Мудрый Юрист

К вопросу об отраслевой принадлежности отношений по поводу происхождения государственной службы и особенностях социального партнерства на государственной гражданской службе

Кудрин С.М., кандидат юридических наук, доцент кафедры трудового права и социального обеспечения, Пермский государственный национальный исследовательский университет.

Доказывается принадлежность служебных отношений на государственной службе к трудовым, а не межотраслевым. Отмечается, что трудоправовой характер отношений на государственной гражданской и правоохранительной службе особо проявляется на примере коллективных отношений. Доказывается необходимость изменений законодательства РФ в части установления конкретных пределов распространения на правовое регулирование служебных (трудовых) отношений действия норм трудового права в целом и социального партнерства в сфере труда в частности, закрепления особенностей и порядка создания профессиональных союзов (ассоциаций) государственных служащих на государственной службе в целях взаимного учета прав, законных интересов и обязанностей между государством и рассматриваемой категорий работников.

Ключевые слова: служебные (трудовые) отношения; трудоправовой характер отношений на государственной гражданской и правоохранительной службе; социальное партнерство в сфере труда.

About the issue of referring to a branch of the relations associated with passing of public service and the features of the social partnership in the public civil service

S.M. Kudrin

Kudrin S.M., Perm State National Research University.

In this article is discussed the accessory of the office relations in public service to labour, instead of intersectional relations. Main international and national sources of legal regulation of the office relations on law-enforcement service in relation to in law-enforcement bodies of the Russian Federation are defined. It is noted that labour law's character of the relations in the public civil and law-enforcement service is especially shown on the example of the collective relations. The contractual regulation of the social and labour relations being manifestation of the principle of freedom of work, allows to realize fully needs of subjects of social partnership on the basis of the principle of freedom of work. It is noted, what not all ways of interaction of collective subjects of labor law in the established forms of social partnership in the sphere of work can be applicable to the relations in the public law-enforcement service. It is noted that some of forms of the social partnership cannot be used, for example, in relation to service in Department of Internal Affairs. Participation of considered category serving in management of the organization is represented impossible the principle of one-man management and subordination (sopodchinennost) on service in law-enforcement bodies is established. The specified principle does difficult existence of mutual consultations (negotiations) concerning regulation of the labor (office) relations and other directly related relations. It demands of changes of the legislation of Russian Federation regarding establishment of concrete limits of distribution on legal regulation of the office (labour) relations of action of standards of the labour law as a whole and social partnership in the labour sphere in particular, fixing of features and an order of creation of labour unions (associations) of civil servants in public service for the mutual accounting of the rights, legitimate interests and duties between the state and these categories of workers is proved.

Key words: office (labour) relations; labour law's character of the relations in the public civil and law-enforcement service; social partnership in the labour sphere.

Трудовой кодекс РФ, вступивший в действие с 1 февраля 2002 г., в ст. 2 в качестве одного из основных принципов правового регулирования трудовых и иных, непосредственно связанных с ними, отношений закрепил свободу труда, включая право на труд, который каждый свободно выбирает или на который свободно соглашается, право распоряжаться своими способностями к труду, выбирать профессию и род деятельности.

Леонид Юрьевич Бугров указывал на то, что "свобода труда в юридическом аспекте есть не что иное, как совокупность юридических форм, отражающих степень свободы в общественных отношениях по поводу труда. Она включает принципы, декларации, иные виды норм права; положения, выработанные в результате правоприменительной деятельности; соответствующие таким нормам и положениям юридические отношения" [3, с. 5].

Договорное регулирование социально-трудовых отношений, являющееся проявлением принципа свободы труда, позволяет реализовать в полной мере потребности субъектов социального партнерства на основе принципа свободы труда.

Как отмечают некоторые авторы, сейчас в литературе активно обсуждается вопрос о формировании "относительного обособленного, автономного блока законодательных норм, призванных регулировать труд государственных и муниципальных служащих, - служебного права, в качестве подотрасли административного права" [11, с. 91].

В то же время Е.А. Ершова полагает, что "анализ фактических правоотношений между государственными органами и государственными гражданскими служащими, думаю, позволяет сделать вывод по меньшей мере о дискуссионности идеи об исключительно публично-правовом характере служебных отношений" [6].

Некоторые специалисты обосновывают представление о государственной службе как комплексном межотраслевом правовом институте. Так, Л.А. Чиканова отмечает: "Служебное отношение рассматривается как сложное правовое явление, состоящее из различных по своей природе, но неразрывно связанных элементов, имеющих как публично-правовой, так и частноправовой характер. Причем эта связь такова, что служебно-трудовое отношение находится как бы внутри государственно-служебного (публично-правового) отношения, то есть входит в содержание последнего" [18, с. 18 - 19].

Анализируя отраслевую (в праве) принадлежность норм, регулирующих служебные отношения работников прокуратуры как особом классе федеральной государственной службы в России, Т.А. Нестерова разделяла ту точку зрения, согласно которой "собственно трудовыми являются отношения, относящиеся к категории внутренних, строящихся по линии организации и управления совместным трудом. Труд работника прокуратуры есть труд за вознаграждение, в экономическом плане он не самостоятельный, поскольку основывается на материальных средствах государства как работодателя и соответственно осуществляется в его интересах" [9, с. 8 - 9].

Подтверждение позиции о разделении отношений по поводу прохождения государственной службы на внешние (регулируемые, в основном, конституционным и административным правом) и на внутренние, регулируемые трудовым законодательством, можно также аргументировать, ссылаясь на Н.Г. Александрова, считавшего, что каждое единое, но сложное правоотношение нуждается в расчленении на составные элементы. Это необходимо как в целях теоретического исследования, так и практических целях... Каждое сложное правоотношение состоит как бы из двух (или более) неразрывно связанных и взаимообусловленных правоотношений элементарного вида. Последние и будут являться элементами сложного правоотношения [1, с. 259].

Рассматривая соотношение различных отраслей права, регулирующих прохождение государственной гражданской службы в антимонопольных органах в России, А.В. Селиванова в целом разделяет позицию Т.А. Нестеровой о трудоправовой природе внутренних отношений с участием государственных служащих в антимонопольных органах [16, с. 9].

А.Ф. Ноздрачев еще в 2000 г. отмечал, что "хотя у государственной службы есть значительные особенности, ее работник является трудящимся, как и все остальные. Поэтому на него в полной мере распространяется трудовое законодательство страны" [12, с. 124].

Мы, в свою очередь, разделяем точку зрения Т.А. Нестеровой, которая подвела некоторый промежуточный итог дискуссии об отраслевой принадлежности отношений по поводу прохождения государственной службы: "Официально закрепив распространение трудового законодательства на государственных служащих, законодатель подчеркивает идею комплексного регулирования отношений по поводу прохождения государственной службы, но оставляет при этом некоторое поле для продолжения научной дискуссии по поводу их отраслевой принадлежности. Значимость роли трудового права в этом процессе обеспечивает принятие ТК РФ. Заложенный в нем подход о действии трудового законодательства по кругу лиц почти не оставляет шансов представителям административного права сохранить государственных служащих в числе исключительно своих субъектов. В ст. 11 ТК РФ прямо говорится, что он распространяется на всех работников, заключивших трудовой договор, оставляя за пределами своего воздействия только военнослужащих при исполнении ими обязанностей военной службы. Таким образом, государственные служащие как участники трудового договора при его реализации безоговорочно подпадают под действие норм трудового права" [10, с. 14 - 15].

Что касается другого вида государственной службы - правоохранительной (например, в органах внутренних дел), то "идет процесс дальнейшего сближения в правовом регулировании служебно-трудовых отношений лиц рядового и начальствующего состава органов внутренних дел с регулированием трудовых отношений рабочих и служащих. С учетом специфики деятельности органов внутренних дел следует отдельно рассматривать вопросы правового регулирования и социальной защиты их работников" [2, с. 76]. Этой же позиции придерживается и Д.Ю. Гладких, который считает, что "несмотря на отсутствие в действующем законодательстве предписаний, непосредственно определяющих юридическую природу отношений по участию сотрудников органов внутренних дел в труде, нет оснований для исключения этих отношений из предмета трудового права и признания их предметом административного права" [5, с. 16].

Таким образом, служебные на государственной службе отношения по своему правовому характеру являются трудовыми, а не межотраслевыми.

На конференции, посвященной 10-летию принятия ТК РФ, Леонид Юрьевич Бугров отметил, что "есть убеждение в том, что требуется расширять правила распространения норм Трудового кодекса РФ на отношения по поводу государственной гражданской, государственной правоохранительной и муниципальной службы" [4, с. 12].

Трудоправовой характер отношений на государственной гражданской и правоохранительной службе особо проявляется на примере коллективных отношений.

Так, в частности, в ст. 28 ТК РФ устанавливаются особенности применения норм о социальном партнерстве к государственным гражданским служащим, муниципальным служащим, работникам военных и военизированных органов и организаций, органов внутренних дел, Государственной противопожарной службы, учреждений и органов безопасности, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, органов уголовно-исполнительной системы, таможенных органов и дипломатических представительств Российской Федерации, которые устанавливаются федеральными законами.

Конституция РФ 1993 г. в ст. 30 гарантирует каждому право на объединение, включая право создания профессиональных союзов для защиты своих интересов. Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 г., Конвенция МОТ N 87 относительно свободы ассоциаций и защиты права на организацию от 9 июля 1948 г. закрепляют возможность установления законных ограничений пользования правом на ассоциацию (объединение) для лиц, входящих в состав вооруженных сил и полиции.

Действующее законодательство гарантирует право служащих в ОВД на объединение и защиту прав и законных интересов без каких-либо специальных ограничений. Данное право закрепляется, в частности, п. 22 ч. 1 ст. 11 ФЗ "О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - ФЗ о службе в ОВД), которым гарантируется право на создание и участие в деятельности общественных объединений, не преследующих политические цели, в свободное от выполнения служебных обязанностей время, если это не влечет за собой возникновение конфликта интересов; ст. 31 ФЗ "О полиции", устанавливающей право сотрудников полиции на объединение в профессиональные союзы (ассоциации) в целях представительства и защиты своих социально-трудовых прав и интересов.

Законодательство на сегодняшний день четко не закрепляет особенностей социального партнерства в сфере труда на государственной службе. В связи с этим при регулировании отношений социального партнерства необходимо руководствоваться ст. 11 ТК РФ, закрепляющей, что трудовое законодательство и иные акты, содержащие нормы трудового права, также применяются к другим отношениям, связанным с использованием личного труда, если это предусмотрено Трудовым кодексом или иным федеральным законом; ч. 2 ст. 3 ФЗ о службе в ОВД, в силу которой в случаях, не урегулированных правовыми актами РФ к правоотношениям, связанным со службой в ОВД, применяются нормы трудового законодательства.

Некоторые из форм социального партнерства, закрепленные в ст. 27 ТК РФ, не могут быть использованы, например, применительно к службе в ОВД. Так, участие рассматриваемой категории служащих в управлении организацией представляется невозможным в силу п. 1 ч. 2 ст. 4 ФЗ о службе в ОВД, которым установлен принцип единоначалия и субординации (соподчиненности) на службе в органах внутренних дел. Указанный принцип делает затруднительным проведение переговоров по вопросам регулирования трудовых (служебных) отношений и иных, непосредственно связанных с ними отношений.

Дискуссионным является вопрос и об участии представителей работников (служащих) и работодателей в разрешении трудовых (служебных) споров. Статьей 72 ФЗ о службе в ОВД установлено, что коллективные служебные споры в органах внутренних дел не допускаются.

Коллективные переговоры по подготовке проектов коллективных договоров, соглашений и заключению коллективных договоров, соглашений как одна из форм социального партнерства представляется наиболее эффективным способом защиты социально-трудовых прав служащих в ОВД, а также возможностью повышения социальных гарантий в целом.

Российским законодательством специальным образом не урегулирован порядок создания профессиональных союзов в органах внутренних дел для представления интересов работников (служащих) на разных уровнях социального партнерства в целях осуществления коллективно-договорного регулирования, как и объем гарантий членов профсоюзов, предусмотренных ст. 374, 376 ТК РФ.

Таким образом, необходимым представляется внесение изменений в Трудовой кодекс РФ с конкретизацией в нем и иных нормативных правовых актах, регулирующих прохождение службы в ОВД, меры распространения на правовое регулирование служебных (трудовых) отношений действия норм трудового права в целом и социального партнерства в сфере труда в частности, а также закрепление особенностей и порядка создания профессиональных союзов (ассоциаций) государственных служащих в ОВД в целях взаимного учета прав, законных интересов и обязанностей между государством и рассматриваемой категорий работников.

Библиографический список

  1. Александров Н.Г. Трудовое правоотношение. М., 2009. 344 с.
  2. Богачева О.Г., Петров Н.П. Трудовое право и деятельность органов внутренних дел: Учеб. пособие. Н. Новгород, 1993. 80 с.
  3. Бугров Л.Ю. Проблемы свободы труда в трудовом праве России. Пермь, 1992. 236 с.
  4. Бугров Л.Ю. Четвертой кодификации российского законодательства о труде - 10 лет // Трудовой кодекс Рос. Федерации: проблемы теории и практики: Материалы региональной науч.-практ. конф., посвященной 10-летию действия Трудового кодекса Рос. Федерации (г. Пермь, Перм. гос. нац. иссл. ун-т, 11 мая 2012 г.). Пермь, 2012. 147 с.
  5. Гладких Д.Ю. Воздействие принципов трудового права на правовое регулирование служебно-трудовых отношений в органах внутренних дел: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Пермь, 2002. 23 с.
  6. Ершова Е.А. Трудовые правоотношения государственных гражданских и муниципальных служащих в России: Монография. М., 2008. Доступ из справ.-правовой системы "КонсультантПлюс".
  7. Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. // Собр. законодательства Рос. Федерации. 26.01.2009. N 4. Ст. 445.
  8. Международный пакт о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 г. // Бюл. Верхов. Суда Рос. Федерации. 1994. N 12.
  9. Нестерова Т.А. Правовое регулирование трудовых отношений при прохождении службы в прокуратуре как особом классе федеральной государственной службы в России: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Пермь, 1999. 16 с.
  10. Нестерова Т.А. Государственная служба в Российской Федерации и проблемы трудового права: Учеб. пособие по спецкурсу. Пермь, 2002. 155 с.
  11. Никандров В.Г. Проблемы расторжения контракта с главой местной администрации: пределы применимости трудового законодательства // Трудовое право. 2011. N 3. С. 89 - 98.
  12. Ноздрачев А.Ф. [и др.] Государственная служба (комплексный подход): Учеб. пособие. М., 2000. 440 с.
  13. О полиции: Федер. закон от 7 февр. 2011 г. N 3-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации от 14 февраля 2011 г. N 7. Ст. 900.
  14. О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации: Федер. закон от 30 нояб. 2011 г. N 342-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации от 5 декабря 2011 г. N 49 (ч. 1). Ст. 7020.
  15. Относительно свободы ассоциаций и защиты права на организацию: Конвенция МОТ N 87 от 9 июля 1948 г. // Сборник действующих договоров, соглашений и конвенций, заключенных СССР с иностранными государствами. Вып. 19. М., 1960.
  16. Селиванова А.В. Трудовое право и деятельность антимонопольных органов в России: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Пермь, 2001. 16 с.
  17. Трудовой кодекс Российской Федерации: Федер. закон от 30 дек. 2001 г. N 197-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации от 7 января 2002 г. N 1. Ст. 3.
  18. Чиканова Л.А. Применение трудового законодательства к служебным отношениям на государственной гражданской службе: теория и практика: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2005. 45 с.

Bibliograficheskij spisok

  1. Aleksandrov N.G. Trudovoe pravootnoshenie. M., 2009. 344 s.
  2. Bogacheva O.G., Petrov N.P. Trudovoe pravo i dejatel'nost' organov vnutrennih del: Ucheb. posobie. N. Novgorod, 1993. 80 s.
  3. Bugrov L.Ju. Problemy svobody truda v trudovom prave Rossii. Perm', 1992. 236 s.
  4. Bugrov L.Ju. Chetvertoj kodifikacii rossijskogo zakonodatel'stva o trude - 10 let // Trudovoj kodeks Ros. Federacii: problemy teorii i praktiki: Materialy regional'noj nauch.-prakt. konf., posvjashhennoj 10-letiju dejstvija Trudovogo kodeksa Ros. Federacii (g. Perm', Perm. gos. nac. issl. un-t, 11 maja 2012 g.). Perm', 2012. 147 s.
  5. Gladkih D.Ju. Vozdejstvie principov trudovogo prava na pravovoe regulirovanie sluzhebno-trudovyh otnoshenij v organah vnutrennih del: Avtoref. dis. ... kand. jurid. nauk. Perm', 2002. 23 s.
  6. Ershova E.A. Trudovye pravootnoshenija gosudarstvennyh grazhdanskih i municipal'nyh sluzhashhih v Rossii: Monografija. M., 2008. Dostup iz sprav.-pravovoj sistemy "Konsul'tantPljus".
  7. Konstitucija Rossijskoj Federacii. Prinjata vsenarodnym golosovaniem 12 dekabrja 1993 g. // Sobr. zakonodatel'stva Ros. Federacii ot 26.01.2009. N 4. St. 445.
  8. Mezhdunarodnyj pakt o grazhdanskih i politicheskih pravah ot 16 dekabrja 1966 g. // Bjul. Verhov. Suda Ros. Federacii. 1994. N 12.
  9. Nesterova T.A. Pravovoe regulirovanie trudovyh otnoshenij pri prohozhdenii sluzhby v prokurature kak osobom klasse federal'noj gosudarstvennoj sluzhby v Rossii: Avtoref. dis. ... kand. jurid. nauk. Perm', 1999. 16 s.
  10. Nesterova T.A. Gosudarstvennaja sluzhba v Rossijskoj Federacii i problemy trudovogo prava: Ucheb. posobie po speckursu. Perm', 2002. 155 s.
  11. Nikandrov V.G. Problemy rastorzhenija kontrakta s glavoj mestnoj administracii: predely primenimosti trudovogo zakonodatel'stva // Trudovoe pravo. 2011. N 3. S. 89 - 98.
  12. Nozdrachev A.F. [i dr.] Gosudarstvennaja sluzhba (kompleksnyj podhod): Ucheb. posobie. M., 2000. 440 s.
  13. O policii: Feder. zakon ot 7 fevr. 2011 g. N 3-FZ // Sobr. zakonodatel'stva Ros. Federacii ot 14 fevralja 2011 g. N 7. St. 900.
  14. O sluzhbe v organah vnutrennih del Rossijskoj Federacii i vnesenii izmenenij v otdel'nye zakonodatel'nye akty Rossijskoj Federacii: Feder. zakon ot 30 nojab. 2011 g. N 342-FZ // Sobr. zakonodatel'stva Ros. Federacii ot 5 dekabrja 2011 g. N 49 (ch. 1). St. 7020.
  15. Otnositel'no svobody associacij i zashhity prava na organizaciju: Konvencija MOT N 87 ot 9 ijulja 1948 g. // Sbornik dejstvujushhih dogovorov, soglashenij i konvencij, zakljuchennyh SSSR s inostrannymi gosudarstvami. Vyp. 19. M., 1960.
  16. Selivanova A.V. Trudovoe pravo i dejatel'nost' antimonopol'nyh organov v Rossii: Avtoref. dis. ... kand. jurid. nauk. Perm', 2001. 16 s.
  17. Trudovoj kodeks Rossijskoj Federacii: Feder. zakon ot 30 dek. 2001 g. N 197-FZ // Sobr. zakonodatel'stva Ros. Federacii ot 7 janvarja 2002 g. N 1. St. 3.
  18. Chikanova L.A. Primenenie trudovogo zakonodatel'stva k sluzhebnym otnoshenijam na gosudarstvennoj grazhdanskoj sluzhbe: teorija i praktika: Avtoref. dis. ... d-ra jurid. nauk. M., 2005. 45 s.