 "О Регламенте Правительства Российской Федерации и Положении об Аппарате Правительства Российской Федерации".

Разработка законопроекта. Целью этой стадии является подготовка законопроекта (проекта поправки к законопроекту), сопроводительных документов и материалов для рассмотрения Правительством РФ вопроса о возможности внесения данного законопроекта в Государственную Думу в порядке законодательной инициативы. Начальная точка названной стадии - момент вступления в силу решения Правительства РФ (например, распоряжения) о разработке законопроекта с целью его внесения в Государственную Думу. Конечная точка - момент принятия Правительством РФ подготовленного законопроекта к рассмотрению.

Данная работа планируется. Проекты планов законопроектной деятельности Правительства РФ разрабатываются Минюстом РФ и после рассмотрения Комиссией по законопроектной деятельности Правительства РФ утверждаются последним. Для разработки конкретных законопроектов Правительство РФ утверждает головных исполнителей, в качестве которых выступают, как правило, федеральные органы исполнительной власти.

Законопроекты до их внесения в Правительство РФ подлежат обязательной правовой экспертизе, осуществляемой Минюстом, Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ. Подготовленные законопроекты и материалы к ним рассматриваются Комиссией по законопроектной деятельности Правительства РФ и вносятся ею в Правительство РФ. Моментом принятия Правительством РФ подготовленного законопроекта, сопровождающих его документов и материалов к рассмотрению следует считать включение вопроса о внесении в порядке законодательной инициативы указанного законопроекта в проект повестки заседания Правительства РФ.

Внесение законопроекта в Государственную Думу. Данная стадия распадается на два этапа: принятие Правительством РФ решения о внесении законопроекта в Государственную Думу, исполнение этого решения. Целью первого этапа является возможное принятие Правительством РФ решения о внесении законопроекта (проекта поправки к законопроекту) в Государственную Думу в порядке законодательной инициативы. Начальная точка названного этапа совпадает с конечной точкой предшествующей стадии. Конечная точка - вступление в силу решения Правительства РФ о внесении им законопроекта (проекта поправки к законопроекту) в Государственную Думу в порядке законодательной инициативы, что открывает второй этап анализируемой стадии. Конечная точка второго этапа и второй стадии в целом - момент окончания регистрации вносимого законопроекта, сопроводительных документов и материалов к нему в управлении документационного и информационного обеспечения аппарата Государственной Думы и в системе ее автоматизированного делопроизводства и документооборота.