Мудрый Юрист

К вопросу об институте расходования бюджетных средств

Палозян Оксана Арамаисовна, аспирант кафедры финансового права РАП.

Статья посвящена исследованию института расходования бюджетных средств, определению целей государственных и муниципальных расходов и их роли.

Ключевые слова: расходы бюджета, государственные расходы, муниципальные расходы, финансовая деятельность.

On the issue of the institute of expenditure of budgetary means

O.A. Palozyan

The article studies the institute of expenditure of budgetary means; determination of purposes of state and municipal expenses and the role thereof.

Key words: budget expenses, state expenses, municipal expenses, financial activities.

В современных условиях важное значение имеет надлежащее и эффективное осуществление расходования бюджетных средств. Как справедливо отмечает Н.И. Химичева, "в условиях формирования новых экономических отношений в Российской Федерации, сопровождающегося... недостаточностью финансовых ресурсов, важное значение имеет четкость в правовом регулировании порядка использования последних, т.е. осуществления государственных и муниципальных расходов" <1>.

<1> Финансовое право: Учебник / Отв. ред. Н.И. Химичева. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2004. С. 629.

Расходы бюджета - выплачиваемые из бюджета денежные средства, за исключением средств, являющихся в соответствии с БК РФ источниками финансирования дефицита бюджета.

Вместе с тем исследованию расходования бюджетных средств в литературе по сравнению с другими институтами финансового права уделяется недостаточное внимание. Говоря об условиях регулирования расходования бюджетных средств, считаем необходимым рассматривать данный институт финансового права в рамках изучения государственных и местных расходов.

Следует отметить, что не все авторы выделяют в системе финансового права отдельный институт или раздел, посвященный государственным и муниципальным расходам. Ряд авторов учебников и иных работ по финансовому праву включают государственные и муниципальные расходы в систему финансового права в качестве: отдельного раздела финансового права <2>; института расходов в государстве <3>; института публичных расходов <4>; правового регулирования государственных расходов <5>.

<2> См.: Финансовое право: Учебник / Отв. ред. Н.И. Химичева. 4-е изд., перераб. и доп. М.: Норма, 2008. С. 61; Финансовое право Российской Федерации: Учебник / Отв. ред. М.В. Карасева. М.: Юристъ, 2002. С. 57.
<3> Финансовое право: Учебник / Под ред. О.Н. Горбуновой. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2002. С. 37; Петрова Г.В. Финансовое право: Учебник. М.: ТК Велби, 2006. С. 15.
<4> См.: Быля А.Б., Горбунова О.Н., Грачева Е.Ю. и др. Финансовое право: Учебник // Отв. ред. Е.Ю. Грачева, Г.П. Толстопятенко. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Проспект, 2009. С. 28.
<5> Крохина Ю.А. Финансовое право России: Учебник для вузов. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Норма, 2007. С. 71.

Ю.А. Крохина и Г.В. Петрова, выделяя указанный институт в системе финансового права, в то же время его не исследуют, ограничиваясь лишь рамками бюджетных расходов. Значительный вклад в развитие финансово-правового института бюджетного права "Расходы бюджетов" внесла Л.К. Воронова, которая отмечала, что деятельность государства связана с прямыми затратами финансовых ресурсов, что осуществление всех функций государства возможно только при их материальном опосредовании <6>.

<6> Воронова Л.К. Теоретические вопросы правового регулирования расходов государственных бюджетов союзных республик: Автореф. ... дис. д-ра юрид. наук. М., 1982. С. 8, 21.

Содержание данного раздела финансового права до сих пор остается до конца не раскрытым. М.В. Карасева указывает, что раздел финансового права "государственные и муниципальные расходы" включает в себя институт расходов бюджетов, институт расходов государственных внебюджетных фондов, а также нормы, регулирующие расходы государственных отраслевых денежных фондов, целевых фондов Правительства Российской Федерации, а также финансово-правовые нормы, регулирующие расходы государственных и муниципальных предприятий. В то же время М.В. Карасева отмечает, что в силу своей малочисленности эти нормы пока не образуют каких-либо финансово-правовых институтов <7>.

<7> Финансовое право Российской Федерации: Учебник / Отв. ред. М.В. Карасева. М.: Юристъ, 2002. С. 57.

Это подтверждается и тем фактом, что в рамках раздела (института) государственных и муниципальных расходов рассматриваются чаще всего вопросы формирования расходов бюджета <8>, правовой режим сметно-бюджетного финансирования <9> и другие вопросы, связанные с осуществлением расходов бюджета.

<8> См., например: Быля А.Б., Горбунова О.Н., Грачева Е.Ю. и др. Финансовое право: Учебник // Отв. ред. Е.Ю. Грачева, Г.П. Толстопятенко. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Проспект, 2009. С. 294.
<9> Финансовое право Российской Федерации: Учебник / Отв. ред. М.В. Карасева. М.: Юристъ, 2002. С. 498.

Анализ литературы показывает, что исследование расходов государства ведется преимущественно представителями финансово-экономической и финансово-правовой наук. В теории финансового права содержится ряд авторских позиций относительно понятия расходов.

Выражение "государственные (муниципальные) расходы" понимается в различных аспектах. Н.И. Химичева определяет его:

Н.А. Куфакова рассматривает государственные расходы как одну из сторон финансовой деятельности государства <10>. Она определяет государственные расходы как непрерывное использование государством денежных средств из бюджета, внебюджетных фондов и собственных средств государственных предприятий, объединений и организаций на цели и объекты, определенные законами о бюджете, внебюджетных фондах, нормативными актами правительства, министерств и ведомств и уставами организаций <11>. Здесь отчетливо просматривается материальное содержание государственных расходов, разнообразие публичных денежных фондов, с которыми они увязаны. Кроме того, отмечена интересная "деталь" в расходах - их непрерывность.

<10> Грачева Е.Ю., Куфакова Н.А., Пепеляев С.Г. Финансовое право России: Учебник. М.: Теис, 1995. С. 148.
<11> Финансовое право: Учебник / Под ред. О.Н. Горбуновой. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2002.

М.М. Прошунин отмечает, что государственные (муниципальные) расходы выступают одной из важнейших финансово-правовых категорий, т.к. являются необходимой составляющей финансовой деятельности государства и муниципальных образований <12>. Государственные (муниципальные) расходы им рассматриваются с материальной, процедурной, экономической и правовой позиции.

КонсультантПлюс: примечание.

Учебник "Финансовое право" (под ред. С.В. Запольского) включен в информационный банк согласно публикации - КОНТРАКТ, Волтерс Клувер, 2011.

<12> Бельский К.С. и др. Финансовое право: Учебник / Под ред. С.В. Запольского. М.: Российская академия правосудия; Эксмо, 2006. С. 526.

Государственные расходы представляют собой затраты государства (муниципального образования) путем распределения и использования централизованных и децентрализованных фондов денежных средств в целях реализации государственных (местных) задач и функций.

С процедурной точки зрения государственные (муниципальные) расходы можно рассматривать как процесс выделения и использования финансовых ресурсов, находящихся в бюджетах различных уровней и государственных внебюджетных фондах.

С экономической позиции государственные и муниципальные расходы - это совокупность общественных отношений, связанных с финансированием государственных и муниципальных затрат.

С правовой точки зрения государственные и муниципальные расходы М.М. Прошунин определяет как урегулированную нормами права деятельность государственных органов (органов местного самоуправления) по распоряжению централизованными и децентрализованными фондами денежных средств для обеспечения выполнения задач и функций государства и муниципальных образований.

Государственные и муниципальные расходы представляют собой весьма широкое понятие, предполагающее обеспечение всех затрат государства и муниципальных образований по выполнению стоящих перед ними задач и функций финансовыми средствами. Причем деньги для осуществления разнообразных задач и функций государства и муниципальных образований могут быть истрачены разными способами, что во многом зависит от того, как они были аккумулированы в такие денежные фонды, как бюджет, государственные внебюджетные фонды, фонды страхования, децентрализованные финансовые фонды и т.д. В связи с этим О.Н. Горбунова определяет государственные расходы как урегулированную нормами финансового права деятельность государства по расходованию разнообразных фондов денежных средств для реального обеспечения денежными средствами, финансовыми ресурсами выполнения задач и функций, стоящих перед государством в каждый данный период времени <13>.

КонсультантПлюс: примечание.

Учебник "Финансовое право" (под ред. С.В. Запольского) включен в информационный банк согласно публикации - КОНТРАКТ, Волтерс Клувер, 2011.

<13> Горбунова О.Н. и др. Финансовое право: Учебник / Под ред. С.В. Запольского. М.: Российская академия правосудия; Эксмо, 2006. С. 528.

Ч.Д. Цыренжапов указывает, что расходы связаны с использованием средств денежных фондов как части финансовой деятельности государства и местного самоуправления. Распределение средств денежных фондов, как часть финансовой деятельности, можно включить в содержание публичных расходов при его понимании как установления направлений предстоящего расходования (упорядочивания расходов) <14>.

<14> Цыренжапов Ч.Д. Правовые основы государственных и муниципальных расходов в Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. Томск, 2005. С. 7.

При этом, по мнению Ч.Д. Цыренжапова, расходы являются сложной категорией, которая имеет материальные, экономические и правовые характеристики. Эти аспекты сущности и содержания публичных расходов во взаимосвязи находят свое отражение на разных уровнях организации и функционирования системы расходов государства и муниципальных образований. Они присутствуют при рассмотрении публичных расходов в рамках субъектно-объектного взаимодействия. В этом случае ключевая характеристика расходов основана на следующих категориях: 1) субъекта, осуществляющего расходование; 2) объекта, в пользу которого осуществляется расходование; 3) денежного фонда, из которого осуществляется расходование и который является важнейшим средством воздействия субъекта на объект. Данные категории формируют своеобразие публичных расходов. По ним возможно установление отличительных черт государственных и муниципальных расходов от частных.

Ряд авторов определяют государственные расходы как форму перераспределения имеющихся в распоряжении публичных властных институтов финансовых ресурсов в целях максимально возможного удовлетворения потребностей, обеспечивающих осуществление процесса государственного и муниципального управления <15>.

<15> Парыгина В.А., Браун К., Стиглиц Дж. Э., Тедеев А.А. и др. Бюджетная система России: Учебник. Изд. 3-е, испр. и доп. М.: ЭКСПО, 2006. С. 568.

Важным представляется определить государственные расходы с правовых позиций. Образуя объективно необходимое звено в финансово-правовом механизме обеспечения публичных функций и задач, расходы неизбежно подпадают под нормативно-правовое регулирование. При этом, по мнению Л.К. Вороновой, от уровня развития правового регулирования государственных расходов как составной части механизма правового регулирования общественных отношений в общенародном государстве во многом зависит повышение эффективности ассигнуемых им средств <16>. По справедливому замечанию О.Н. Горбуновой, "именно недостаток правового регулирования расходования фондов денежных средств в государстве приводит к таким негативным явлениям, как трата бюджетных и иных средств не по назначению, простое расхищение денежных средств, отток капитала за границу" <17>. Также бесспорным является и высказывание Н.И. Химичевой, что в "современных условиях развития в Российской Федерации рыночной экономики, сопровождающегося сложностями в финансовых отношениях, проблемами недостаточной эффективности использования финансовых ресурсов государства, важное значение имеет четкость правового регулирования порядка использования этих ресурсов, т.е. порядка осуществления государственных и муниципальных (публичных) расходов" <18>. Таким образом, важнейшей задачей органов власти является разработка оптимальной, стабильной и эффективной правовой базы государственных и муниципальных расходов.

<16> Воронова Л.К. Правовые основы расходов государственного бюджета в СССР (на материалах союзной республики). Киев, 1981. С. 4.
<17> Горбунова О.Н. Понятие и виды государственных (муниципальных) расходов // Финансовое право: Учебник / Под ред. Е.А. Грачева, Г.П. Толстопятенко. М., 2003. С. 316.
<18> Финансовое право: Учебник / Отв. ред. Н.И. Химичева. 4-е изд., перераб. и доп. М.: Норма, 2008. С. 642.

Также заслуживает внимания мнение А.В. Голубева, который определяет бюджетные расходы как утвержденные законом (решением) о бюджете объемы прав в денежном выражении на использование бюджетных средств. Реализация и использование указанных прав осуществляются участниками бюджетного процесса при использовании бюджета по расходам <19>.

<19> Голубев А.В. Расходы бюджетов как финансово-правовое понятие // Финансовое право. 2012. N 2. С. 16 - 21.

Обобщая различные точки зрения, можно сформулировать следующее понятие "государственные и муниципальные расходы". Под государственными и муниципальными расходами предлагается понимать урегулированные нормами финансового права общественные отношения, возникающие в процессе деятельности по распределению и использованию централизованных и децентрализованных фондов государства и муниципальных образований, а также иных финансовых ресурсов публичного характера, необходимых для реализации государством и муниципальными образованиями своих функций и выполнения стоящих перед ними задач.

Из приведенных определений видно, что понятия "бюджетные расходы" и "государственные и муниципальные расходы" являются нетождественными, а соотносятся как часть и целое. Следует согласиться с мнением Н.И. Химичевой, что бюджетные расходы хотя и являются решающими в составе государственных и муниципальных расходов, тем не менее составляют их часть, не охватывая всех затрат государства (муниципальных образований). Другая часть расходов производится за счет средств государственных и муниципальных внебюджетных фондов, которые, как и бюджетные средства, входят в состав соответствующей казны, а также за счет средств, находящихся в распоряжении государственных и муниципальных предприятий, организаций, учреждений, получаемых ими в результате своей деятельности <20>.

<20> Химичева Н.И., Покачалова Е.В. Финансовое право / Отв. ред. д.ю.н., проф. Н.И. Химичева. М.: Норма, 2005. С. 362.

Ряд современных авторов отождествляют понятия "государственные расходы" и "расходы бюджетов". При этом большинство исследователей бюджетные расходы рассматривают как составную часть расходов государства <21>. Как указывает Ю.А. Крохина, данная позиция представляется более убедительной и практически значимой для рассмотрения вопроса распределения расходов государственных бюджетов в условиях действия принципа федерализма <22>. Свою позицию автор обосновывает тем, что государственные расходы представляют собой вид финансовой деятельности и являются методом осуществления государственных внешних и внутренних функций <23>. "...Целью финансовой деятельности государства является не получение максимальной суммы доходов как таковых, а финансирование своих возрастающих потребностей, связанных с осуществлением государственных функций" <24>. Исторически государственные расходы осуществлялись в натуральной форме, а впоследствии (с развитием товарно-денежных отношений) - преимущественно в денежной форме. Расходы в натуральной форме в условиях рыночной экономики используются в исключительных случаях и не являются приоритетными <25>.

<21> См., напр.: Химичева Н.И. Правовое регулирование финансирования государственных и муниципальных расходов // Финансовое право / Под ред. Н.И. Химичевой. М., 1999. С. 527 - 531; Другова Ю.В. Бюджетный федерализм: правовой аспект: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1999. С. 11 - 13.
<22> См.: Крохина Ю.А. Бюджетное право и российский федерализм. М., 2002. С. 298.
<23> См.: Воронова Л.К. Правовые основы расходов государственного бюджета в СССР. Киев, 1981. С. 19. Цит. по: Крохина Ю.А. Бюджетное право и российский федерализм. М., 2002. С. 298.
<24> Воронова Л.К. Указ. соч.
<25> Крохина Ю.А. Указ. соч. С. 299.

Расходы бюджета, как основной вид публичных расходов, требуют самого пристального внимания. Функционирование бюджетной системы РФ складывается из отношений, связанных с формированием, распределением и использованием бюджетных средств. Для характеристики отношений, охватывающих последний этап этой деятельности, т.е. процесс использования бюджетных средств, применяется понятие расходов бюджетов.

Расходы бюджетов представляют собой денежные средства, подлежащие предоставлению из соответствующих бюджетов в соответствии с законами, иными нормативно-правовыми актами, договорами или соглашениями общественно-территориальных образований. В отличие от доходов бюджетов расходы охватывают отношения, связанные с движением денежных средств из бюджетов.

Ю.А. Крохина определяет расходы бюджетов как публичные, не создающие и не погашающие финансовых требований непрерывные затраты государства или муниципальных образований в виде строго опосредованных нормами права экономических отношений по поводу распределения и использования централизованных фондов денежных средств в целях обеспечения задач и функций государства <26>.

<26> См.: Крохина Ю.А. Финансовое право России: Учебник для вузов. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Норма, 2007. С. 246.

Институт расходов бюджетов регулирует отношения, связанные с выделением денежных средств из соответствующих бюджетов. Иными словами, предметом этого института являются в первую очередь имущественные отношения. Известно, что имущественные отношения подразделяются на вещные (оформляющие принадлежность материальных благ определенным субъектам) и обязательственные (опосредующие перемещение материальных благ).

Осуществление расходов бюджетов обеспечивается различными институтами, подотраслями финансового права. Среди них можно назвать бюджетное право, институт расходов бюджетов как структурное подразделение раздела государственных и муниципальных расходов, а также институт расчетов. Это создает серьезные проблемы, причем не только теоретического, но и практического плана. Однако в настоящее время имеется определенный материал для отграничения института расходов бюджетов как части раздела государственных и муниципальных расходов от других близких подотраслей и институтов.

Субъективные права в области бюджета регулируются не только бюджетным правом, но и другими нормами. Что же конкретно относится к бюджетному праву, а что - к институту расходов бюджетов? Как писал Б.Н. Иванов, "целесообразно отнести к бюджетному праву лишь те нормы, которые устанавливают общий объем государственных расходов и размеры ассигнований на отдельные виды мероприятий, порядок распределения расходов между отдельными видами бюджетов и порядок расходования дополнительно полученных доходов, нормы, регулирующие порядок открытия, сокращения, отзыва и закрытия бюджетных кредитов, операции по кассовому исполнению расходной части бюджета. Другие правовые нормы, регулирующие порядок расходования бюджетных средств, целесообразно отнести к институту государственных расходов" <27>. Проще говоря, бюджетное право регулирует процессуальные отношения, связанные с расходами бюджетов, т.е. процесс исполнения бюджетов по расходам, межбюджетные отношения, обеспечивающие распределение всего объема расходов бюджетной системы в целом между ее уровнями. Кроме того, бюджетное право обеспечивает выделение денежных средств на осуществление расходов бюджетов путем их указания в бюджетах на соответствующий год. Сами же эти расходы предусматриваются в отдельных законах, иных нормативных актах, договорах и соглашениях, которые являются источниками института расходов бюджета. Например, в Федеральном законе "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" <28> предусмотрено осуществление расходов бюджетов на различные способы поддержки инвалидов: на обеспечение инвалидов техническими средствами, на реабилитационные мероприятия и т.д. Это нормативный акт института расходов бюджетов. В то же время для его реализации в региональных законах о бюджете на конкретный финансовый год предусматриваются бюджетные средства на эти цели. Кроме того, выделение субвенций на реализацию этого Закона закрепляется в федеральном законе о федеральном бюджете, т.е. в актах бюджетного права.

<27> Иванов Б.Н. О системе советского финансового права / Труды ВЮЗИ. Т. IX. 1967. С. 40 - 41.
<28> Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. N 48. Ст. 4563.

Расходование бюджетных средств имеет комплексное правовое регулирование. Если представить осуществление расходов бюджетов в целом, то получится, что здесь складывается сложное финансовое правоотношение, в состав которого входят как материальные, так и процессуальные правоотношения, причем регламентируемые различными подотраслями финансового права. Основным в данном случае будет материальное правоотношение, составляющее предмет института расходов бюджетов. А его реализацию будут обеспечивать вторичное расчетное правоотношение, которое по характеру также является материально-правовым, и служебное процессуальное правоотношение, связанное с исполнением бюджетов по расходам и регулируемое процессуальным бюджетным правом.

В процессе деятельности по осуществлению государственных и муниципальных расходов возникает широкий круг отношений, регулируемых финансовым правом. В финансовых правоотношениях участвуют государственные и муниципальные предприятия, организации, учреждения, их вышестоящие органы, а также банки, через которые производится выдача средств. В таких правоотношениях могут участвовать и негосударственные (или немуниципальные) организации, если государственные органы власти или органы местного самоуправления примут специальные решения о выделении им государственных или муниципальных средств.

Определение целей государственных и муниципальных расходов является одним из самых значимых этапов в ходе познания их сущности и социального назначения. Этот этап может быть осуществлен через рассмотрение отдельных теоретических и практических моментов в содержании публично-властных функций.

Бюджетный кодекс Российской Федерации предусматривает, что государственные и муниципальные расходы направлены на финансовое обеспечение задач и функций государства и муниципальных образований. В литературе часто встречается мнение о том, что расходы государства и местного самоуправления осуществляются с целью финансового обеспечения государственных и местных функций и задач <29>. На современном этапе развития финансово-правовой науки нет однозначной позиции по поводу того, является ли данное определение удачным.

<29> Финансовое право: Учебное пособие / Под ред. А.А. Ялбулганова. М., 2001. С. 244; Финансовое право. М., 1971. С. 268; и др.

Иной позиции придерживается А.Д. Селюков. Ему представляется неполным определение расходов, содержащееся в ст. 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации, где это понятие раскрывается как денежные средства, направляемые на финансовое обеспечение задач и функций государства и местного самоуправления. В этом случае выделяется только одна сторона - их материальный носитель <30>. Как отмечает А.Д. Селюков, с точки зрения организационного обеспечения расходы местных бюджетов представляют собой урегулированный нормами права сложившийся комплекс отношений, способов и приемов, благодаря которым средства из бюджетов поступают по своему назначению. Это - именно то свойство бюджетов, с помощью которого реализуются цели всей бюджетной деятельности государства и муниципальных образований <31>.

<30> Селюков А.Д. Правовое обеспечение оптимизации межбюджетных отношений в Российской Федерации: Дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2003. С. 269.
<31> Там же. С. 269.

Необходимо отметить, что законодатель исключает из понятия бюджетных расходов средства, являющиеся источниками финансирования дефицита бюджета. Однако Бюджетный кодекс Российской Федерации, неоднократно упоминая в различных статьях термин "источники финансирования дефицита бюджета", не дает его понятия. Представляется необходимым закрепить указанное понятие в ст. 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации, определив его следующим образом: "Источники финансирования дефицита бюджета - это заемные средства, привлекаемые Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации, муниципальными образованиями для покрытия дефицитов соответствующих бюджетов".

Расходы государства и местного самоуправления участвуют, во-первых, в экономических отношениях, в том числе в процессах распределения и перераспределения национального дохода страны, во-вторых, в реализации задач и функций государства в целом и общественно-территориальных образований и, в-третьих, в надлежащем удовлетворении потребностей населения путем предоставления социальных благ и услуг. Как раз в этих случаях и проявляется комплексно общественная значимость государственных и местных расходов. Причем если в первом случае речь идет о чисто экономической роли расходов в механизме общественного воспроизводства, то в двух последних можно говорить об их роли в функционировании государственно-правовых структур и систем жизнеобеспечения. В этой связи справедливо, что без здоровой и эффективной системы государственных финансов нельзя достичь успехов ни в экономике, ни в социальной сфере, ни в военном, ни в государственном строительстве.

Национальная экономика и расходы общественно-территориальных образований тесно взаимосвязаны. Государственные и муниципальные расходы изначально являются экономической категорией. Соответственно, экономический базис активно влияет на государство и муниципальные образования, а значит, на их расходы.

Роль государственных и муниципальных расходов в экономике имеет многоплановое проявление и не сводится только к прямому участию в экономическом обороте. Ведь государство при проведении рыночных реформ меняет отношение к экономике в целом: происходят как количественные, так и качественные изменения в его политике и волевых действиях. Кардинальным образом изменяются способы и методы воздействия (влияния) на деятельность хозяйствующих субъектов, а главное - смысл такого воздействия. С.О. Шохин, показывая многоликость государства в экономике, пишет: "Как это ни парадоксально, в современной рыночной экономике возрастает роль государства. Значение государства в экономической жизни общества усиливается, по крайней мере, в двух направлениях. С одной стороны, увеличивается роль государства как основного социального института в представлении и защите интересов конкретных граждан и отдельных групп граждан. С другой стороны, государство в собственном качестве все более активно участвует в экономических процессах и непосредственно как хозяйствующий субъект, и как регулятор экономики через бюджетно-финансовую и денежно-кредитную политику, и как арбитр в хозяйственных спорах, и как заказчик и потребитель продукции частнопредпринимательского сектора экономики в целях удовлетворения государственных нужд и социальных потребностей населения" <32>. Финансовая деятельность - это одна из основных форм такого воздействия, и она приобретает особую актуальность во время изменения экономического уклада общества.

<32> Шохин С.О. Тенденции развития финансового права, истоки и современность // Финансовое право. 2003. N 2. С. 5.

В настоящее время в условиях финансово-экономического кризиса, падения уровня доходов, поступающих из бюджетов как публично-территориальным образованиям, так и непосредственно предприятиям, следует переосмыслить роль государственных и муниципальных расходов. Значимость публичных расходов находит свое объяснение в социальном назначении государства, что определяется ст. 7 Конституции Российской Федерации, провозглашающей Россию социальным государством. Политика социального государства направлена на создание условий (юридических, организационных, экономических), обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Под достойной жизнью обычно понимают достойный человека прожиточный минимум, материальную обеспеченность на уровне стандартов развитого общества, возможность обладать и пользоваться материальными и социальными благами современной цивилизации, включая жилище и медицинское обслуживание, личную безопасность и социальное обеспечение, доступ к ценностям культуры и т.п. <33>.

<33> Научно-практический комментарий к Конституции Российской Федерации / Отв. ред. В.В. Лазарев // СПС "Гарант". 2003.

В условиях финансово-экономического кризиса и существенного сокращения ряда расходов бюджетов расходы на социальное обеспечение граждан должны оставаться неизменными, а государство должно гарантировать в полном объеме выполнение взятых на себя социальных обязательств. Более того, в настоящее время государство идет на ряд мер в области социального обеспечения, направленных на предотвращение кризисной ситуации и помощи гражданам. Так, принято решение о возможности досрочного использования материнского капитала на погашение ипотечных кредитов начиная с 2009 г., хотя первые выплаты по материнскому капиталу должны были быть произведены не ранее 2010 г. <34>.

<34> URL: http://credit.ru/publication/show/id/8272/.

Необходимо также отметить, что в последние годы политика Российского государства направлена на сокращение публичного сектора экономики, введение рыночных механизмов практически во все области национального хозяйства. Современный объем бюджетного финансирования существенно снижается.

Роль государственных и муниципальных расходов проявляется также в их первичности по сравнению с соответствующими доходами. Приоритетность расходов перед доходами основана на смысле существования этих финансовых явлений: расходы существуют для обеспечения реализации публичных функций и потребностей общества, а доходы - для обеспечения расходов. Таким образом, смысл публичных доходов утрачивается без расходов. В этой связи следует полностью согласиться с М.В. Карасевой в том, что "доходы бюджета сами по себе не имеют никакой социальной ценности, если они не служат средством обеспечения расходов бюджета" <35>. Еще в начале двадцатого века П.П. Мигулин утверждал: "Никакая правовая финансовая реформа у нас немыслима, если мы будем обращать внимание только на доходный бюджет, а характер расходов оставим без внимания" <36>.

<35> Карасева М.В. Финансовое право России: новые проблемы и новые подходы // Государство и право. 2003. N 12. С. 12.
<36> Мигулин П.П. Настоящее и будущее русских финансов. Харьков, 1907. С. 6.

Если подойти к системе государственных и муниципальных расходов дифференцированно, то можно обнаружить, что роль расходов федерации, субъектов федерации, муниципальных образований различна в зависимости от степени участия в финансовом обеспечении той или иной функции государства. Это связано с тем, что публичные функции и полномочия в федеративном государстве распределяются между разными уровнями власти. Стоит отметить, что положительное значение федеральных, региональных или муниципальных расходов в финансировании конкретной публично-властной функции имеет под собой основу только тогда, когда расходы обеспечены в достаточном объеме публичными доходами, т.е. когда равномерно и справедливо распределены налоговые поступления.

Таким образом, можно сделать общий вывод о том, что роль публичных расходов проявляется комплексно в случаях, когда они участвуют, во-первых, в процессе распределения и перераспределения национального дохода страны, во-вторых, в реализации задач и функций общественно-территориальных образований и, в-третьих, в надлежащем удовлетворении потребностей населения в общественных услугах.