Мудрый Юрист

О правовых аспектах статуса учреждений в реформе бюджетной сферы

Кирилловых Андрей Александрович, юрисконсульт Вятской государственной сельскохозяйственной академии, преподаватель Санкт-Петербургского института внешнеэкономических связей, экономики и права (Кировский филиал).

В предлагаемой читателю статье проводится анализ ряда нормативных изменений, связанных с совершенствованием правового положения организаций бюджетной сферы; предлагаемые сопоставления и выводы приводятся в контексте положений Концепции развития гражданского законодательства, касающихся регулирования статуса юридических лиц.

Ключевые слова: казенные и бюджетные учреждения, публичные органы, казна, оперативное управление, субсидиарная (дополнительная имущественная) ответственность, экономическая деятельность, публичный статус, бюджетные доходы.

Observations on legal aspects of institution status in the framework of public sector reform

A.A. Kirillovykh

This article provides an analysis of several regulatory changes related to the improvement of the legal situation of public sector institutions; the comparisons and conclusions are included in the article for the purpose of the civil legislation development concept as concerning regulation of the entity status.

Key words: public and state-financed institutions, public authorities, treasury, day-to-day management, subsidiary (added property) liability, economic activity, public status, budget revenue.

Реформа учреждений: современные проблемы

Очередной этап реформирования социальной сферы и бюджетного сектора экономики напрямую связан с потребностью усиления эффективности бюджетной составляющей в деятельности публичных учреждений, в первую очередь через совершенствование их правового положения. Как отмечают в литературе, основная цель изменения правового статуса бюджетных учреждений - повышение качества государственных и муниципальных услуг, работ и функций <1>.

<1> Матиящук С.В. Новое в правовом положении учреждений в бюджетной сфере // Законодательство и экономика. 2011. N 1. С. 11 - 13.

Необходимость современных преобразований объясняется прежде всего нерешенностью задач на первоначальном этапе реформы, которые планировалось осуществлять через создание автономных учреждений как инструментов реализации государственной политики в социальных отраслях экономики. Их статус, условия деятельности требовали формализации и в результате правотворческих инициатив нашли закрепление в законодательстве. В частности, Федеральный закон от 03.11.2006 N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях" <2> закрепил категорию автономного учреждения, а также механизм перехода действующих учреждений в автономный статус <3>.

<2> Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. N 45. Ст. 4626.
<3> См.: Кирилловых А.А. Учреждения: некоторые вопросы порядка и последствий перехода в автономный статус // Право и экономика. 2007. N 12.

Тем не менее практика показала значительные проблемы в работе норм Закона на институциональном уровне. Известные трудности представлял сам порядок преобразования учреждений. Как известно, основой для образования автономного учреждения является инициатива самого учреждения либо его согласие, когда инициатором преобразований выступает его учредитель (ч. 4 ст. 5). Кроме того, в каждом случае требовалось персональное решение Правительства Российской Федерации об изменении типа конкретного учреждения.

С этими обстоятельствами может быть связана низкая динамика создания автономных учреждений, в первую очередь в сфере высшего образования, где платные образовательные услуги порой "перекрывают" значительную часть бюджетного финансирования. Экономическая эффективность подавляющего числа высших учебных заведений позволяет им самостоятельно осуществлять образовательную деятельность на рыночных принципах. Тем не менее процесс развития самостоятельности в статусе образовательных организаций на практике не увенчался успехом. Как справедливо отмечает О.А. Серова, "...несмотря на достаточную численность организаций в сфере образования, здравоохранения, культуры, функционирующих практически за счет собственных доходов, количество автономных учреждений до 2010 г. оставалось незначительным на общем фоне. Статус "автономные" чаще всего приобретали коммерциализированные учреждения муниципального уровня, действующие в сфере управления" <4>.

<4> Серова О.А. Правовые аспекты изменения типа учреждения в процессе реформы бюджетного сектора // Финансовое право. 2011. N 2. С. 14 - 17.

На современном этапе остро встает вопрос о поиске более гибких форм учреждений, позволяющих в зависимости от возложенных на них задач и сферы деятельности наиболее рационально использовать имеющиеся ресурсы. Данная проблема может решаться только в рамках соответствующей типизации действующих учреждений, персонально ориентируя предлагаемый правовой статус под собственные нужды и решаемые задачи.

Кроме того, появление градации учреждений обусловлено значительной затратностью их системы, которая в настоящий период должна перейти от простого содержания сети учреждений к управлению и обеспечению их деятельности "по результатам". Следовательно, решающее значение в уровне финансового обеспечения учреждений приобретают объем и качество оказываемых ими услуг. Отдельным обстоятельством здесь также можно назвать практические противоречия в механизме финансирования учреждений. Некоторые бюджетные учреждения активно занимались предпринимательской деятельностью, оказывая дополнительные платные услуги, но не производя соответствующие отчисления в бюджет. Правовой статус доходов от такой деятельности, а также права и обязанности учреждений не были четко определены.

С позиции экономического стимулирования деятельность учреждений, в том числе посредством механизмов их финансирования, должна быть направлена также на снижение издержек в их повседневном функционировании, а не только, как полагает И.В. Бит-Шабо, "на качественный социальный результат" <5>.

<5> Бит-Шабо И.В. Бюджетные учреждения как субъекты финансового права: Дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2004. С. 45 - 46.

Прежде всего современная конструкция учреждений отражает типологию "модели" функций некоммерческого характера государственных институтов, осуществляющих государственные (публичные) услуги и публичные функции.

Деление учреждений на частные, с одной стороны, и государственные и муниципальные - с другой, является первым уровнем легальной типологии юридических лиц данной организационно-правовой формы. В действующем законодательстве можно выделить наличие трех типов государственных (муниципальных) учреждений - бюджетные, казенные, автономные (см. рис. 1).

                      ------------------------¬
------+ Типы учреждений +-------¬
¦ L------------------------ ¦
-------+------¬ ----------+---------¬
¦ Частное ¦ ¦ Государственное ¦
L-------------- L---------T----------
----------------+-------------¬
------+------¬ -------+-----¬ ------+-----¬
¦ Казенное ¦ ¦ Автономное ¦ ¦ Бюджетное ¦
L------------- L------------- L------------

Рис 1. Типология современных учреждений

Государственные и муниципальные учреждения могут быть созданы только одним публично-правовым образованием, поэтому невозможно существование государственно-муниципального учреждения, как и государственного учреждения, созданного совместно Российской Федерацией и субъектом Российской Федерации (п. 2 ст. 15 Закона о некоммерческих организациях). Также законодательство не допускает образования смешанного типа учреждений, например автономно-бюджетного либо частно-автономного и т.п.

Право на решение вопроса о преобразовании статуса учреждений, подведомственных региональным органам власти и муниципалитетам, приобретают их непосредственные учредители на основании утвержденных распоряжением Правительства Российской Федерации от 07.09.2010 N 1505-р <6> Методических рекомендаций по определению типа государственного (муниципального) учреждения, а также оценки целесообразности принятия решения об изменении типа государственного (муниципального) учреждения. Рекомендации определяют порядок изменения статуса подведомственных им учреждений.

<6> Собрание законодательства Российской Федерации. 2010. N 37. Ст. 4776.

Помимо этого, критериями для изменения статуса государственного (муниципального) учреждения и целесообразности перевода со сметного финансирования на субсидии в рамках выполнения государственного и муниципального задания рассматривают также его управленческий и экономический потенциал <7>.

<7> Матиящук С.В. Указ. соч. С. 11 - 13.

Следует отметить, что изменение типа государственного или муниципального учреждения не является его реорганизацией, а сама процедура сводится лишь к внесению в его учредительные документы соответствующих изменений.

Развитие статуса учреждений как организаций, непосредственно выполняющих функции некоммерческого характера, сопровождается их активным вовлечением в экономический оборот на фоне реформирования системы публичного управления.

Финансовые аспекты деятельности создаваемой системы государственных учреждений играют ключевую роль. В сфере науки, образования, здравоохранения и культуры учреждения вместо работы по смете будут оказывать услуги на основе государственного задания, получая за это субсидии из соответствующих бюджетов, а доходы от платных услуг, сдачи имущества в аренду смогут оставлять себе. Одновременно с этим государство снимет с себя субсидиарную ответственность по их обязательствам <8>. На отсутствие субсидиарной ответственности собственника по долгам бюджетных и автономных учреждений указывается как на основной недостаток реформы учреждений <9>. Полагаем, что это весьма справедливые замечания, учитывая значительную роль деятельности, приносящей учреждениям дополнительный доход. В отсутствие гарантий собственника по обязательствам юридического лица, учреждение становится крайне невыгодным контрагентом и не может полноценно функционировать как субъект хозяйственной деятельности в условиях рынка.

<8> Клещев С.Е. Гражданская правосубъектность бюджетных учреждений (в аспекте реформы системы публичных учреждений) // Гражданское право. 2010. N 3. С. 14 - 18.
<9> Болдырев В.А. Новая типология государственных и муниципальных учреждений // Российская юстиция. 2010. N 10. С. 62 - 65.

Сравнительные аспекты типологии учреждений

Вслед за предварительными замечаниями следует обратить внимание на общую характеристику и особенности типологии современных учреждений, которая находит критерии для классификации в их правовом статусе. В некоторых элементах можно наблюдать не только различия, но и сходства, объясняемые общей правовой природой некоммерческой организации данного вида.

  1. Автономные учреждения. Основополагающим звеном в характеристике особого статуса автономного учреждения является его автономия, смысловая нагрузка представлена в большей его самостоятельности, которая проявляется в отношениях с собственником (учредителем) автономного учреждения. Автономное учреждение по сравнению с существующим типом учреждения отличает автономия (самостоятельность) деятельности и наличие компетенции, что выражается в возможности распоряжаться заработанными средствами и приобретенным на них имуществом; привлекать кредиты, открывать счета в банках, определять пределы распоряжения закрепленным имуществом.

Доходы автономных учреждений не являются доходами бюджета, а являются доходами самих учреждений. Между тем фактическое распоряжение этими доходами осуществляют публично-правовые образования в лице учредителей в силу сохранения за ними статуса собственника учреждения и, следовательно, режима собственности на его доходы. Финансовые ресурсы учреждений, исходя из режима оперативного управления (ст. 296 и ст. 298 ГК РФ) имуществом, предстают в виде государственной (муниципальной) собственности и, как справедливо указывает В.А. Яговкина, "...являются децентрализованными фондами государственных (муниципальных) денежных средств" <10>.

<10> Яговкина В.А. Финансы государственных и муниципальных учреждений как децентрализованные публичные фонды // Финансовое право. 2011. N 1. С. 6 - 8.

При этом, как показывает анализ содержания правоспособности, создаваемые публичным собственником автономные учреждения не определяются только функциями государственного учреждения, поскольку полномочны, выполняя общественные задачи, осуществлять деятельность и в своих интересах.

В качестве основной особенности автономного учреждения можно назвать его организационную структуру, специальные органы управления, не свойственные традиционным учреждениям. В частности, речь идет о наличии специального органа компетенции - наблюдательного совета. Этот коллегиальный орган, формируемый из представителей учредителя автономного учреждения, представителей органов публичной власти, на которые возложено управление имуществом, и представителей общественности, в том числе лиц, имеющих заслуги и достижения в соответствующей сфере деятельности, имеется только у автономных учреждений. Его задачи и полномочия в некоторых элементах пересекаются с известным органом в акционерных компаниях. Данное обстоятельство свидетельствует о стремлении к корпоративной природе организационной структуры, что во многом приближает управление в автономных учреждениях к управлению в коммерческой организации. Учредитель автономного учреждения при этом не теряет своего управляющего воздействия на деятельность учреждения, что обеспечивается присутствием его представителей в указанном органе.

  1. Бюджетное учреждение. Бюджетное учреждение характеризует меньший объем вещных прав в отношении имущества, переданного (закрепленного) учредителем или поступающего в результате совершения гражданско-правовых сделок. Бюджетное учреждение без согласия собственника не вправе распоряжаться особо ценным движимым имуществом, закрепленным за ним собственником или приобретенным бюджетным учреждением за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение такого имущества, а также недвижимым имуществом (п. 10 ст. 9.2 Закона о некоммерческих организациях).

Подобные ограничения могут существенно нивелировать эффективность участия бюджетного учреждения в гражданском обороте, поскольку вносят дисбаланс в имущественный режим, снижая гарантии кредиторам такого учреждения на удовлетворение их имущественных требований. Ранее бюджетные учреждения могли свободно распоряжаться как средствами, так и приобретенным на них имуществом, полученными от самостоятельной приносящей доход деятельности.

Иногда возникает вопрос о возможности образования учреждений юридическими лицами, не являющимися собственниками принадлежащего им имущества, в частности государственными и муниципальными унитарными предприятиями и учреждениями. В данном случае следует исходить из того, что собственник учреждений, в том числе и государство, может выступать в гражданском обороте как непосредственно, так и опосредованно через созданные им учреждения, что в рассматриваемой ситуации позволяет ответить на этот вопрос утвердительно. На осуществление сделки в обязательном порядке должно быть получено согласие собственника - публичного образования. Вместе с тем в случае сдачи в аренду с согласия учредителя недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленного за бюджетным учреждением учредителем или приобретенного бюджетным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение такого имущества, финансовое обеспечение содержания такого имущества учредителем не осуществляется.

Разграничение объема права распоряжения зависит от правового режима имущества, включающего недвижимое и особо ценное движимое имущество. В ряде ведомственных правовых актов понятие особо ценного движимого имущества находит свою конкретизацию <11>. Второй режим - это остальное имущество, в том числе недвижимое имущество.

<11> См., например: Приказ Минобрнауки РФ N 72, Росимущества N 58 от 04.03.2009 "О видах особо ценного движимого имущества федеральных автономных образовательных учреждений" и Приказ Минобрнауки РФ N 385, Росимущества от 16.12.2008 N 416 "О видах особо ценного движимого имущества федеральных автономных научных учреждений".

Бюджетное учреждение вправе вносить имущество в уставный (складочный) капитал хозяйственных обществ или иным образом передавать им это имущество в качестве их учредителя или участника. Особый статус в качестве бюджетных учреждений приобретают организации высшего профессионального образования.

Вузы как бюджетные учреждения обладают определенной хозяйственной самостоятельностью. Как следует, в частности, из п. 8 ст. 27 Федерального закона от 22.08.1996 N 125-ФЗ "О высшем и послевузовском профессиональном образовании", высшие учебные заведения, являющиеся бюджетными образовательными учреждениями, и созданные государственными академиями наук высшие учебные заведения имеют право без согласия собственника их имущества с уведомлением федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере научной и научно-технической деятельности, быть учредителями (в том числе совместно с другими лицами) хозяйственных обществ, деятельность которых заключается в практическом применении (внедрении) результатов интеллектуальной деятельности, исключительные права на которые принадлежат данным высшим учебным заведениям.

Применительно к бюджетным учреждениям законодатель оперирует термином "финансовое обеспечение выполнения государственного (муниципального) задания" (ст. 9.2 Закона о некоммерческих организациях), имея в виду то, что, ставя перед бюджетным учреждением задания, публичные образования принимают на себя необходимые расходы по его выполнению.

Финансовое обеспечение выполнения государственного (муниципального) задания бюджетным учреждением осуществляется в виде субсидий из соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации. Само государственное задание по своей природе является сложносоставным актом-директивой (распорядительным актом, актом планового характера) <12>.

<12> См.: Алексеев С.С. Общая теория права: Учебник. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2008. С. 297 - 299.

Собственник имущества автономного и бюджетного учреждения не несет ответственности по обязательствам учреждения. В отношении автономных и бюджетных учреждений собственник сохраняет широкие полномочия в области управления, определения государственных заданий для названных учреждений, совершения определенных законом сделок, а также осуществления финансового обеспечения выполнения задач с учетом расходов на содержание недвижимого имущества и особо ценного имущества, закрепленного за названными учреждениями.

  1. Казенное учреждение. В законодательстве отсутствовал термин "казенные учреждения", но юридические лица с близким правовым статусом существовали и имели название "бюджетные учреждения".

Казенные учреждения имеют самый узкий характер правомочий в рамках права оперативного управления. Однако законодатель не устраняет казенные учреждения из гражданского оборота, позволяя распоряжаться имуществом только с согласия собственника. Это обстоятельство позволяет рассматривать их как самостоятельных участников гражданского оборота.

Сближает казенные и бюджетные учреждения также отсутствие наблюдательного совета. Еще одна важная черта, объединяющая бюджетные и казенные учреждения, - необходимость организации специальных процедур, предшествующих заключению договоров, прежде всего речь идет о проведении торгов <13>. При этом казенное учреждение не вправе выступать учредителем (участником) юридических лиц.

<13> Болдырев В.А. Указ. соч. С. 62 - 65.

Устав бюджетного и казенного учреждения также должен содержать наименование учреждения с указанием типа "бюджетное учреждение" и соответственно "казенное учреждение". Главное и принципиальное отличие казенных учреждений от учреждений иных типов - сохранение субсидиарной ответственности учредителя по долгам учреждения.

  1. Частное учреждение. Отличие частных учреждений в том, что они создаются (их собственником выступают) и финансируются (полностью или частично) гражданином или юридическим лицом и, соответственно, в случае недостаточности у таких учреждений денежных средств субсидиарную ответственность по их обязательствам несет гражданин или юридическое лицо (в зависимости от того, кем создано учреждение). Имущество частного учреждения также закреплено за ним на праве оперативного управления.

Частное учреждение вправе осуществлять приносящую доходы деятельность, только если такое право предусмотрено в его учредительном документе, при этом доходы, полученные от такой деятельности, и приобретенное за счет этих доходов имущество поступают в самостоятельное распоряжение частного учреждения.

Таким образом, права и обязанности частного учреждения сформулированы достаточно определенно.

Публичные функции и частные интересы: проблемы взаимодействия

Задачи государственного учреждения, как справедливо полагает О.И. Короткова, - это стоящие в соответствующей сфере жизни государства и общества общезначимые вопросы, которые должны решаться данным государственным учреждением для достижения поставленных перед ним целей <14>.

<14> Короткова О.И. Государственные учреждения: служение обществу или коммерция // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2009. N 3. С. 35 - 37.

В юридической литературе признается наличие изначального соотношения частных и публичных интересов в градации учреждений в зависимости от формы собственности. На исключительность частных интересов в создании и деятельности частных учреждений теми или иными физическими или юридическими лицами указывает С.А. Соменков <15>.

<15> Соменков С.А. Учреждения на современном этапе развития законодательства // Законы России: опыт, анализ, практика. 2010. N 2. С. 14 - 23.

В свою очередь, мы уже отмечали возможные практические проблемы объединения социальной направленности учреждения и элемент извлечения прибыли в его деятельности как целевой установки коммерческой организации в отношении автономных учреждений <16>. Такая же проблема, как можно предположить, возникает в отношении деятельности частных учреждений <17>.

<16> См.: Кирилловых А.А. Автономное учреждение как форма юридического лица в социальной сфере // Адвокат. 2007. N 4.
<17> См.: Кирилловых А.А. Концепция учреждения в развитии социальных организаций // Законодательство и экономика. 2008. N 2.

Учреждения априори выступали как инструмент реализации функций и компетенции публичного собственника, и частные учреждения теряются в общей массе учреждений. Во многих публичных сферах частные организации как бы обособлены, не включены в общий процесс производства общественных благ. Признав возможность частного интереса в реализации публичных функций, законодатель, очевидно, допустил ошибку.

Публичные учреждения (государственные и муниципальные), как известно, определяются интересами населения соответствующего публично-правового образования.

Вслед за Ю.Г. Лесковой <18> мы придерживаемся точки зрения о бюджетных и казенных учреждениях как наиболее приемлемых формах образовательной организации, обеспечивающих высокий уровень образования, его доступность, гарантии работникам как важнейшие принципы развития высшего профессионального образования.

<18> Лескова Ю.Г. К вопросу о правовом положении государственных (муниципальных) учреждений: новеллы законодательства // Российская юстиция. 2010. N 10. С. 65 - 68.

Конструкция учреждения в экономике: перспективы совершенствования

Вполне справедливо отдельными учеными возможность участия учреждения в имущественном обороте связывается с обладанием им соответствующим имуществом, а также конкретным объемом вещного права на него. Однако здесь мы встречаем столкновение двух противоположных правомочий. Надо учитывать, что особенность права оперативного управления заключается также в том, что оно является для собственника способом осуществления права собственности <19>.

<19> Там же.

С экономических позиций учреждение, как инструмент реализации функций публично-правовых образований, одновременно предстает как форма аккумуляции совокупности публичного имущества. Не случайно и вполне справедливо обращается внимание на то, что покрытие долгов, образующихся вследствие недостаточного финансирования, представляет в действительности ответственность учреждений по обязательствам собственника <20>. С учетом того что собственник активно вмешивается в деятельность учреждений, независимость таких учреждений носит условный характер.

<20> Сумина М.Н. Ответственность автономных учреждений // Современное право. 2010. N 3. С. 50 - 54.

Отсюда встает вопрос: насколько оправданна отмена субсидиарной ответственности собственника по долгам автономного и бюджетного учреждения, если собственник, по сути, активно вмешивается в деятельность учреждения, сохраняя в любом случае право собственности на объекты недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленные за автономным учреждением <21>.

<21> Лескова Ю.Г. Указ. соч.

С помощью организационно-правовой формы учреждения учредитель реализует через создание такого юридического лица свои интересы, сохраняя имущественное господство и управленческий контроль в его деятельности <22>. В связи с этим учреждения можно рассматривать как основные каналы реализации публичных функций.

<22> Соменков С.А. Учреждения на современном этапе развития законодательства // Законы России: опыт, анализ, практика. 2010. N 2. С. 14 - 23.

Однако роль учреждений в современной экономике недостаточно четко определена, как и перспективы их деятельности. Необходимо все же более последовательно подходить к решению вопроса о назначении такого традиционного института, как учреждение, конструкция и деятельность которого достаточно прочно устоялась в рамках реализации публичных интересов.

От надлежащего функционирования государственных и муниципальных учреждений, как справедливо пишет В.А. Болдырев, зависит прежде всего состояние публичного порядка, а уже потом - стабильность гражданского оборота <23>.

<23> Болдырев В.А. Указ. соч. С. 62 - 65.

При этом, как полагает автор, выстроить четкую систему учреждений можно только на основе выделения наряду с публичными учреждениями (государственными и муниципальными) частных учреждений <24> по принципу современной видовой типологии, разделяющей все юридические лица на коммерческие и некоммерческие (ст. 50 ГК РФ).

<24> Там же.

Конструкция частного учреждения в этом случае немногим бы отличалась от организационно-правовых форм коммерческих организаций, в частности, наличием имущества на праве собственности и ответственностью им перед кредиторами.

В поисках совершенствования правового статуса учреждениям не будет лишним заимствовать иностранный опыт конструкции учреждений. Например, французская модель оказания публичных услуг построена по принципу не субсидиарной, а полной и непосредственной ответственности территориального образования, делегировавшего их оказание в рамках публичной службы юридическому лицу. Одновременно французская доктрина эффективность решения как социальных, так и коммерческих публичных задач все менее привязывает к особой организационно-правовой форме юридического лица <25>, что позволяет включать в круг субъектов публичной службы и частных лиц (граждан и организации). В этой связи в юридической литературе также упоминается об общественном учреждении, которое, по мнению Ю.Е. Валявиной <26>, подпадает под признаки частного, т.к. создается юридическим лицом.

<25> См.: Douence J.-C. Note // Revue franchise de droit administrative. 2007. N 4 juilletaout. P. 826, 821 - 824.
<26> Валявина Е.Ю. Указ. соч.

Со своей стороны, полагаем, что только конструкция учреждения с наличием права собственности на имущество, которое в полном объеме может служить для расчетов по обязательствам перед кредиторами (по типу германского Stiftung'a), будет достаточным основанием для отмены субсидиарной ответственности собственника. Такая перспектива открывается в Концепции развития гражданского законодательства РФ (п. 7.2.1) <27>. В противном случае учреждения не будут иметь возможности выполнять публичные функции эффективно и в полном объеме в условиях автономных хозяйствующих субъектов и мы получаем нежизнеспособные юридические лица.

<27> Вестник ВАС РФ. 2009. N 11.