Мудрый Юрист

Возникновение и развитие в российском уголовно-процессуальном праве института неприкосновенности прокуроров, следователей и адвокатов

Григоров Кузьма Анастасьевич - соискатель Московской государственной юридической академии (кафедра уголовно-процессуального права), заместитель начальника управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации, старший советник юстиции.

История развития уголовно-процессуального законодательства Российской Федерации о неприкосновенности прокуроров, следователей и адвокатов. Впервые учрежденные в России Указом Петра 1 в 1722 году, они изначально создавались для осуществления надзора за исполнением законов. Прокуратура была призвана вести контроль за действиями госучреждений, включая судебные, следить за исполнением верховной власти в целях обеспечения условий по эффективному выполнению этой функции. Как показала практика прокурорской деятельности, требовались определенные гарантии независимости прокуроров от поднадзорных им государственных органов и должностных лиц. В гарантии неприкосновенности прокурорских работников в царской России были включены соответствующие нормы, устанавливающие специальный порядок привлечения к ответственности чинов прокурорского надзора и должностных лиц судебного ведомства.

Так, например, с 1864 года в России действовали Учреждение установлений и Устав уголовного судопроизводства, предусматривающий специальный порядок предания суду этих лиц. Согласно статье 1080 Устава уголовного судопроизводства "за преступления секретари, помощники секретарей и прочие чиновники, состоящие при судебных местах, а также судебные приставы, губернские и уездные нотариусы могли быть преданы суду только по постановлению прокурора судебной палаты. В отношении обер-секретарей и их помощников, мировых судей, председателей и членов окружных судов и судебных палат, судебных следователей, а также прокуроров, обер-прокуроров и их товарищей предание суду было возможно лишь по постановлению кассационного департамента Сената. При этом, в соответствии со статьей 1081 данного Устава, к постановлениям о предании суду чинов прокурорского надзора кассационный департамент Сената приступал не иначе как по представлению министра юстиции.

Этот порядок привлечения к ответственности перечисленных лиц действовал до 1917 года, когда с победой Октябрьской революции началось формирование законодательства нового государства - Российской Федерации (РСФСР).

Первым законодательным актом Российской Федерации, регламентирующим вопросы судоустройства и уголовного судопроизводства, стал опубликованный 24 ноября 1917 года Декрет Совета Народных Комиссаров (СНК) РСФСР "О суде", вошедший в историю российского законодательства под названием "Декрет о суде N 2".

Этим декретом упразднялись существовавшие ранее в России суды (окружные суды, судебные палаты, правительствующий сенат со всеми департаментами, военные и морские суды всех наименований, коммерческие суды), а также приостанавливалось действие института мировых судей, провозглашалась их замена судами, образуемыми на основании демократических выборов, и учреждались революционные трибуналы. Кроме того, упразднялись институты судебных следователей и прокурорского надзора, являвшиеся составной частью судебной системы.

Таким образом, были ликвидированы старые судебные органы России, а вместе с ними и уголовно-процессуальный институт неприкосновенности судей и прокурорских работников, ибо, в отличие от ранее действующего законодательства, декрет не предусматривал наличие прокуроров в новой судебной системе и не содержал норм о неприкосновенности судей, председателей революционных трибуналов и заседателей судов и трибуналов, а также следователей и адвокатов.

Не содержали таких норм и последующие декреты о суде и о революционных трибуналах, а также положение о судоустройстве, принятые в первые годы существования РСФСР.

28 мая 1922 года в составе Народного Комиссариата юстиции РСФСР была учреждена Государственная прокуратура. При этом для прокуроров, как и для судей, также не предусматривалось наличие гарантий неприкосновенности в связи с их должностным положением.

Формировавшееся в условиях гражданской войны и иностранной интервенции законодательство России о судоустройстве, судопроизводстве и прокурорском надзоре в силу чрезвычайной обстановки тех лет отошло от многих классических принципов судебной реформы 1864 года, в том числе и от принципа неприкосновенности судей, следователей и прокуроров, предусматривавшего специальный разрешительный порядок предания их суду.

Лишь после твердого установления советского строя на большей части территории РСФСР и перехода к мирному строительству в российском законодательстве вновь появились нормы, предусматривающие особую процедуру привлечения судей и прокуроров к ответственности. Процесс формирования института неприкосновенности судей в советском праве начался с Декрета Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета (ВЦИК) от 25 августа 1921 года "Об усилении деятельности местных органов юстиции", которым устанавливалось, что "никакие аресты Народных Судей и Следователей не могут производиться без одновременного уведомления об этом Президиума Местного Совета непосредственно, или через Губернский Отдел Юстиции, или Уездное Бюро Юстиции". Фактически указанная норма не предусматривала как таковые гарантии неприкосновенности судей и народных следователей, но вместе с тем вводимый ею специальный порядок уведомления устанавливал дополнительные гарантии от необоснованного ареста судей.

Кроме того, принятый 25 мая 1922 года Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР в качестве гарантии от необоснованного осуждения судей и прокуроров предусматривал специальную подсудность дел о преступлениях, совершенных этими лицами.

Так, статья 456 УПК определяла, что Судебной коллегии Верховного трибунала в качестве суда первой инстанции подсудны дела о преступлениях по должности народных комиссаров (в тот период времени во главе прокуратуры в качестве Прокурора республики состоял народный комиссар юстиции), помощников Прокурора республики и членов коллегий Верховного трибунала, а также в зависимости от их важности дела по обвинению в преступлениях по должности губернских прокуроров и их помощников, председателей и членов президиума революционных трибуналов, председателя и членов совета народных судей.

Согласно статьям 458 и 459 УПК Военной коллегии Верховного трибунала были подсудны дела по обвинению в преступлениях по должности и других преступных деяниях, отнесенных к производству революционных трибуналов, председателей, заместителей председателей и членов революционных военных трибуналов фронтов и армий, военных прокуроров и их помощников, а Военно-транспортной коллегии Верховного трибунала - дела по обвинению в преступлениях по должности и других отнесенных к производству военно-транспортных трибуналов преступных деяниях председателей, заместителей председателей и членов военно-транспортных трибуналов.

Однако необходимость дальнейшего укрепления законности и повышения роли судебных учреждений требовали более действенных гарантий. Местные органы власти, только что вышедшие из условий гражданской войны и военного коммунизма, не всегда действовали в рамках законности, в том числе и по отношению к сотрудникам органов юстиции, и последние нуждались в соответствующей защите.

Следствием этого стало включение в Положение о прокурорском надзоре 1922 года нормы о подчинении местной прокурорской власти только центру (Прокурору Республики) и принятие 16 ноября 1922 года декрета ВЦИК и СНК "О порядке ареста прокуроров и их помощников, председателей и членов революционных трибуналов и советов народных судей, народных судей и следователей", которым устанавливалось, что "никакие органы власти не могут производить аресты прокуроров, их помощников, председателей и членов революционных трибуналов, председателей и членов президиума совета народных судей, народных судей и следователей без предварительного разрешения, а в особо исключительных случаях - при условии одновременного извещения Прокурора республики при аресте прокуроров, председателей трибуналов и советов народных судей - и губернского прокурора при аресте помощников прокурора, членов революционных трибуналов и президиума совета народных судей, народных судей и следователей".

Таким образом, в российском уголовно-процессуальном праве был восстановлен институт неприкосновенности прокуроров и судей, предусматривающий специальный (разрешительный) порядок их ареста.

Образование 30 декабря 1922 года Союза ССР обусловило необходимость формирования союзного законодательства, которым также предусматривалась неприкосновенность судей и прокуроров. Так, после учреждения Верховного Суда СССР и Прокуратуры Верховного Суда СССР было установлено, что "никто из членов Верховного Суда Союза ССР и его коллегий, а равно прокурор Верховного Суда Союза ССР и его помощники, не может быть предан суду или подвергнут личному задержанию, обыску и осмотру без ведома и согласия Президиума Центрального Исполнительного Комитета Союза ССР или в экстренных случаях Председателя ЦИК Союза ССР". Союзное законодательство расширяло объем гарантий неприкосновенности судей и прокурорских работников Верховного Суда СССР, установив специальный разрешительный порядок не только для их ареста, но и для личного задержания, обыска, осмотра и предания суду.

Нормы о неприкосновенности этих категорий должностных лиц сохранились и при дальнейшем развитии законодательства о Верховном Суде СССР. Так, они были включены в Положение о Верховном Суде Союза ССР и Прокуратуре Верховного Суда Союза ССР, утвержденное Постановлением ЦИК и СНК СССР от 24 июля 1929 года. Согласно статье 64 Положения о Верховном Суде СССР 1929 года Прокурор Верховного Суда Союза ССР, его заместитель и старшие помощники не могли быть преданы суду или подвергнуты аресту, личному задержанию или обыску без ведома и согласия Президиума Центрального Исполнительного Комитета Союза ССР, а в экстренных случаях - Председателя Центрального Исполнительного Комитета Союза ССР; прочие помощники прокурора Верховного Суда Союза ССР могли быть преданы суду или подвергнуты аресту, личному задержанию или обыску лишь с согласия прокурора Верховного Суда Союза ССР.

Таким образом, в законодательстве Российской Федерации появилась самостоятельная норма, устанавливающая неприкосновенность прокурорских работников безотносительно к неприкосновенности судей, тогда как ранее существовавшие нормы устанавливали неприкосновенность одновременно и для прокурорских работников, и для судей. По нашему мнению, именно с принятия данного Положения в уголовно-процессуальном праве Российской Федерации началось формирование самостоятельного института неприкосновенности прокурорских работников. При этом Положение о Верховном Суде Союза ССР и Прокуратуре Верховного Суда Союза ССР 1929 года стало последним правовым актом, в котором содержались нормы о неприкосновенности как судей, так и прокурорских работников. В дальнейшем по вопросам неприкосновенности названных категорий должностных лиц принимались отдельные нормативные документы, что было связано с выделением прокуратуры из судебной системы и ее обособлением как самостоятельного правоохранительного органа. При этом положения о неприкосновенности судей включались в законодательные акты Союза ССР и Российской Федерации по вопросам судоустройства, а также закреплены в их конституциях. Что касается специального порядка привлечения к ответственности прокурорских работников, то в начальный период развития законодательства о прокуратуре как самостоятельном правоохранительном органе он не нашел отражения в законодательных актах об органах прокуратуры и регламентировался ведомственными документами.

Так, принятые в 1933 году Постановление ВЦИК и СНК Союза ССР об учреждении Прокуратуры СССР и Положение о Прокуратуре СССР не содержали норм о неприкосновенности прокурорских работников.

Не имелось таких норм и в принятых в 1936 году - Конституции (Основном законе) СССР и в 1937 году - Конституции (Основном законе) РСФСР.

В то же время толкование отдельных статей этих конституций позволяло сделать вывод, что в отношении прокурорских работников должен соблюдаться специальный порядок привлечения к ответственности.

Например, в статьях 117 Конституции СССР 1936 г. и 121 Конституции РСФСР 1937 г. указывалось, что органы прокуратуры осуществляют свои функции независимо от каких бы то ни было местных органов власти, подчиняясь только Прокурору СССР. Соответственно для обеспечения реальной независимости прокурорских работников требовались гарантии, включая меры правовой защиты, от необоснованного привлечения к ответственности сотрудников прокуратуры.

Указанные гарантии, предусматривающие специальный порядок возбуждения уголовных дел в отношении прокурорских работников, были установлены приказами и циркулярами Прокурора СССР еще до принятия новой Конституции Советского Союза.

Так, Приказом Прокурора СССР от 2 августа 1936 г. N 45/6 был установлен порядок, при котором предание суду прокуроров, следователей и судей допускалось лишь по получении соответствующего распоряжения об этом Прокурора СССР.

Приказом Прокурора СССР от 13 октября 1936 г. N 653 "О порядке привлечения к уголовной ответственности прокуроров, следователей и судей" в целях надлежащего контроля за привлечением к ответственности этих лиц определялось, что в каждом случае привлечения к уголовной ответственности прокуроров, следователей и судей прокуроры республик, краев (областей), прокуроры военных округов, дорог и бассейнов обязаны высылать копию мотивированного постановления об этом, а в дальнейшем, в процессе следствия, высылать копии постановлений о предъявлении обвинения, избрании либо изменении меры пресечения, а также сообщать о других существенных для дела обстоятельствах.

При этом указывалось, что по окончании расследования необходимо незамедлительно направлять копию обвинительного заключения в Прокуратуру СССР и лишь по получении соответствующего распоряжения Прокурора СССР передавать дело в суд.

Затем Приказом Прокурора СССР от 20 января 1937 г. N 53 "О порядке снятия с должности, а равно предания суду районных прокуроров" была уточнена процедура получения согласия Прокурора СССР на привлечение к уголовной ответственности прокуроров, следователей и судей. Этим Приказом определялось, что материалы дела по вопросам привлечения к уголовной ответственности прокуроров, судей и следователей следует направлять сначала прокурорам союзных республик. В свою очередь прокурорам союзных республик указывалось по рассмотрении этих материалов высылать их вместе со своими заключениями Прокурору СССР для окончательного разрешения вопроса о предании суду.

Личное задержание прокуроров союзных и автономных республик, краев и областей допускалось только с разрешения Прокурора СССР, а прокуроров окружных, районных и городских - с разрешения прокурора союзной республики.

Специальный порядок привлечения к уголовной ответственности прокуроров, следователей и судей продолжал действовать и в годы Великой Отечественной войны, а также в послевоенный период.

Однако наличие такого специального порядка привлечения к ответственности не ограждало прокуроров, следователей и судей от имевших место необоснованных массовых репрессий.

Характерным в этом плане является дело по обвинению в измене Родине прокурора Ленинградской области Позерна Б.П., арестованного в 1938 году без получения разрешения Прокурора СССР и осужденного к высшей мере наказания.

По сфальсифицированному уголовному делу о так называемом "Московском центре" 25 декабря 1934 г. был арестован и 16 января 1935 г. необоснованно осужден за "подпольную антисоветскую деятельность" прокурор Северного края в г. Архангельске Б.Н. Сахов.

По ложным обвинениям в совершении контрреволюционных преступлений осуждены и расстреляны в 1937 году окружной прокурор Псковского округа Бернацкий В.В., помощник прокурора Псковского округа Петкевич В.А. и многие другие прокурорские работники.

В результате начатой в 1938 году кампании по ликвидации "последствий гнусной вредительской деятельности на юридическом фронте" были арестованы и расстреляны многие видные работники прокуратуры. Под "чистку" кадров попали прокуроры 90 процентов краев и областей.

Развитие нормативных основ организации и деятельности прокуратуры требовало законодательного, а не ведомственного закрепления специального порядка привлечения к ответственности прокурорских работников, но в Положении о прокурорском надзоре в СССР 1955 года этот порядок вновь не нашел отражения. Не содержало таких норм и Положение о Военной прокуратуре 1966 года, хотя в практике работы правоохранительных органов имели место случаи, когда возникала необходимость привлекать к уголовной ответственности прокуроров и следователей прокуратуры.

Только в 1979 году в соответствии с Конституцией СССР был принят закон, которым устанавливалось, что "возбуждение и расследование уголовных дел в отношении прокуроров и следователей прокуратуры являются исключительной компетенцией прокуратуры и производятся не иначе как с согласия органа, назначившего этих лиц на должность".

В дальнейшем этот порядок был конкретизирован применительно к военным прокурорам и следователям военной прокуратуры.

Специальный порядок возбуждения и расследования уголовных дел в отношении прокуроров и следователей прокуратуры являлся одной из реальных гарантий независимости прокурорских работников от местных органов исполнительной власти, а также военных и судебных органов. Например, в отношении заместителей, старших помощников и помощников городских и районных прокуроров уголовные дела в РСФСР могли возбуждаться и расследоваться только с согласия назначившего их прокурора, а именно - соответствующего прокурора области, города, действующего на правах прокурора области, края или автономной республики в составе РСФСР.

При этом давалось расширительное толкование нормы Закона о прокуратуре СССР, устанавливающей специальный порядок привлечения к ответственности прокурорских работников. Указывалось, что помимо разрешительного порядка возбуждения и расследования уголовных дел в отношении прокуроров и следователей прокуратуры существует и специальный порядок проверки в порядке статьи 109 УПК РСФСР заявлений и сообщений о совершенных ими преступлениях. Так, например, по мнению авторов Комментария к Закону о Прокуратуре СССР, из установленного этим Законом разрешительного порядка возбуждения и расследования уголовных дел в отношении прокурорских работников следует, что "заявления и сообщения, в которых имеются данные, указывающие на признаки преступления, совершенного прокурором или следователем прокуратуры, другие правоохранительные органы должны направить соответствующему прокурору".

Аналогичное толкование содержалось и в Комментарии к Положению о военной прокуратуре. В нем, исходя из того, что возбуждение и расследование уголовных дел в отношении военных прокуроров и следователей военной прокуратуры является исключительной компетенцией военной прокуратуры и может проводиться только с согласия органа, назначившего этих лиц на должность, делался вывод, согласно которому заявления и сообщения, содержащие данные, указывающие на признаки преступления, совершенного военным прокурором или следователем военной прокуратуры, правоохранительные органы должны направить соответствующему военному прокурору, Главному военному прокурору или Генеральному прокурору СССР.

В Российской Федерации с образованием Советского Союза вопросы организации и деятельности органов прокуратуры, в том числе вопросы привлечения к уголовной ответственности прокурорских работников регулировались исключительно нормативными актами СССР, отдельные положения которых в ряде случаев дублировались в нормативных актах РСФСР. Однако после принятия 12 июня 1990 г. первым Съездом народных депутатов РСФСР Декларации о государственном суверенитете Российской Советской Федеративной Социалистической Республики, провозгласившей верховенство Конституции и Законов РСФСР на всей территории России, начался процесс формирования российского законодательства о ее прокуратуре.

В соответствии с Декларацией о государственном суверенитете в Конституцию РСФСР были внесены изменения, устанавливающие, что органы Прокуратуры РСФСР составляют единую систему и осуществляют свои полномочия независимо от каких бы то ни было местных органов, подчиняясь только Генеральному прокурору РСФСР. Указанный порядок нашел отражение и в принятых изменениях Конституции Советского Союза. Из нее исключалось положение о том, что органы прокуратуры осуществляют свои полномочия, подчиняясь только Генеральному прокурору СССР, и вносилось дополнение, согласно которому организация и порядок деятельности прокуратуры определялись законодательством СССР и союзных республик.

Однако в связи с прекращением существования СССР в декабре 1991 года, указанное конституционное положение не получило дальнейшего развития, а Прокуратура СССР была упразднена. 17 января 1992 года в Российской Федерации принят собственный Закон о прокуратуре. С момента его опубликования Закон о прокуратуре СССР признавался недействующим на территории России.

С принятием названного Закона окончательно сформировался процессуально-правовой институт неприкосновенности прокурорских работников. Составляющие этот институт правовые нормы были закреплены в статье 39 Закона о прокуратуре Российской Федерации, озаглавленной: "Неприкосновенность прокуроров" и имевшей следующее содержание: "1. Уголовное дело, а также производство об административном правонарушении в отношении прокурорского работника могут быть возбуждены только с согласия вышестоящего прокурора, за исключением случаев возбуждения уголовного дела судом. Расследование уголовного дела, любая проверка сообщения о факте правонарушения прокурорским работником являются исключительной компетенцией прокуратуры.

  1. Не допускаются привод, личный досмотр прокурорского работника, а также досмотр его вещей и используемого им транспорта".

Подробный анализ содержания статьи 42 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации", озаглавленной "Порядок привлечения прокуроров и следователей к уголовной и административной ответственности", действующей в настоящее время с учетом положений главы 52 УПК РФ, приведен в последующих параграфах диссертационного исследования.

В данном же параграфе, посвященном изучению истории развития отечественного законодательства о неприкосновенности прокурорских работников, представляется целесообразным лишь отметить имеющиеся, по мнению А.В. Федорова, несоответствия действующих правовых норм о неприкосновенности прокурорских работников Конституции Российской Федерации, принятой всенародным голосованием 12 декабря 1993 года.

Он отмечает, что "статьей 19 Конституции Российской Федерации провозглашается принцип равенства всех перед законом и судом. При этом отмечается, что государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств. Реализация конституционного принципа равенства всех перед законом и судом предполагает, что каждый должен отвечать за правонарушения в установленном для всех общем порядке. Конституция оговаривает и исключения из этого правила, устанавливая неприкосновенность членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы (статья 98), судей (статья 122) и Президента Российской Федерации (статья 91). 0 неприкосновенности прокурорских работников в Конституции Российской Федерации ничего не говорится, и таким образом данный правовой институт, как представляется, вступает в противоречие со статьей 19 Конституции" <*>.

<*> Федоров А.В. Институт неприкосновенности прокурорских работников: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 1996. С. 24.

По его мнению, нельзя считать обоснованным утверждение о том, что раз согласно статье 129 Конституции полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры Российской Федерации определяются федеральным законом, то этот закон может содержать нормы и о прокурорской неприкосновенности. Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие, и все законы, а также иные правовые акты, принимаемые в России, не должны противоречить Конституции. Соответственно Закон о прокуратуре Российской Федерации не должен содержать норм, противоречащих Конституции, к каковым, по мнению А.В. Федорова, относятся нормы о неприкосновенности прокурорских работников <*>.

<*> Федоров А.В. Указ. раб. С. 26.

С учетом изложенного он предлагал привести Закон о прокуратуре Российской Федерации в соответствие с Конституцией. Для этого следует либо исключить из названного Закона положение о неприкосновенности прокурорских работников; если же законодатель признает необходимым сохранение института неприкосновенности прокурорских работников (что было бы целесообразно), внести соответствующие изменения в Конституцию Российской Федерации.

Однако, как отмечал А.В. Федоров, сохранение института прокурорской неприкосновенности порождало вопрос: почему следователи прокуратуры (прокурорские работники) обладали неприкосновенностью, а следователи органов внутренних дел и органов государственной безопасности - нет? Как представляется, для всех следователей должны быть установлены единые гарантии их независимости.

В указанном случае А.В. Федоров предлагал принять Закон "О статусе следователя", в котором нашли бы отражение гарантии независимости следователей, включая их неприкосновенность, и другие вопросы, касающиеся правового статуса названной категории должностных лиц. Как известно, эти вопросы были частично решены в статье 448 УПК РФ <*>.

<*> Там же.

В то же время, по мнению А.В. Федорова, не следует при определении объема неприкосновенности прокурорских работников и следователей устанавливать ограничения, касающиеся проведения оперативно-розыскной деятельности. По его мнению, неприкосновенность указанных должностных лиц устанавливается только как гарантия их независимости, на которую факт проведения оперативно-розыскной деятельности никакого влияния не оказывает. В связи с данным обстоятельством он считал необходимым в новом Законе о прокуратуре, а также в предлагаемом им Законе "О статусе следователя" не устанавливать специального порядка проведения оперативно-розыскной деятельности в отношении прокурорских работников и следователей <*>.

<*> Федоров А.В. Указ. раб. С. 26.

Необходимо отметить, что нормы, устанавливающие особый порядок производства по уголовным делам в отношении адвокатов, впервые появились только в УПК РФ. Ранее такие нормы не предусматривались ни в УПК РСФСР, ни в Законе СССР "Об адвокатуре в СССР". Уголовные дела в отношении адвокатов возбуждались в обычном порядке, расследование по ним были вправе производить любые следователи и дознаватели, которым эти дела были подследственны в соответствии с УПК. При обсуждении проекта УПК РФ на парламентских слушаниях в Государственной Думе Федерального Собрания РФ президент Московской городской адвокатской палаты Г.М. Резник внес предложение отнести к отдельным категориям лиц не только следователей и прокуроров, но и адвокатов, создав, таким образом, гарантии осуществления адвокатской деятельности. Это предложение было принято, и впервые в истории уголовного процесса Российской Федерации был установлен особый порядок возбуждения уголовных дел в отношении адвокатов, особый порядок привлечения адвокатов в качестве обвиняемых по уголовным делам, возбужденным по факту или в отношении других лиц.