Мудрый Юрист

Аналогичность правонарушений: практика применения ч. 2 ст. 5.27 КоАП РФ

Ю. ШЕЛЬМУК

Юлия Шельмук, юрист.

Для поддержания правопорядка в трудовой сфере сложно переоценить значение деятельности соответствующих надзорных органов по выявлению нарушений трудового законодательства и привлечению виновных лиц к административной ответственности.

КоАП РФ содержит несколько составов административных правонарушений, предусматривающих ответственность за несоблюдение работодателями и их должностными лицами действующего трудового законодательства. Из-за широты формулировки наиболее "популярной" по использованию в правоприменительной практике соответствующих государственных органов является норма, содержащаяся в ч. 1 ст. 5.27 КоАП РФ и предусматривающая ответственность за "нарушение законодательства о труде и об охране труда". Правда, широта формулировки ч. 1 ст. 5.27 КоАП РФ, позволяющая привлекать по ней к ответственности за большинство нарушений действующих в трудовой сфере нормативно-правовых предписаний, с лихвой компенсируется относительной незначительностью наказания: для должностных лиц и индивидуальных предпринимателей ч. 1 ст. 5.27 КоАП РФ предусматривает административный штраф от 1 до 5 тыс. руб.; для юридических лиц санкция хоть и строже - штраф от 30 до 50 тыс. руб., но их виновность в совершении административного правонарушения для проверяющих органов зачастую остается неочевидной; наличие же в ч. 1 ст. 5.27 КоАП РФ такой меры ответственности, как административное приостановление деятельности сроком до 90 суток, в силу серьезных ограничений на ее применение и исключительного характера санкции существенно повлиять на ситуацию вряд ли способно.

Таким образом, в настоящее время наиболее применяемой в практике мерой надзорного воздействия при выявлении нарушений норм трудового законодательства является наложение на виновное должностное лицо административного штрафа в размере от 1 до 5 тыс. руб., что не во всех случаях может быть признано эффективным наказанием как с точки зрения серьезности выявленного проступка, так и исходя из необходимости предупреждения совершения повторных правонарушений.

Во многом поэтому довольно распространены ситуации, когда надзорные органы, вернувшись через некоторое время с проверкой к работодателю, должностное лицо которого уже привлекалось к административной ответственности по ч. 1 ст. 5.27 КоАП РФ, вновь сталкиваются с игнорированием положений трудового законодательства. В таких случаях ответственность для правонарушителя может наступить уже по ч. 2 ст. 5.27 КоАП РФ, предусматривающей для должностного лица, виновного в нарушении законодательства о труде и об охране труда и при этом ранее подвергнутого административному наказанию за аналогичное правонарушение, дисквалификацию на срок от одного года до трех лет.

Однако конструкция ч. 2 ст. 5.27 КоАП РФ имеет существенные недостатки, что часто не позволяет с ее помощью эффективно реагировать на повторность противоправного поведения; наиболее же серьезной проблемой является наличие разных представлений о том, какие нарушения норм трудового права можно считать аналогичными.

На проблему правильной трактовки понятия аналогичности повторного правонарушения Пленум ВС РФ обратил внимание еще в своем Постановлении от 24 марта 2005 года N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" (далее - Постановление N 5), где в п. 17 разъяснил, что под аналогичным правонарушением "следует понимать совершение должностным лицом такого же, а не любого нарушения законодательства о труде и охране труда", и проиллюстрировал этот тезис следующим образом: "например, первый раз должностное лицо не произвело расчет при увольнении одного, а позднее - при увольнении другого работника".

Нетрудно видеть, что предложенные Пленумом ВС РФ разъяснения фактически сводятся к тому, что аналогичное нарушение - это такое же нарушение, а не любое нарушение законодательства о труде и об охране труда. Даже при предельно некритическом взгляде на подобное толкование вряд ли можно не заметить, что его объяснительная ценность крайне невелика (хотя, конечно, в простых ситуациях рассуждения ВС РФ вполне пригодны для того, чтобы указать правоприменителю верное направление). Попытку же ВС РФ пояснить свою мысль "на пальцах" вряд ли можно признать удачной, поскольку выбранный для этих целей пример с невыплатой расчета при увольнении ориентирует правоприменителя на предельно узкое понимание аналогичности допущенных правонарушений, не предполагающее учет их сущности и вынуждающее искать сходство в деталях. Такое - предельно упрощенное - понимание аналогичности игнорирует специфику трудового законодательства и цели усиления ответственности за очередной случай противоправного поведения.

Так, руководствуясь разъяснениями Пленума ВС РФ, правоприменителю, видимо, нужно различать неоплату в повышенном размере сверхурочной работы и работы в выходные или нерабочие праздничные дни, а от этих двух неаналогичных нарушений отграничивать еще и нежелание работодателя доплачивать работнику за работу в ночное время, несмотря на то что во всех этих случаях речь идет о нарушении права работника на выплату причитающихся ему денежных средств, а следовательно, вполне можно говорить об аналогичности этих правонарушений. В русле предлагаемого Пленумом ВС РФ подхода будет и различение для целей применения ч. 2 ст. 5.27 КоАП РФ непредоставления дополнительного и основного, оплачиваемого и неоплачиваемого отпусков и т.п., хотя все эти нарушения касаются права работника на время отдыха и по этому критерию вполне могут быть квалифицированы как аналогичные.

Таким образом, хотя формулировка ч. 2 ст. 5.27 КоАП РФ в плане деления нарушений трудоправовых норм на относительно крупные подгруппы для установления их аналогичности оставляет место судейскому усмотрению, ВС РФ воспользовался предоставленной возможностью не самым лучшим образом: он не только не предложил работоспособный критерий такого деления, что могло бы поспособствовать более эффективному применению указанного нормоположения, но и, более того, сориентировал правоприменителя на максимально узкое прочтение ч. 2 ст. 5.27 КоАП РФ, к единственному плюсу которого можно отнести лишь то, что оно не требует серьезных усилий для уяснения.

Конструкция ч. 2 ст. 5.27 КоАП РФ имеет также и недостатки, трудно устранимые посредством судебного толкования. К примеру, она санкционирует дисквалификацию для должностного лица, повторно проявившего "неаккуратность" в оформлении кадровых документов (неознакомление работника с приказом о приеме на работу и т.п.). И это притом, что на правонарушителя, скажем, в первый раз допустившего задержку выплаты заработной платы, а вслед за тем изобличенного в незаконном увольнении работника, действие ч. 2 ст. 5.27 КоАП РФ распространяться не будет.

Вряд ли подлежит сомнению, что подобные недостатки нормы ч. 2 ст. 5.27 КоАП РФ вкупе с предлагаемой ВС РФ трактовкой аналогичности существенно снижают возможности ее использования для обеспечения выполнения предписаний трудового законодательства.

Все это заставляет специалистов, заинтересованных в более адекватном применении ч. 2 ст. 5.27 КоАП РФ, искать критерии аналогичности самостоятельно и на свой страх и риск пытаться применять их на практике. Об одном из таких критериев можно узнать, например, из следующего дела.

Мировым судьей судебного участка N 29 Камчатского края было рассмотрено дело о привлечении должностного лица к административной ответственности за совершение им аналогичного нарушения норм трудового права. В первом случае работнику не был выплачен расчет при увольнении, за что руководитель предприятия был подвергнут административной ответственности по ч. 1 ст. 5.27 КоАП РФ. Спустя некоторое время тем же должностным лицом было допущено еще одно нарушение норм трудового законодательства, выразившееся в многомесячной задержке выплаты заработной платы одному из работников, которое надзорными органами было квалифицировано уже по ч. 2 ст. 5.27 КоАП РФ. В суде такую оценку противозаконного бездействия руководителя предприятия прокурор пояснил следующим образом: поскольку невыплата расчета при увольнении и невыплата заработной платы охватываются единой нормой трудового законодательства, данные правонарушения являются аналогичными, а следовательно, налицо наличие состава, предусмотренного ч. 2 ст. 5.27 КоАП РФ.

И хотя единственным недостатком позиции прокурора можно признать лишь ее несоответствие официальному толкованию положения ч. 2 ст. 5.27 КоАП РФ, а не противоречие ему, поддержку у мирового судьи она не получила: тот, руководствуясь содержанием п. 17 Постановления N 5 (тем более что приведенный в нем пример оказался как нельзя кстати), оценил повторное правонарушение как не такое же, а всего лишь "любое" и не усмотрел в действиях руководителя предприятия состава правонарушения, предусмотренного ч. 2 ст. 5.27 КоАП РФ (Постановление по делу от 19 января 2011 года N 5-20/11; URL: http://29.kmch.msudrf.ru/modules.php?name=sud_delo&op=sd&number=1301879&delo_id=1500001).

Иногда разногласия в связи с применением положений ч. 2 ст. 5.27 КоАП РФ вызваны не "вольнодумством" представителей надзорных органов, а чрезмерно усердным следованием судей разъяснениям, данным ВС РФ, особенно когда пример, содержащийся в п. 17 Постановления N 5, далек от обстоятельств рассматриваемого ими случая.

Так, не удалось обойтись без вмешательства вышестоящей инстанции в разрешении следующего дела. Мировой судья судебного участка N 6 в городе Ачинске и Ачинском районе Красноярского края не усмотрел в действиях должностного лица состава, предусмотренного ч. 2 ст. 5.27 КоАП РФ, и прекратил производство по делу в связи с тем, что, по его мнению, для определения, аналогично ли повторное правонарушение первому, немаловажное значение имеют последствия противоправного деяния. И хотя в обоих случаях нарушения законодательства об охране труда заключались в игнорировании руководителем организации требований ст. 212 ТК РФ (работники допускались к работе без прохождения стажировки, не проводились их обучение по охране труда и проверка знаний требований охраны труда и т.п.), судья смог рассмотреть между ними существенное различие: в первый раз правонарушение повлекло последствия в виде производственной травмы работника предприятия, а во второй никто из работников не пострадал. Вот этого-то нюанса и хватило судье, чтобы не увидеть аналогичности, требуемой ч. 2 ст. 5.27 КоАП РФ.

Однако различение таким образом выявленных нарушений трудового законодательства не нашло понимания у вышестоящего суда, который был вынужден разъяснять достаточно очевидные вещи: "...при оценке факта аналогичности совершенных нарушений в первую очередь подлежат оценке действия (бездействие), входящие в объективную сторону правонарушения, выражающиеся в нарушении норм законодательства о труде, т.е. при принятии соответствующего решения не должно приниматься во внимание, каковы последствия нарушения в первом и во втором случае" (решение Ачинского городского суда Красноярского края от 26 октября 2012 года N 12-327/12; URL: http://docs.pravo.ru/document/view/28572183/).

Иногда проблему определения требуемой аналогичности приходится решать в несколько иной плоскости - с учетом особенностей правонарушений, носящих длящийся характер. В этом случае она в какой-то мере утрачивает свою специфику, определяемую связью с составом ч. 2 ст. 5.27 КоАП РФ, но тем не менее ее рассмотрение в таком аспекте применительно к составу ч. 2 ст. 5.27 КоАП РФ имеет немаловажное практическое значение.

Нередко противоправное поведение должностного лица выражается в длительном непрекращающемся невыполнении (ненадлежащем выполнении) предусмотренных правовым актом обязанностей. Действующее законодательство называет такие правонарушения длящимися. Суть проблемы, возникающей при попытке привлечения к административной ответственности по ч. 2 ст. 5.27 КоАП РФ в случае длящегося правонарушения, состоит в неясности того, каковы правовые последствия его повторного выявления, т.е. идет ли речь просто о разных временных отрезках одного и того же правонарушения, или все-таки имеет место повторность правонарушения (а не только его выявления), и вполне возможно в таком случае ставить вопрос о квалификации противоправного поведения по ч. 2 ст. 5.27 КоАП РФ, ведь при таких условиях требование об аналогичности будет соблюдаться практически безукоризненно (если, конечно, не считать возможных обвинений в подмене аналогичности идентичностью). Судебные акты наглядно свидетельствуют о возможности использования в правоприменительной практике обоих подходов, что вряд ли можно признать приемлемым.

В связи со сказанным представляют интерес перипетии следующего дела, с которым пришлось разбираться судьям Сахалинской области - сначала мировому, а затем судье районного суда. За нарушение требований ст. 236 ТК РФ - невыплату работникам за июнь и июль 2011 года денежной компенсации за задержку заработной платы к административной ответственности по ч. 1 ст. 5.27 КоАП РФ руководитель организации первый раз был привлечен в октябре 2011 года. Штраф он уплатил, но противозаконное бездействие не прекратил, что и было обнаружено государственным инспектором труда в ходе внеплановой документарной проверки, проведенной спустя месяц - в ноябре 2011 года. Теперь за невыплату компенсации за июнь и июль 2011 года административная ответственность последовала уже по ч. 2 ст. 5.27 КоАП РФ в виде дисквалификации сроком на 1 год.

Однако руководитель организации не проявил готовности согласиться с такой оценкой своего поведения: по его мнению, он был дважды привлечен к административной ответственности за одно и то же правонарушение, что прямо запрещено ч. 5 ст. 4.1 КоАП РФ. Сторонником такого же взгляда на произошедшее оказался и районный суд: постановление мирового судьи было им отменено, а производство по делу прекращено на основании п. 7 ч. 1 ст. 24.5 КоАП РФ - в связи с наличием по одному и тому же факту совершения противоправных действий/бездействия постановления о назначении административного наказания (решение Углегорского городского суда Сахалинской области по делу от 8 февраля 2012 года N 12-1/12; URL: http://uglegorskiy.sah.sudrf.ru/modules.php?name=docum_sud&id=1742).

В другом деле, рассмотренном судьями Ульяновской области, длящееся правонарушение выражалось в игнорировании руководителем организации требований ст. ст. 212 и 213 ТК РФ, а именно в непроведении аттестации рабочих мест по условиям труда и в нарушении Порядка проведения обязательных предварительных и периодических медицинских осмотров (обследований) работников.

Надзорными органами данное правонарушение выявлялось дважды - в январе и апреле 2010 года. При первом обнаружении противоправного поведения руководителя предприятия тот был привлечен к административной ответственности по ч. 1 ст. 5.27 КоАП РФ, но должного эффекта это не возымело, что и было выявлено надзорными органами в ходе проведения последующей проверки, по результатам которой дело об административном правонарушении возбудили уже по ч. 2 ст. 5.27 КоАП РФ, и постановлением мирового судьи руководитель организации был подвергнут административному наказанию в виде дисквалификации сроком на 1 год.

Но, как и в предыдущем деле, такие действия правоприменителя породили претензию в связи с их противоречием принципу недопустимости повторного привлечения к административной ответственности за совершение одного и того же правонарушения. Руководитель предприятия пояснил, что его продолжительное невыполнение возложенных на него трудовым законодательством обязанностей нельзя квалифицировать как совершение двух аналогичных административных правонарушений, поскольку оно является одним правонарушением, за которое он уже подвергнут административному наказанию. Кроме того, руководитель организации предложил и свою квалификацию подобного противоправного поведения: по его мнению, при определенных обстоятельствах в его бездействии можно было бы усмотреть признаки административного правонарушения, предусмотренного ст. 19.6 КоАП РФ, - непринятие по постановлению (представлению) органа (должностного лица), рассмотревшего дело об административном правонарушении, мер по устранению причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения. Но в условиях, когда представление, предусмотренное ст. 29.13 КоАП РФ, не вносилось, - а в его случае было именно так, - ст. 19.6 КоАП РФ также применению не подлежит.

Однако районный суд счел эти доводы несостоятельными, ограничившись, правда, лишь констатацией факта повторных аналогичных нарушений норм трудового законодательства и не вдаваясь в объяснение того, почему запрет, сформулированный в ч. 5 ст. 4.1 КоАП РФ, в данном случае нарушен не будет (решение Мелекесского районного суда Ульяновской области от 3 июня 2010 года по жалобе на постановление мирового судьи судебного участка N 2 от 13 мая 2010 года; URL: http://actoscope.com/pfo/ulyanovskobl/melekesskiy-uln/ad/2/reshenie-po-zhalobe-na-postano16072010-2253816/).

Следует отметить, что данный подход можно встретить и в других актах судов общей юрисдикции, а его возможное обоснование найти в Обзоре законодательства и судебной практики ВС РФ за четвертый квартал 2006 года, утвержденном Постановлением Президиума ВС РФ от 7 марта 2007 года, в котором, отвечая на вопрос, в течение какого срока с момента привлечения лица к административной ответственности за совершение длящегося правонарушения возможно повторное привлечение его к административной ответственности, если лицо продолжает совершать данное правонарушение, ВС РФ разъяснил, что привлечение к административной ответственности прекращает правонарушение; если лицо, привлеченное к административной ответственности, продолжает совершать данное правонарушение, то возможно повторное привлечение его к административной ответственности, при этом моментом начала течения срока, с которого возможно повторное привлечение к административной ответственности, является вступление в законную силу ранее вынесенного постановления по тому же составу административного правонарушения (ответ на вопрос 21).

Вместе с тем, несмотря на соответствие такого подхода правоприменителя задачам законодательства об административных правонарушениях, а кроме того, и здравому смыслу (с которым вряд ли согласуется возможность за пару тысяч рублей штрафа получить индульгенцию на продолжение противозаконного бездействия), он все-таки плохо сочетается с категорическим запретом на повторное привлечение к административной ответственности за одно и то же правонарушение, предусмотренным ч. 5 ст. 4.1 КоАП РФ. Поэтому представляется, что в случае длящегося нарушения норм трудового права надзорное реагирование должно ограничиваться контролем за выполнением соответствующих предписаний, выданных при предшествующем обнаружении противоправного поведения, и - при необходимости - привлечением виновных лиц к ответственности по соответствующей части ст. 19.5 КоАП РФ.

* * *

Таким образом, правоприменительная практика свидетельствует о том, что ч. 2 ст. 5.27 КоАП РФ в действующей редакции эффективным инструментом надзорных органов может быть не всегда. Ее формулировка вкупе с неопределенностью некоторых других нормоположений допускает ряд существенных разночтений, а кроме того, ввиду особенностей трудового законодательства не в полной мере обеспечивает необходимость усилить административное воздействие на должностное лицо в случае выявления повторного нарушения им норм трудового права. Тем не менее ч. 2 ст. 5.27 КоАП РФ имеет определенный правотолковательный потенциал, который вполне может быть использован для понижения вероятности проявления в правоприменительной практике отмеченных недостатков.