Мудрый Юрист

Стратегическое экономическое планирование государства: конституционно-правовой аспект

Григорьева Валерия Анатольевна, соискатель кафедры конституционного права России и зарубежных стран Воронежского государственного университета.

К основным функциям государства в экономической сфере относится стратегическое планирование, которое ориентируется на долгосрочную перспективу, определяет основные направления экономического развития, показывает цели для отдельных отраслей национальной экономики и ключевые механизмы их достижения. В статье исследуются особенности понятия и содержания конституционного института государственной стратегии в экономической сфере на современном этапе. Целеполагающие акты стратегического характера принимаются в России на настоящий момент бессистемно, в отсутствие нормативно установленных - иерархии, классификации, структуры и требований к содержанию. Основным законом в области экономического стратегического планирования выступает Закон о государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации, в котором не нашли отражения стратегии и доктрины, активно применяющиеся на практике. Автором выявлены недостатки правового регулирования принятия программно-стратегических документов в России и сделаны рекомендации по совершенствованию законодательства в рассматриваемой сфере.

Ключевые слова: государство, конституционное право, государственная стратегия, государственное планирование, экономика, экономическое развитие, функции государства, конституционный институт, целевые программы, доктрины.

Strategic economic planning in a state: constitutional legal aspect

V.A. Grigorieva

Grigorieva Valeria Anatolievna - postgraduate student of the Department of Constitutional Law of Russia and Foreign States of the Voronezh State University.

The basic functions of the state in economic sphere include strategical planning, which is established for long-term perspective, it defines the key directions of economic development, it also shows the goals for specific branches of national economy and key mechanisms for their achievement. The article is devoted to the specific features of definition and contents of constitutional institution of state strategy in economic sphere at the current stage of development. The goal-establishing acts of strategic character are currently being accepted in Russia without any systemic approach or normatively established hierarchy, classification, structure and requirements to their contents. The basic law in the sphere of economic strategical planning is the Law on State Forecasting and Programs for Social and Economic Development of the Russian Federation, which fails to reflect strategy and doctrine, which are actively applied in practice. The author uncovers the shortcomings of legal regulation in the sphere of acceptation of program strategic documents in Russia and forms recommendations for the improvement of the legislation in this sphere.

Key words: state, constitutional law, state strategy, state planning, economics, economic development, functions of the state, constitutional institution, focused programs, doctrines.

В современных условиях хозяйствования имеются объективные обстоятельства, которые обусловливают потребность в государственном планировании, а именно: неспособность механизма свободного рынка обеспечить макроэкономическую устойчивость национальной экономики; появление более сложных форм взаимодействия между хозяйствующими субъектами и отраслями экономики в результате диверсификационных и интеграционных процессов; рост масштабов воздействия человека на природу <1>. Планирование включает в себя подготовку различных вариантов управленческих действий в виде прогнозов, проектов, программ и планов, обоснование их оптимальности, обеспечение возможности их выполнения и проверки.

<1> Государственное регулирование национальной экономики: Учебное пособие для студентов высших учебных заведений, обучающихся по специальности "Сервис" / С.С. Арбузов и др.; Под ред. Н.А. Платоновой, В.А. Шумаева, И.В. Бушуевой. М.: ИНФРА-М, 2008. С. 81.

Для государства особую значимость имеет стратегическое планирование, которое ориентируется на долгосрочную перспективу, определяет основные направления экономического развития, показывает цели для отдельных отраслей национальной экономики и ключевые механизмы их достижения. На решение этих задач направлена программно-стратегическая функция государства в экономической сфере. В ее рамках осуществляется выработка экономической политики и принятие документов стратегического характера в различных отраслях хозяйствования.

Статьей 71 Конституции РФ установление основ федеральной политики и федеральные программы в области экономического развития России отнесены к вопросам ведения Российской Федерации.

Экономическая политика определяет долговременные и текущие цели хозяйственного развития страны <2>, а также выбирает методы их достижения. При этом принятие конкретных решений в области социально-экономической политики государства должно основываться на результатах государственного прогнозирования <3>. Соответственно, разработка программно-стратегических документов в экономической сфере должна учитывать целевые параметры в конкретных областях развития, прогнозные данные, критерии оценки достижения планируемых показателей.

<2> Хусаинов З.Ф. Экономическая функция российской государственности: вопросы теории, истории и политико-правовой практики: Дис. ... д-ра юрид. наук. Академия экономической безопасности. Казань, 2008. С. 218.
<3> Пункт 1 ст. 2 Федерального закона от 20.07.1995 N 115-ФЗ "О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации" // Российская газета. N 143. 1995.

В литературе предлагается понимать под сущностью государственной стратегии как конституционного правового института систему норм, охватывающих в соответствии с установками Конституции РФ механизмы целеполагания, мониторинга и анализа, прогнозирования и планирования развития законодательства в определенной сфере общественных отношений (в зависимости от объекта и субъектов стратегического планирования) <4>.

<4> Маланыч И.Н. Институт государственной стратегии в конституционном праве // Конституционное и муниципальное право. 2007. N 13 // СПС "КонсультантПлюс".

Государственная стратегия в экономической сфере имеет специфику, обусловленную характером и кругом субъектов экономических отношений. Процесс экономического стратегического планирования состоит из шести этапов: 1) прогнозно-аналитические обоснования и расчеты; 2) формирование концепции развития национальной экономики (которая содержит стратегические цели и средства их реализации); 3) разработка стратегического плана; 4) разработка программ мероприятий стратегического плана, создание государственных целевых программ; 5) определение механизма реализации мероприятий стратегического плана (включает конкретные методики, государственный заказ, меры стимулирования); 6) контроль за реализацией мероприятий стратегического плана <5>.

<5> Государственное регулирование национальной экономики. С. 83 - 86.

Рассмотренный процесс предполагает прогнозирование и планирование не только в отношении законодательства, но и иных областей государственной деятельности, а также инструменты контроля итогов реализованных мероприятий стратегии.

Все этапы экономического планирования находят отражение в различных нормативных актах стратегического характера, таких, как прогноз, стратегия, доктрина, концепция, программа. На настоящий момент в России действует множество правовых актов стратегического характера с подобными названиями, однако их правовой статус, система и соподчинение нормативно не определены. Кроме того, действующее нормативное регулирование не содержит эффективных инструментов шестого этапа - контроля итогов реализации стратегических программ.

В науке отмечается, что "в конституционном законодательстве при отсутствии должной правовой регламентации сложилась практика, когда целеполагающие акты стратегического характера принимаются бессистемно, в отсутствие их установленной иерархии, классификации, структуры и содержания" <6>. Данная проблема актуальна и в отношении актов стратегического характера в экономической сфере.

<6> Маланыч И.Н. Институт государственной стратегии в конституционном праве.

Основным законом в области экономического стратегического планирования выступает Закон о государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития РФ (далее - Закон N 115) <7>, который "не заложил эффективной правовой основы планирования и прогнозирования социально-экономического развития России" <8>.

<7> Федеральный закон от 20.07.1995 N 115-ФЗ "О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации" // Российская газета. N 143. 1995.
<8> Чертков А.Н. Правовое обеспечение стратегического планирования территориального развития Российской Федерации // Журнал российского права. 2012. N 11. С. 5 - 14.

Закон N 115 содержит всего 6 статей и на сегодня не отражает сложившуюся сложную систему актов государственного планирования. Согласно Закону N 115, система документов стратегического социально-экономического планирования включает в себя: 1) прогнозы социально-экономического развития в целом по Российской Федерации, по народнохозяйственным комплексам и отраслям экономики, по регионам (на кратко-, средне- и долгосрочную перспективу); 2) концепцию социально-экономического развития на долгосрочную перспективу; 3) программу социально-экономического развития на среднесрочную перспективу на основании первого после вступления в должность послания Президента РФ; 4) ежегодное послание Президента РФ, с которым он обращается к Федеральному Собранию; 5) документы, ежегодно представляемые Правительством России одновременно с проектом федерального бюджета (в том числе итоги социально-экономического развития за прошедший период текущего года, перечень федеральных целевых программ, намеченных к финансированию на предстоящий год, перечень основных социально-экономических проблем (задач), на решение которых направлена политика в предстоящем году).

На практике отдельно программа социально-экономического развития на среднесрочную перспективу не принимается, ее роль фактически выполняют многочисленные стратегии, концепции и программы. В перечень документов не вошли стратегии и доктрины, активно применяющиеся на практике.

В законе специально выделены ежегодные послания Президента РФ Федеральному Собранию об основных направлениях внутренней и внешней политики государства. Этот акт на практике показал свою реальную значимость в определении направлений государственной политики и стратегического планирования. Послания содержат позиции главы государства по основным направлениям государственной политики, развития конституционного строя России и взаимоотношений с зарубежными странами, служат ориентиром в законодательной деятельности парламента <9>.

<9> Грищенко Г.А. Институт посланий Президента Российской Федерации в механизме легитимации государственной власти // Российский юридический журнал. 2011. N 6. С. 32 - 41.

Послание является единственным актом, на который указывает Конституция РФ (ст. 85), хотя и не определяет его юридическую силу. Также и Закон N 115 указывает на особую роль посланий для целей кратко- и среднесрочного планирования. Как отмечают многие ученые, послания Президента РФ представляют собой стратегический план развития государства, сформулированный на основе целей и ценностей, установленных Конституцией РФ <10>.

<10> См., напр.: Голощапов А.М. Послания Президента РФ - конституционная основа формирования государственно-правовой стратегии РФ // Право и политика. 2004. N 6. С. 4; Тихон Е.А. Послания Президента РФ Федеральному Собранию как политико-правовой акт, определяющий стратегию России в области прав человека // Конституционное и муниципальное право. 2007. N 16 // СПС "КонсультантПлюс".

На январь 2013 г. принято 53 нормативных акта с наименованием "стратегия". Тридцать пять из них связаны с вопросами экономического развития отраслей хозяйствования или отдельных территорий. Подавляющая часть стратегий утверждена распоряжениями Правительства РФ <11>, однако имеются такие, которые утверждены указами Президента России <12> и актами различных министерств и ведомств по своим профильным вопросам <13>. Имеется даже стратегия, принятая совместным заявлением Правительства РФ и Банка России <14>. Такой вид правовых актов, как заявление, в законодательстве вообще не упоминается; Правительство должно принимать только постановления и распоряжения <15>.

<11> См., например: распоряжение Правительства РФ от 17.04.2012 N 559-р "Об утверждении Стратегии развития пищевой и перерабатывающей промышленности Российской Федерации на период до 2020 года" // СЗ РФ. 2012. N 18. Ст. 2246; распоряжение Правительства РФ от 18.11.2011 N 2074-р "Об утверждении Стратегии социально-экономического развития Северо-Западного федерального округа на период до 2020 года" // СЗ РФ. 2011. N 51. Ст. 7542.
<12> Указ Президента РФ от 19.12.2012 N 1666 "О Стратегии государственной национальной политики Российской Федерации на период до 2025 года" // СЗ РФ. 2012. N 52. Ст. 7477; Указ Президента РФ от 09.06.2010 N 690 "Об утверждении Стратегии государственной антинаркотической политики Российской Федерации до 2020 года" // СЗ РФ. 2010. N 24. Ст. 3015.
<13> Приказ Росрыболовства от 30.03.2009 N 246 "Об утверждении Стратегии развития рыбохозяйственного комплекса Российской Федерации на период до 2020 года" // СПС "КонсультантПлюс"; Приказ Минтранса РФ от 12.05.2005 N 45 "Об утверждении Транспортной стратегии Российской Федерации на период до 2020 года" // СПС "КонсультантПлюс".
<14> Заявление Правительства РФ N 1472п-П13, Банка России N 01-001/1280 от 05.04.2011 "О Стратегии развития банковского сектора Российской Федерации на период до 2015 года" // Вестник Банка России. 2011. N 21.
<15> Пункт 1 ст. 23 Федерального конституционного закона от 17.12.1997 N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" // Российская газета. N 245. 1997.

Нормативно понятие "стратегия" определено в "ГОСТ Р 52104-2003. Национальный стандарт Российской Федерации. Ресурсосбережение. Термины и определения" <16>; в нем указано, что стратегия - это деятельность, направленная на получение планируемого результата с учетом перспективы долговременного развития. В самих принятых стратегиях понятие не закрепляется. Более того, имеются противоречивые положения о соподчинении стратегий с иными актами стратегического характера.

<16> ГОСТ Р 52104-2003. Национальный стандарт РФ. Ресурсосбережение. Термины и определения, утв. Постановлением Госстандарта РФ от 03.07.2003 N 235-ст // СПС "КонсультантПлюс".

В Стратегии развития информационного общества указано, что она является "основой для подготовки и уточнения доктринальных, концептуальных, программных и иных документов, определяющих цели и направления деятельности органов государственной власти, а также принципы и механизмы их взаимодействия с организациями и гражданами в области развития информационного общества в Российской Федерации" <17>. Из этого следует, что стратегия является базовым документом, положения которого уточняются и конкретизируются в концепциях, доктринах и программах.

<17> Стратегия развития информационного общества в Российской Федерации, утв. Президентом РФ 07.02.2008 N Пр-212 // Российская газета. N 34. 2008.

Государственная стратегия экономической безопасности, однако, устанавливает иное соподчинение, закрепляя, что она "развивает и конкретизирует соответствующие положения разрабатываемой концепции национальной безопасности Российской Федерации" <18>. Почти во всех стратегиях территориального развития <19> имеются упоминания о том, что стратегия разработана с учетом Стратегии национальной безопасности РФ до 2020 г., Концепции долгосрочного социально-экономического развития РФ на период до 2020 г., иных отраслевых и территориальных стратегий и концепций развития <20>.

<18> Указ Президента РФ от 29.04.1996 N 608 "О государственной стратегии экономической безопасности Российской Федерации (Основных положениях)" // СЗ РФ. 1996. N 18. Ст. 2117.
<19> Кроме Стратегии социально-экономического развития Центрального федерального округа до 2020 г., утв. распоряжением Правительства РФ от 06.09.2011 N 1540-р // СПС "КонсультантПлюс".
<20> См., напр.: распоряжение Правительства РФ от 05.07.2010 N 1120-р "Об утверждении Стратегии социально-экономического развития Сибири до 2020 года" // СЗ РФ. 2010. N 33. Ст. 4444; распоряжение Правительства РФ от 06.09.2010 N 1485-р "Об утверждении Стратегии социально-экономического развития Северо-Кавказского федерального округа до 2025 года" // СЗ РФ. 2010. N 40. Ст. 5107.

Похожая ситуация с концепциями, на начало 2013 г. их действует более ста. Аналогичным образом принимаются они распоряжениями и постановлениями Правительства РФ <21>, указами Президента РФ <22>, актами министерств и ведомств <23>. При анализе концепций обращает на себя внимание наличие значительного числа концепций федеральных целевых программ (ФЦП) <24>.

<21> См., напр.: распоряжение Правительства РФ от 24.09.2012 N 1762-р "Об одобрении Концепции развития национальной системы стандартизации РФ на период до 2020 года" // СЗ РФ. 2012. N 40. Ст. 5485; Постановление Правительства РФ от 09.09.1999 N 1024 "О Концепции управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации" // СЗ РФ. 1999. N 39. Ст. 4626.
<22> См., напр.: Указ Президента РФ от 01.07.1996 N 1008 "Об утверждении Концепции развития рынка ценных бумаг в Российской Федерации" // Российская газета. N 125. 1996.
<23> Приказ Минпромторга РФ от 24.09.2009 N 854 "Об утверждении Концепции государственной поддержки организаций народных художественных промыслов на период до 2015 года" // СПС "КонсультантПлюс"; Приказ Минфина РФ от 01.07.2004 N 180 "Об одобрении Концепции развития бухгалтерского учета и отчетности в Российской Федерации на среднесрочную перспективу" // СПС "КонсультантПлюс".
<24> На январь 2013 г. - 45 концепций федеральных целевых программ.

Нормативного определения термину "концепция" нет. В экономическом словаре "концепция" раскрывается как: 1) генеральный замысел, определяющий стратегию действий при осуществлении реформ, проектов, планов, программ; 2) система взглядов на процессы и явления в природе и в обществе <25>.

<25> Райзберг Б.А., Лозовский Л.Ш., Стародубцева Е.Б. Современный экономический словарь. М.: ИНФРА-М, 2006 // СПС "КонсультантПлюс".

В Законе о государственном прогнозировании <26> дается определение концепции социально-экономического развития РФ как системы представлений о стратегических целях и приоритетах социально-экономической политики государства, важнейших направлениях и средствах реализации указанных целей (ст. 1). В утвержденной Концепции на период до 2020 г. <27> целью ее разработки названо определение путей и способов обеспечения в долгосрочной перспективе (2008 - 2020 гг.) устойчивого повышения благосостояния российских граждан, национальной безопасности, динамичного развития экономики, укрепления позиций России в мировом сообществе. В соответствии с этой целью в Концепции сформулирована в том числе "стратегия достижения поставленных целей, включая способы, направления и этапы". Аналогично Концепция развития рынка ценных бумаг <28> содержит целый раздел с наименованием "Стратегия государства на рынке ценных бумаг", а Концепция развития рынка сжиженного газа для бытовых нужд - раздел "Стратегия развития рынка сжиженного газа" <29>.

<26> Федеральный закон от 20.07.1995 N 115-ФЗ "О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации" // Российская газета. N 143. 1995.
<27> Распоряжение Правительства РФ от 17.11.2008 N 1662-р "О Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года" // СЗ РФ. 2008. N 47. Ст. 5489.
<28> Указ Президента РФ от 01.07.1996 N 1008 "Об утверждении Концепции развития рынка ценных бумаг в Российской Федерации" // Российская газета. N 125. 1996.
<29> Распоряжение Правительства РФ от 03.07.2003 N 908-р "О Концепции развития рынка сжиженного газа для бытовых нужд" // СЗ РФ. 2003. N 28. Ст. 2944.

Структурное сравнение стратегий и концепций показывает, что и стратегии, и концепции в 80% случаев содержат планы мероприятий по их реализации, а содержание, в зависимости от предмета регулирования, может быть как подробным и конкретным, так и довольно общим и схематичным. Примерами подробно разработанных документов выступают Концепция долгосрочного социально-экономического развития РФ на период до 2020 г., Концепция развития системы особо охраняемых природных территорий федерального значения на период до 2020 г. <30>, Транспортная стратегия России <31>, Стратегии социально-экономического развития федеральных округов <32>. Краткими и общими по характеру являются Стратегия экономической безопасности РФ, Концепция развития государственной финансовой (гарантийной) поддержки экспорта промышленной продукции в Российской Федерации, Концепция развития отрасли геодезии и картографии до 2020 г. <33>; данные акты не содержат планов мероприятий по реализации декларируемых целей, ответственных лиц и сроков.

<30> Распоряжение Правительства РФ от 22.12.2011 N 2322-р "Об утверждении Концепции развития системы особо охраняемых природных территорий федерального значения на период до 2020 года" (вместе с "Планом мероприятий по реализации Концепции развития системы особо охраняемых природных территорий федерального значения на период до 2020 года") // СЗ РФ. 2012. N 3. Ст. 452.
<31> Распоряжение Правительства РФ от 22.11.2008 N 1734-р "О Транспортной стратегии Российской Федерации" // СПС "КонсультантПлюс".
<32> См., напр.: распоряжение Правительства РФ от 18.11.2011 N 2074-р "Об утверждении Стратегии социально-экономического развития Северо-Западного федерального округа на период до 2020 года" // СЗ РФ. 2011. N 51. Ст. 7542; распоряжение Правительства РФ от 06.10.2011 N 1757-р "Об утверждении Стратегии социально-экономического развития Уральского федерального округа до 2020 года" // СПС "КонсультантПлюс"; распоряжение Правительства РФ от 06.09.2011 N 1540-р "Об утверждении Стратегии социально-экономического развития Центрального федерального округа до 2020 года" // СПС "КонсультантПлюс".
<33> Указ Президента РФ от 29.04.1996 N 608 "О государственной стратегии экономической безопасности Российской Федерации (Основных положениях)" // Российская газета. N 89. 1996; распоряжение Правительства РФ от 14.10.2003 N 1493-р "О Концепции развития государственной финансовой (гарантийной) поддержки экспорта промышленной продукции в Российской Федерации" // СЗ РФ. 2003. N 42. Ст. 4093; распоряжение Правительства РФ от 17.12.2010 N 2378-р "Об утверждении Концепции развития отрасли геодезии и картографии до 2020 года" // СПС "КонсультантПлюс".

Анализ содержания принятых на настоящий момент концепций и стратегий показывает, что они не обладают какими-то принципиальными отличиями по содержанию, структуре или порядку реализации. Полагаем, что в целях оптимизации и достижения определенности правового регулирования следует четко разграничить предметы этих документов, а также достигнуть единообразия наименований.

В сфере экономического планирования предлагается оставить единственную концепцию в данной сфере регулирования - Концепцию долгосрочного социально-экономического развития РФ. Все иные документы именовать стратегиями, и законодательно закрепить требования к их содержанию. Также предлагается законодательно закрепить необходимость публичного представления результатов реализации стратегий по окончании их сроков.

В отсутствие специального законодательства о стратегическом планировании предлагается в качестве промежуточной меры внести следующие изменения в Закон N 115:

  1. дополнить ст. 1 ч. 4 следующего содержания:

"4. Стратегия в сфере социально-экономического развития Российской Федерации - комплексная система целей, задач, сроков и мероприятий, планируемых государством в соответствии с Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации в определенной области социальной жизни или экономической деятельности";

  1. дополнить ст. 5.1 следующего содержания:

"Статья 5.1. Стратегии в сфере социально-экономического развития Российской Федерации

  1. Стратегии в сфере социально-экономического развития Российской Федерации (далее - стратегии) принимаются Правительством Российской Федерации или органом исполнительной власти, уполномоченным Правительством Российской Федерации, на долгосрочную и среднесрочную перспективу.

Правительством Российской Федерации утверждается единый перечень стратегий и методические рекомендации по порядку разработки стратегий.

  1. Стратегии разрабатываются на основе прогнозов социально-экономического развития и концепции социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочную перспективу.
  2. Стратегии в обязательном порядке включают в себя цели, задачи, этапы реализации, источники финансирования мероприятий стратегии. К стратегии прикладываются: 1) перечень основных направлений и мероприятий реализации стратегии; 2) перечень органов и должностных лиц, ответственных за реализацию мероприятий стратегии; 3) целевые индикаторы реализации стратегии.
  3. В течение трех месяцев с момента окончания срока стратегии орган, разработавший стратегию, принимает отчет об итогах реализации стратегии по форме, утверждаемой Правительством Российской Федерации. В отчете об итогах реализации стратегии указываются все осуществленные мероприятия, объемы их финансирования, анализ достижения целей стратегии".

Для достижения единообразия наименований предлагается переименовать национальные стратегии в стратегии. На март 2013 г. имеются две стратегии, требующие такого переименования, - Национальная стратегия действий в интересах детей на 2012 - 2017 гг., Национальная стратегия противодействия коррупции <34>.

<34> Указ Президента РФ от 01.06.2012 N 761 "О Национальной стратегии действий в интересах детей на 2012 - 2017 годы" // СЗ РФ. 2012. N 23. Ст. 2994; Указ Президента РФ от 13.04.2010 N 460 "О Национальной стратегии противодействия коррупции и Национальном плане противодействия коррупции на 2010 - 2011 годы" // Российская газета. N 79. 2010.

Следующим типом стратегических документов являются доктрины. На январь 2013 г. принято восемь доктрин <35>, одна из которых имеет название "национальная доктрина" <36>, что также не способствует единству терминологии.

<35> Указ Президента РФ от 05.02.2010 N 146 "О Военной доктрине Российской Федерации" // Российская газета. N 27. 2010; Указ Президента РФ от 30.01.2010 N 120 "Об утверждении Доктрины продовольственной безопасности Российской Федерации" // Российская газета. N 21. 2010; Указ Президента РФ от 13.06.1996 N 884 "О доктрине развития российской науки" // Российская газета. N 115. 1996; Постановление Правительства РФ от 04.10.2000 N 751 "О национальной доктрине образования в Российской Федерации" // Российская газета. N 196. 2000; распоряжение Президента РФ от 17.12.2009 N 861-рп "О Климатической доктрине Российской Федерации" // СЗ РФ. 2009. N 51. Ст. 6305; распоряжение Правительства РФ от 31.08.2002 N 1225-р "Об Экологической доктрине Российской Федерации" // СПС "КонсультантПлюс"; Морская доктрина Российской Федерации на период до 2020 года, утв. Президентом РФ 27.07.2001 // СПС "КонсультантПлюс"; Доктрина информационной безопасности Российской Федерации, утв. Президентом РФ 09.09.2000 N Пр-1895 // СПС "КонсультантПлюс".
<36> Постановление Правительства РФ от 04.10.2000 N 751 "О национальной доктрине образования в Российской Федерации" // Российская газета. N 196. 2000.

Ни одна из доктрин напрямую не касается функций государства в экономической сфере, однако опосредованно вопросы экономики затрагиваются в Морской доктрине, Доктрине продовольственной безопасности и Экологической доктрине. Анализ доктрин показывает: а) принимаются они Президентом и Правительством России; б) не имеют четкой структуры и предмета; в) содержат цели и направления в государственной политике в рассматриваемой сфере; г) не содержат планов мероприятий по реализации доктрины, что определяет высокую декларативность данного документа <37>.

<37> Кроме Доктрины продовольственной безопасности.

В отношении доктрин также не ясны их юридические сила и статус. При этом доктрины, в отличие от стратегий и концепций, на 80% состоят из норм - деклараций, воплощение которых никак не конкретизируется. Следовательно, никакой регулятивной ценности доктрины не представляют. Если бы они имели силу закона (были общеобязательны), декларативные положения можно было использовать для понимания общего характера и "духа" правового регулирования той или иной сферы, соотнося с ними нормы подзаконного регулирования. В существующей же ситуации они лишены практического применения. Полагаем, что в данном виде доктрины являются неэффективным правовым средством государственного планирования.

Программ разного характера на начало 2013 г. принято более 200; утверждаются они и Президентом РФ, и Правительством, и ведомствами федерального уровня. Именно государственные программы наиболее востребованный и методически разработанный инструмент государственного планирования, в том числе поскольку именно они получают бюджетное финансирование <38>. Программы являются одним из "важнейших средств реализации структурной, научно-технической и инновационной политики государства, активного воздействия на его социально-экономическое развитие и сосредоточены на реализации крупномасштабных, наиболее важных для государства инвестиционных, научно-технических и инновационных проектов, направленных на решение системных проблем, входящих в сферу компетенции федеральных органов исполнительной власти" <39>.

<38> За 2012 г. общий объем финансирования только федеральных целевых программ составил 779,6 млрд. руб. ФЦП России (Офиц. сайт) // URL: http://faip.vpk.ru/cgibin/uis/faip.cgi/SummaryForms/ChartPre?id=54 (дата обращения: 12.06.2013).
<39> Постановление Правительства РФ от 26.06.1995 N 594 "О реализации Федерального закона "О поставках продукции для федеральных государственных нужд" (вместе с "Порядком разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация", "Порядком закупки и поставки продукции для федеральных государственных нужд", "Порядком подготовки и заключения государственных контрактов на закупку и поставку продукции для федеральных государственных нужд") // Российская газета. N 140. 1995.

В 2010 г. Правительством был принят Порядок разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ РФ (далее - Порядок N 588) <40>, в котором закреплено понятие государственной программы, под которой понимается "система мероприятий (взаимосвязанных по задачам, срокам осуществления и ресурсам) и инструментов государственной политики, обеспечивающих в рамках реализации ключевых государственных функций достижение приоритетов и целей государственной политики в сфере социально-экономического развития и безопасности". Государственная программа включает в себя федеральные целевые программы (ФЦП) и подпрограммы, содержащие в том числе ведомственные целевые программы (ВЦП) и отдельные мероприятия органов государственной власти.

<40> Постановление Правительства РФ от 02.08.2010 N 588 "Об утверждении Порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации" // СЗ РФ. 2010. N 32. Ст. 4329.

Среди нормативных актов, регулирующих порядок разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ, необходимо отметить Порядок N 588 и Методические указания N 670 (и принятые позже Методические указания N 817) <41>. Принятие данных актов является положительной тенденцией не только для регулирования самих программ, но и в целом для реализации функции стратегического планирования. В актах регулируются такие вопросы, как требования к содержанию государственной программы (далее - ГП), основания и этапы ее разработки, финансовое обеспечение, управление, контроль и оценка эффективности ГП, полномочия участников ГП; устанавливаются различные формы отчетности. Однако в силу пионерского характера акты также не лишены недостатков.

<41> Приказ Минэкономразвития РФ от 22.12.2010 N 670 "Об утверждении Методических указаний по разработке и реализации государственных программ Российской Федерации" // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2011. N 24; Приказ Минэкономразвития России от 26.12.2012 N 817 "Об утверждении Методических указаний по разработке и реализации государственных программ Российской Федерации" // Российская газета. N 39. 2013.

В Порядке N 588 указано, что разработка госпрограмм осуществляется на основании перечня государственных программ. Несмотря на то что Перечень государственных программ РФ <42> был принят еще в 2010 г., из 42 названных в Перечне программ на январь 2013 г. утверждено только 22.

<42> Распоряжение Правительства РФ от 11.11.2010 N 1950-р "Об утверждении Перечня государственных программ Российской Федерации" // СЗ РФ. 2010. N 47. Ст. 6166.

В Перечне программ из пяти блоков три непосредственно касаются стратегического планирования в экономической сфере: 1) блок "Инновационное развитие и модернизация экономики" (включает программы развития науки, информационного пространства, технологий, промышленности, отдельных отраслей народного хозяйства); 2) блок "Сбалансированное региональное развитие" (включает программы укрепления федеративных отношений, повышения качества управления региональными и муниципальными финансами, развития отдельных территорий); 3) блок "Эффективное государство" (включает в том числе программы управления федеральным имуществом и государственными финансами, развития финансовых и страховых рынков). При этом ни одна из базовых программ в рамках каждого блока до сих пор не принята.

За разработку и реализацию госпрограмм (а значит, и их индикаторов) отвечают разные федеральные органы исполнительной власти либо иные главные распорядители средств федерального бюджета (п. 5 Порядка N 588). Это значит, что разные государственные органы будут разрабатывать индикаторы каждый под свою программу, следовательно, единства между ними не будет. Аналогично в отношении методики оценки эффективности ГП; закрепляется необходимость проведения ряда оценок (степени достижения целей и решения задач, степени соответствия запланированному уровню затрат и эффективности использования средств федерального бюджета и проч.), однако конкретного алгоритма действий, инструментов не приводится.

Президентом России был принят Указ о долгосрочной государственной экономической политике (далее - Указ N 596) <43>, в котором обозначены конкретные задачи для Правительства России в области стратегического экономического планирования. Во исполнение Указа N 596 Правительством РФ в Государственную Думу был внесен проект Федерального закона о государственном стратегическом планировании <44>, в первом чтении он был принят Думой 21 ноября 2012 г.

<43> Указ Президента РФ от 07.05.2012 N 596 "О долгосрочной государственной экономической политике" // Российская газета. N 102. 2012.
<44> Проект Федерального закона N 143912-6 "О государственном стратегическом планировании" // СПС "КонсультантПлюс".

Законопроект, достаточно разработанный, включает 8 глав, содержит разделы "Задачи и структура системы государственного стратегического планирования", "Документы государственного стратегического планирования", регулирует федеральный и региональный уровень планирования.

При этом законопроект обладает рядом существенных недостатков. Во-первых, предлагаемая им система документов стратегического планирования не охватывает всех принятых на сегодня программных актов (в том числе ряд концепций и доктрин). Доктрина как специфический документ стратегического планирования не получила конкретизации в законопроекте. В ст. 10, обобщенно говорящей обо всей системе документов, упоминается только Военная доктрина. Это в условиях, когда на январь 2013 г. действует помимо нее еще 7 доктрин (продовольственной безопасности, развития российской науки и др.) <45>.

<45> Указ Президента РФ от 30.01.2010 N 120 "Об утверждении Доктрины продовольственной безопасности Российской Федерации" // Российская газета. N 21. 2010; Указ Президента РФ от 13.06.1996 N 884 "О доктрине развития российской науки" // Российская газета. N 115. 1996.

Во-вторых, ст. 10 "Документы государственного стратегического планирования" после перечисления ряда базовых документов, таких, как стратегии, основные направления деятельности, государственные программы, включает "иные документы, соответствующие требованиям, установленным нормативными правовыми актами, указанными в ст. 2 настоящего Федерального закона, решение о разработке которых принято Президентом или Правительством России". Данный пункт опять "размывает" и так явно неполную систему документов стратегического планирования и позволяет исполнительным органам власти принимать какие-то "иные" акты, не поименованные в законе и в обход установленной им системы.

В-третьих, в систему документов стратегического планирования не вошли послания Президента Федеральному Собранию РФ, единственный поименованный в Конституции РФ нормативный акт стратегического характера.

В отношении нормативного обеспечения государственного стратегического планирования необходимо принять Федеральный закон о государственном стратегическом планировании. Имеющийся на настоящий момент на рассмотрении в Государственной Думе законопроект N 143912-6 может выступать в качестве основы для такого закона, однако нуждается в доработке. Предлагается следующее:

  1. уточнить категориальный аппарат и привести в соответствии с ним все существующие нормативные акты;
  2. определить систему документов стратегического характера исчерпывающим образом, чтобы изменения и дополнения системы принимались не актами подзаконного характера, а законом;
  3. установить парламентский контроль за исполнением стратегических актов;
  4. определить уполномоченный орган в области стратегического планирования - Правительство России, чтобы все акты стратегического характера утверждались единообразно (при этом право разработки и представления таких документов должно быть у отраслевых ведомств по профилю);
  5. ввести ответственность за нарушение данных актов;
  6. предусмотреть меры стимулирующего характера для вовлечения частного сектора и общественности в исполнение государственных программ.

Все вышесказанное позволяет сделать вывод, что программно-стратегическая функция реализуется государством не самым эффективным путем при значительном объеме нормотворчества в данной сфере. Существуют недостатки как технико-правового, так и реализационного характера. Государственное планирование реализуется на подзаконном уровне (правовые акты Президента РФ, Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти) актами, которые не имеют определенного правового статуса, соподчиненность стратегических документов не установлена, отсутствует система отчетной документации о достижении целей государственного планирования.

Библиография:

  1. Хусаинов З.Ф. Экономическая функция российской государственности: вопросы теории, истории и политико-правовой практики: Дис. ... д-ра юрид. наук: 12.00.01. Казань, 2008.
  2. Маланыч И.Н. Институт государственной стратегии в конституционном праве // Конституционное и муниципальное право. 2007. N 13; Лебедев К.К. Предпринимательское и коммерческое право: системные аспекты. СПб., 2002.
  3. Киримова Е.А. Правовой институт: Теорет.-правовое исслед.: Дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 1998. 170 с.
  4. Государственное регулирование национальной экономики: Учебное пособие для студентов высших учебных заведений, обучающихся по специальности "Сервис" / С.С. Арбузов и др.; Под ред. Н.А. Платоновой, В.А. Шумаева, И.В. Бушуевой. М.: ИНФРА-М, 2008.
  5. Чертков А.Н. Правовое обеспечение стратегического планирования территориального развития Российской Федерации // Журнал российского права. 2012. N 11. С. 5 - 14.
  6. Грищенко Г.А. Институт посланий Президента Российской Федерации в механизме легитимации государственной власти // Российский юридический журнал. 2011. N 6. С. 32 - 41.
  7. Голощапов А.М. Послания Президента РФ - конституционная основа формирования государственно-правовой стратегии РФ // Право и политика. 2004. N 6.
  8. Тихон Е.А. Послания Президента РФ Федеральному Собранию как политико-правовой акт, определяющий стратегию России в области прав человека // Конституционное и муниципальное право. 2007. N 16.
  9. Райзберг Б.А., Лозовский Л.Ш., Стародубцева Е.Б. Современный экономический словарь. М.: ИНФРА-М, 2006.
  10. Колобова Г.А. Развитие российской государственной стратегии обеспечения экономической безопасности в постсоветский период // Национальная безопасность. 2012. N 4. С. 13 - 21.
  11. Галиева Г.Ф. Макроэкономические предпосылки и факторы развития инновационной экономики // Национальная безопасность. 2011. N 6. С. 78 - 83.
  12. Бахтин С.А. Интернет-экономика - новый вызов национальной экономической безопасности: общая характеристика // Национальная безопасность. 2012. N 6. С. 118 - 122.
  13. Коряков А.Г. Роль государства в обеспечении устойчивого развития отраслей экономики // Национальная безопасность. 2012. N 4. С. 4 - 12.

References (transliteration):

  1. Husainov Z.F. Ekonomicheskaya funkciya rossiyskoy gosudarstvennosti: voprosy teorii, istorii i politiko-pravovoy praktiki: Dis. ... d-ra yurid. nauk: 12.00.01. Kazan', 2008.
  2. Malanych I.N. Institut gosudarstvennoy strategii v konstitucionnom prave // Konstitucionnoe i municipal'noe pravo. 2007. N 13; Lebedev K.K. Predprinimatel'skoe i kommercheskoe pravo: sistemnye aspekty. SPb., 2002.
  3. Kirimova E.A. Pravovoy institut: Teoret.-pravovoe issled.: Dis. ... kand. yurid. nauk. Saratov, 1998. 170 s.
  4. Gosudarstvennoe regulirovanie nacional'noy ekonomiki: Uchebnoe posobie dlya studentov vysshih uchebnyh zavedeniy, obuchayuschihsya po special'nosti "Servis" / S.S. Arbuzov i dr.; Pod red. N.A. Platonovoy, V.A. Shumaeva, I.V. Bushuevoy. M.: INFRA-M, 2008.
  5. Chertkov A.N. Pravovoe obespechenie strategicheskogo planirovaniya territorial'nogo razvitiya Rossiyskoy Federacii // Zhurnal rossiyskogo prava. 2012. N 11. S. 5 - 14.
  6. Grischenko G.A. Institut poslaniy Prezidenta Rossiyskoy Federacii v mehanizme legitimacii gosudarstvennoy vlasti // Rossiyskiy yuridicheskiy zhurnal. 2011. N 6. S. 32 - 41.
  7. Goloschapov A.M. Poslaniya Prezidenta RF - konstitucionnaya osnova formirovaniya gosudarstvenno-pravovoy strategii RF // Pravo i politika. 2004. N 6.
  8. Tihon E.A. Poslaniya Prezidenta RF Federal'nomu Sobraniyu kak politiko-pravovoy akt, opredelyayuschiy strategiyu Rossii v oblasti prav cheloveka // Konstitucionnoe i municipal'noe pravo. 2007. N 16.
  9. Rayzberg B.A., Lozovskiy L.Sh., Starodubceva E.B. Sovremennyy ekonomicheskiy slovar'. M.: INFRA-M, 2006.
  10. Kolobova G.A. Razvitie rossiyskoy gosudarstvennoy strategii obespecheniya ekonomicheskoy bezopasnosti v postsovetskiy period // Nacional'naya bezopasnost'. 2012. N 4. C. 13 - 21.
  11. Galieva G.F. Makroekonomicheskie predposylki i faktory razvitiya innovacionnoy ekonomiki // Nacional'naya bezopasnost'. 2011. N 6. C. 78 - 83.
  12. Bahtin S.A. Internet-ekonomika - novyy vyzov nacional'noy ekonomicheskoy bezopasnosti: obschaya harakteristika // Nacional'naya bezopasnost'. 2012. N 6. C. 118 - 122.
  13. Koryakov A.G. Rol' gosudarstva v obespechenii ustoychivogo razvitiya otrasley ekonomiki // Nacional'naya bezopasnost'. 2012. N 4. C. 4 - 12.