Мудрый Юрист

Финансово-правовое регулирование эмиссии безналичных денежных средств

Самсонова Анна Евгеньевна, начальник юридического отдела ООО "Воронежрегионгаз", бывший преподаватель Воронежского государственного университета, кандидат юридических наук.

В настоящей статье автор поднимает проблему несоответствия правового регулирования безналичной эмиссии денежных средств в нашей стране фактическому механизму такой эмиссии. Одновременно затрагиваются вопросы о видах эмиссии денег, способах правового регулирования эмиссии в командно-административной и рыночной экономиках.

Ключевые слова: эмиссия денег, эмиссия безналичных денег, денежная система, банковский мультипликатор.

Financial-law regulation of emission of cashless monetary means

A.E. Samsonova

In the present article the author lifts a problem of discrepancy of legal regulation of non-cash issue of money resources in our country to the actual mechanism of such issue. Questions of kinds of a currency issue, to ways of legal regulation of issue in command-administrative and market economy are simultaneously mentioned.

Key words: a currency issue, issue of non-cash money, monetary system, the bank animator.

Вопросам правового регулирования эмиссии безналичных денежных средств отводится необоснованно мало места в финансовом праве. Однако эта проблема весьма актуальна по следующим причинам. Прежде всего, эмиссия денежных средств - составная часть денежной системы Российской Федерации. Правовые основы денежной системы - часть финансового права как отрасли права, как учебной дисциплины, науки и отрасли законодательства. Финансово-правовая наука до последнего времени исследовала лишь вопросы, связанные с эмиссией наличных денег. Свидетельством недостаточной изученности правом вопросов безналичной эмиссии можно считать следующий факт. В учебниках по финансовому праву в разделе, посвященном проблемам денежного обращения и денежной системы, при рассмотрении денежной эмиссии вопрос о безналичной денежной эмиссии даже не упоминается <1> или обозначается несколькими фразами <2>.

<1> Финансовое право для экономических специальностей: Учебник / Под ред. С.О. Шохина. М., 2007. С. 432; Крохина Ю.А. Финансовое право России: Учебник для вузов. М., 2004. С. 645; Финансовое право: Учебник / Отв. ред. Н.И. Химичева. М., 1997. 525 с.
<2> Там же.

Во-вторых, денежный оборот современных государств в подавляющем своем большинстве - это безналичный оборот. Более того, "в государстве с развитой денежной системой безналичные деньги могут быть в любое время обращены в наличные деньги и наоборот" <3>. Как утверждают специалисты, Россия и все мировое сообщество стоят на пороге денежной революции, характеризующейся переходом к электронным деньгам, исключительно безналичному денежному обращению, а также отказу от использования бумажных денег <4>. В условиях отмирания наличных денег отсутствие комплексных исследований, а также серьезные пробелы и противоречия в правовой регламентации безналичной эмиссии требуют особого внимания законодателя.

<3> Финансовое право: Учебник / Отв. ред. Н.И. Химичева. М., 1997. С. 443.
<4> Юровицкий В. Денежное обращение в эпоху перемен. М.: Росбух, 2007. 186 с.

В-третьих, как показал опыт Соединенных Штатов Америки, неограниченная эмиссия безналичных денежных средств банками в ходе кредитования физических и юридических лиц может повлечь за собой экономический и финансовый кризисы. Так, по мнению многих специалистов, основной причиной экономического кризиса США последних лет послужило увеличение объема безналичных денежных средств в процессе выдачи кредитов, что стало возможным в отсутствие соответствующего законодательного ограничения эмиссии безналичных денежных средств.

В целях рассмотрения вопроса о коллизиях правового регулирования безналичной эмиссии в нашей стране прежде всего обратимся к вопросу, что такое эмиссия.

В основе правового регулирования лежит экономическая категория. Различают несколько видов эмиссии.

Простая эмиссия - создание денег за счет увеличения счетов так называемых финансовых лиц, например министерства финансов. Такая эмиссия характеризуется простым увеличением денежной массы при отсутствии чьих-либо обязательств. Простая эмиссия использовалась, в частности, в СССР.

Кредитная эмиссия - создание новых денег под процент и на срок в виде кредита. Такой кредит погашается по окончании срока его выдачи путем предоставления нового кредита. И так неограниченное число раз. Кредитная эмиссия используется в некоторых странах. Экономисты называют ее замаскированной формой эмиссии. Но, в отличие от простой эмиссии, раз запущенный процесс кредитной эмиссии уже не может быть остановлен, он должен продолжаться до бесконечности, причем объем эмиссионных денег (и, соответственно, объем формальных кредитных обязательств государства) нарастает лавинообразно.

Заемная эмиссия - самый опасный вид эмиссии. Она осуществляется путем выпуска временных заемных обязательств с процентами, которые погашаются новыми заемными обязательствами. Часть этих заемных обязательств скупает на свободном (вторичном) рынке центральный банк (в США это Федеральная резервная банковская система) с целью поддержания спроса на эмиссионные деньги. Заемная эмиссия представляет собой эффективный инструмент управления денежно-финансовой системой в условиях стабильной системы. Однако заемная эмиссия опасна тем, что при падении доверия к государству могут быть предъявлены к оплате все заемные обязательства, а это означает крах денежно-финансовой системы и самого государства.

При правовом анализе безналичной эмиссии следует учитывать, что с позиций экономистов понятия "выпуск денег в оборот" и "эмиссия денег" не равнозначны. Вероятно, именно это обстоятельство привело к большой путанице на правовом уровне.

С позиции некоторых ученых-правоведов, эмиссия - это выпуск денег в обращение <5>. Такой подход соответствует взглядам советской финансовой науки на вопросы денежной эмиссии. Высказывается и другая позиция. Например, Е.Ю. Грачева считает, что под эмиссией денег следует понимать выпуск денег в оборот, ведущий к увеличению денежной массы, находящейся в обороте. При этом ученый справедливо указывает, что в условиях рыночной экономики эмиссию наличных денег осуществляет центральный банк, а эмиссию безналичных денег - коммерческие банки, что регулируется также центральным банком страны <6>.

<5> Финансовое право: Учебник / Отв. ред. Н.И. Химичева. М.: БЕК, 1997. С. 444; Финансовое право: Учебное пособие / Отв. ред. И.В. Рукавишникова. М.: Норма, 2007. С. 436.
<6> Горбунова О.Н., Грачева Е.Ю. и др. Финансовое право: Учебник / Отв. ред. Е.Ю. Грачева, Г.П. Толстопятенко. М.: Проспект, 2004. С. 362 - 363.

С экономических позиций "выпуск денег в оборот" и "эмиссия денег" имеют иное соотношение. Выпуск денег в оборот - это порядок эмиссии наличных денежных средств, что не связано с увеличением денежной массы. Эмиссия денег - это порядок увеличения денежной массы, включающей увеличение как наличных, так и безналичных денег. Названную терминологию и ее определение логично было бы использовать и в праве финансовом.

С правовых позиций эмиссия денег бывает двух видов: эмиссия наличных денежных средств и эмиссия безналичных денег.

В настоящее время в Российской Федерации сложилась достаточно интересная ситуация в правовом регулировании безналичной эмиссии. Рассмотрим ее.

Согласно ст. 71 Конституции денежная эмиссия находится в исключительном ведении Российской Федерации <7>. Одновременно ст. 106 Основного Закона, развивая названное положение ст. 71, закрепляет, что обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат принятые Государственной Думой федеральные законы по вопросам денежной эмиссии. Из названных статей Конституции напрашивается однозначный вывод: вопросы денежной эмиссии имеют государственное значение и государственный приоритет. Исходя из ст. 106 и ст. 71 Основного Закона эти вопросы стоят в одном ряду с вопросами федерального бюджета, федеральных налогов и сборов, финансового, валютного, кредитного и таможенного регулирования. По справедливому высказыванию Я.А. Гейвандова, денежная эмиссия имеет конституционно-правовой характер <8>. Более того, публично-правовой характер денежной эмиссии означает, что она должна быть направлена на обеспечение интересов всего общества и не может проводиться в корпоративных интересах отдельных политических, социальных или экономических групп <9>.

<7> Характерно, что Конституция СССР 1977 года в ст. 73 закрепляла принцип, согласно которому руководство денежной системой и принятие мер по ее укреплению относятся к ведению высших органов государственной власти и государственного управления (п. 6).
<8> Гейвандов Я.А. Денежная эмиссия в России как важнейшее направление единой государственной денежно-кредитной политики // Государство и право. 2004. N 5. С. 46 - 55.
<9> Там же.

Одновременно в ст. 75 Конституции закреплено, что денежная эмиссия осуществляется исключительно Центральным банком Российской Федерации. При этом не делается каких-либо оговорок по вопросу о том, что речь идет о наличной эмиссии. Следовательно, как наличная, так и безналичная эмиссия осуществляется, в соответствии с Конституцией Российской Федерации, исключительно Центральным банком.

Обратимся теперь к Федеральному закону от 10 июля 2002 г. N 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" <10>. Названный Закон содержит отдельную главу, регламентирующую организацию наличного денежного обращения. В указанной главе Закона в ст. 29 предусматривается, что эмиссия наличных денег осуществляется исключительно Банком России. Однако в Законе нет норм, закрепляющих то же и в отношении безналичной эмиссии. И это не случайно.

<10> Далее - Закон о Центральном банке.

Анализ экономической литературы показывает, что в вопросах безналичной эмиссии все далеко не так просто, как это определяется в Конституции. Несмотря на то что согласно ст. 75 Конституции денежная эмиссия осуществляется исключительно Центральным банком Российской Федерации, на практике участниками безналичной эмиссии выступают Центральный банк и кредитные организации. Осуществляется безналичная эмиссия в ходе осуществления банками кредитных операций. Более того, как свидетельствуют экономисты и складывающаяся практика, безналичная эмиссия всегда предшествует наличной эмиссии. Как писал еще в 2003 г. Я.А. Гейвандов, в отличие от Конституции России, сложившиеся за годы реформ в России законодательство, банковская практика и практика денежно-кредитного регулирования не исключают, а предполагают осуществление кредитными организациями безналичной денежной эмиссии, в том числе в процессе банковского кредитования. "В то же время сам факт существования такой практики, - писал ученый, - еще не является свидетельством ее законности, если она противоречит Конституции России" <11>.

<11> Гейвандов Я.А. Указ. соч. С. 46 - 55.

Получается следующая правовая коллизия. С одной стороны, денежная эмиссия - это исключительная компетенция Российской Федерации, вопрос национальной экономической безопасности, финансовой стабильности страны. С другой же стороны, безналичная эмиссия фактически осуществляется кредитными организациями, а ее механизм определяется не волей законодателя, как это определено в Конституции Российской Федерации, а характером кредитной политики коммерческих банков и Центрального банка.

В целях устранения такого противоречия в Законе о Центральном банке закреплены основные инструменты и методы денежно-кредитной политики Банка России, куда включены нормативы обязательных резервов, депонируемых в Банке России, а также установление ориентиров роста денежной массы (ст. 35). В Законе также установлено, что размер обязательных резервов в процентном отношении к обязательствам кредитной организации (норматив обязательных резервов), а также порядок депонирования обязательных резервов устанавливаются Советом директоров Банка России. Одновременно нормативы обязательных резервов не могут превышать 20% обязательств кредитной организации и могут быть дифференцированными для различных кредитных организаций (ст. 38). При нарушении нормативов обязательных резервов Банк России имеет право списать в бесспорном порядке с корреспондентского счета кредитной организации, открытого в Банке России, сумму недовнесенных средств, а также взыскать с кредитной организации в судебном порядке штраф в размере, установленном Банком России. Указанный штраф не может превышать сумму, исчисленную исходя из двойной ставки рефинансирования Банка России, действовавшей на момент принятия судом соответствующего решения.

Названные положения Закона фактически являются нормативно-правовым регулированием безналичной эмиссии в Российской Федерации. Используя перечисленные рычаги, Центральный банк управляет так называемым механизмом банковского мультипликатора, расширяя при этом или сужая эмиссионные возможности коммерческих банков.

Что же такое банковский мультипликатор?

Банковский мультипликатор представляет собой процесс увеличения (мультипликации) денег на депозитных счетах коммерческих банков. Иными словами, банковский мультипликатор - это механизм безналичной эмиссии, который включает в себя в том числе соотношение между существующей денежной массой и объемом денежных средств, которые может "создать" конкретный банк. Банковский мультипликатор работает в рыночной экономике. Одновременно рамки его существования должны закладываться в законе, а не в подзаконных нормативных актах, как это происходит сегодня.

При административно-командной системе существует полная государственная монополия на денежную эмиссию, в том числе и безналичную. Механизм банковского мультипликатора при этом не функционирует. Следует также отметить, что наличная и безналичная эмиссии осуществляются независимо друг от друга.

В рыночной экономике в условиях банковского мультипликатора эмиссия безналичных денег является первичной по отношению к эмиссии наличных денежных средств. Более того, эмиссия наличных денег осуществляется в пределах возникающей в них потребности.

Вопросы эмиссии как наличных, так и безналичных денег в должной мере освещались в финансово-правовой науке советского периода развития нашей страны. Однако эти исследования никак не соответствуют современному положению вещей.

В социалистических странах правовыми нормами строго регламентировался выпуск бумажных денег и банкнот в обращение, а также полномочия специально управомоченного органа государства по руководству денежным обращением и контролю за соблюдением эмиссионной политики государства, что, в свою очередь, образовывало эмиссионное право страны <12>. Как отмечалось в учебнике "Советское финансовое право" под редакцией Е.А. Ровинского, социалистический способ производства, присущие ему экономические законы определили развитие в СССР и других социалистических странах денежной системы, принципиально отличной от денежных систем капиталистических государств <13>.

<12> Советское финансовое право / Под ред. Е.А. Ровинского. М., 1978. С. 313.
<13> Там же. С. 308.

В советский период развития государства монопольное право выпуска в обращение на территории СССР билетов Государственного банка СССР, государственных казначейских билетов и металлической монеты (эмиссия) принадлежало в соответствии с решениями Правительства СССР Госбанку СССР. Он являлся единственным эмиссионным органом страны: никто кроме него не имел права выпускать денежные знаки <14>.

<14> Советское финансовое право: Учебник / Под ред. Л.К. Вороновой, Н.И. Химичевой. М.: Юридическая литература, 1987. С. 434.

Как указывалось в учебнике под редакцией Г.С. Гуревича, Совет Министров СССР в порядке осуществления своих прав возложил на Государственный банк СССР монопольное право выпуска банковских билетов, казначейских билетов и металлической монеты. Таким образом, он являлся единственным эмиссионным центром страны, и никакой другой орган не имел права выпускать денежные знаки. Следует отметить, что эмиссионные операции Госбанк осуществлял на основе эмиссионной директивы Совета Министров СССР, которая содержала указание о дополнительном выпуске денег в обращение или об изъятии определенного их количества. Для совершения этих операций в отделениях Госбанка имелись резервные денежные фонды <15>. В СССР, как и во всех социалистических странах, регулирование денежного обращения осуществлялось на плановых началах.

<15> Советское финансовое право: Учебник / Под ред. Г.С. Гуревича. М.: Юридическая литература, 1985. С. 258.

Как указывалось в учебнике по финансовому праву под редакцией В.В. Бесчеревных и С.Д. Цыпкина, увеличение количества денег в обращении должно было соответствовать действительной потребности в них, а потому регулирование эмиссионных ресурсов было строго централизовано. Перечисление денежных знаков из резервных фондов в оборотную кассу учреждения Госбанка было возможно только с разрешения вышестоящей конторы Госбанка СССР в пределах предоставленного ей эмиссионного права <16>.

<16> Советское финансовое право: Учебник / Под ред. В.В. Бесчеревных, С.Д. Цыпкина. М.: Юридическая литература, 1982. С. 409.

Таким образом, эмиссия наличных и безналичных денежных средств в командно-административной и рыночной системах базируется на разных принципах. Однако сегодня финансово-правовая наука, призванная анализировать и исследовать указанные явления, не уделяет им должного внимания. Это не может не отражаться на законотворчестве.

Подведем итог.

В настоящее время правовое регулирование и фактический механизм безналичной эмиссии не совпадают. Для устранения существующего противоречия необходимо комплексное, всестороннее, с учетом объективности существующих экономических процессов исследование финансово-правовой наукой процесса безналичной эмиссии, в частности банковского мультипликатора. С другой стороны, требует доработки действующее законодательство, включая положения ст. 75 Конституции Российской Федерации. Отсутствие должного внимания со стороны законодателя к вопросам безналичной денежной эмиссии может повлечь за собой экономические и финансовые проблемы, как это было в Соединенных Штатах Америки.