Мудрый Юрист

Инновационная экономика и конституционно-правовые ориентиры рыночной конкуренции в Российской Федерации

Отсутствие развитой инфраструктуры, традиций ведения бизнеса, независимого суда, возможностей расширять рынки сбыта, сырьевая модель экономики России предопределяют уязвимость малого бизнеса в отношениях с крупным. По мнению автора представленной статьи - аспиранта кафедры государственного и административного права Самарского государственного университета И.В. Рузанова, это изначальное неравенство должно уравновешиваться законодательно.

Одной из основ конституционного строя в Российской Федерации согласно статье 8 Конституции РФ является поддержка конкуренции. Ряд специалистов даже оперируют таким понятием, как основы экономического конституционного строя, оценивая при этом нормы упомянутой статьи в качестве центрального элемента этого строя <1>. Действительно, конкуренция - принципиально важная характеристика экономики. В соответствии с современными представлениями конкуренция представляет собой соперничество, соревнование людей, групп, организаций в достижении сходных целей, лучших результатов в определенной общественной сфере <2>. Исходя из этого определения можно констатировать: именно конкуренция является своеобразным двигателем экономики и инноваций. Соперничая в экономической сфере, предприниматели неизбежно будут производить инновации, поскольку только использование нестандартных продуктов и подходов может дать лучшие результаты в бизнесе.

<1> Комментарий к Конституции Российской Федерации (постатейный) / Под ред. В.Д. Зорькина. М.: Норма, 2011. С. 64.
<2> Большой энциклопедический словарь / Под ред. А.М. Прохорова. М.: Большая российская энциклопедия, 1998. С. 562.

Вместе с тем нельзя и абсолютизировать значение конкуренции для экономики. В истории развития общественных наук был период, когда социал-дарвинизм выступал доминирующим течением; однако в настоящее время общепризнанно, что социально-экономическая политика государства должна служить общему благу. В связи с этим требование развития конкуренции не является ничем не ограниченной догмой. Границы ее действия обозначены нормами статьи 34 Конституции РФ, запрещающими экономическую деятельность, направленную на монополизацию и недобросовестную конкуренцию.

В данных правовых положениях проявляется конституционная идея баланса интересов участников правоотношений. С одной стороны, государство в силу статьи 8 Конституции обязано поддерживать и развивать конкуренцию на рынке, а с другой - должно стремиться к тому, чтобы конкуренция протекала в цивилизованных формах <3>.

<3> Комментарий к Конституции Российской Федерации (постатейный) / Под ред. В.Д. Зорькина. С. 229.

В условиях формирования инновационной экономики актуальность названных задач усиливается. На инновационном этапе развития науки инвестиции в новые знания исчисляются астрономическими суммами. Например, в 2011 г. мировые расходы на науку составили 1,2 трлн. долл. США <4>. Очевидно, что существенные инновационные разработки в стратегически важных отраслях (космос, энергетика, фармакология и т.д.) способны осуществлять только компании-гиганты. Укрупнение субъектов предпринимательской деятельности, поглощение малых и средних предприятий крупными фирмами, вытеснение с рынка и разорение отдельных аутсайдеров экономической борьбы - неизбежное следствие свободной конкуренции, явление, без которого немыслимо развитие инноваций. Многие субъекты частного права в настоящее время представляют своей деятельностью немалую угрозу основам конституционного строя. Достаточно привести статистические данные, характеризующие размах деятельности транснациональных корпораций, которые контролируют: 50,7% производства электрического и электронного оборудования и компьютеров в мире, 48,4% автомобильной промышленности, 53,3% нефтяной и горной промышленности, 78,9% производства продуктов питания, напитков и табачных изделий, 58,4% химической промышленности, 62,4% фармацевтической промышленности, 43,5% металлургической и сталелитейной промышленности, 73,2% сферы строительства <5>. Их бесконтрольный рост может не только нести опасность основам экономической системы, но и нарушать права и свободы граждан.

<4> URL: http//www.vesti.ru/doc.html?id=414734 (дата обращения: 04.08.2013).
<5> Локайчук О.В. Проблемы правового регулирования деятельности транснациональных корпораций // Сибирский юридический вестник. 2007. N 2. С. 22.

Таким образом, задача усиления конкуренции, с одной стороны, и задача сдерживания этой конкуренции в цивилизованных рамках в условиях формирования инновационной экономики - с другой, приобретают еще большее значение.

В России на решение и первой, и второй задач направлены нормы Федерального закона от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции", который наряду с Конституцией РФ является ядром антимонопольного законодательства. Как следует из первой статьи указанного Закона, с одной стороны, он определяет организационные и правовые основы защиты конкуренции, а с другой - направлен на пресечение и предупреждение монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции. Прежде чем анализировать указанный нормативный правовой акт, целесообразно дать краткий обзор истории зарождения соответствующего законодательства в мире.

Антимонопольное законодательство является, пожалуй, одним из наиболее ярких примеров влияния конституционной доктрины на экономическую систему общества. Дело в том, что одной из центральных конституционных идей, воздействующих на экономику, выступает категория "общее благо". По существу, конституционно-правовая наука усиливает этические начала в правоприменительной практике, корректируя классические представления Адама Смита о двигателе экономики как об автономном индивиде, движимом своекорыстным интересом. Государство в этих условиях становится своеобразным нравственным цензором экономического оборота" <6>.

<6> Гаджиев Г.А. Этические основы философско-правовой категории "общее благо" в контексте конституционной экономики // Философия права в начале XXI столетия через призму конституционализма и конституционной экономики / Сост. П.Д. Баренбойм, А.В. Захаров. М.: Летний сад, 2010. С. 84.

В качестве одного из воплощений данной идеи в западном мире в конце XIX столетия началось развитие антимонопольного законодательства. Первым антимонопольным законом в мире считается Закон "О предотвращении и подавлении объединений, направленных на ограничение торговли" ("Act for the prevention and suppression of combinations formed in restraint of trade"), принятый в 1889 г. в Канаде. Годом позже в США был принят знаменитый Акт Шермана (Sherman Act), установивший уголовную ответственность за создание монополий.

На протяжении XX столетия антимонопольные законы были приняты в большинстве стран мира. Существо антимонопольного регулирования заключается в том, что бесконтрольное расширение частных компаний несет риски снижения производства товаров и увеличения цен на них, в связи с чем законодатель искусственно ограничивает возможности их роста. Принятие такого законодательства полностью противоречит классической концепции свободы рынка, исходя из которой государство не вправе препятствовать естественному развитию частных компаний. Представляется, таким образом, что само существование антимонопольного законодательства имеет свои концептуальные корни в конституционно-правовых доктринах.

Однако далеко не все ученые однозначно оценивают сам факт появления антимонопольного законодательства. Например, американскими историками исследована переписка сенатора Джона Шермана (инициатора принятия антимонопольного закона США, чье имя, собственно, и носит этот закон) с руководителями малых нефтяных компаний. Из этих документов следует, что сенатор, лоббируя принятие антимонопольного закона, руководствовался отнюдь не целью увеличения благосостояния потребителей и общества в целом, а интересами малых предпринимателей, страдавших от падения цен на нефть <7>. Следовательно, изначальным мотивом для принятия антимонопольного закона была защита неэффективного способа производства.

<7> URL: http//www.prompolit.ru/files/489232/troesken.pdf (дата обращения 27.05.2013).

Этот исторический экскурс критики антимонопольного регулирования подкрепляют статистическими данными, иллюстрирующими эффективность такого регулирования. Специалисты Бостонской школы права Кейт Хилтон и Феи Дэн в работе "Антимонопольное законодательство мира" пришли к выводу, что жесткость антимонопольного законодательства не оказывает статистически значимое влияние на цены товаров <8>. В пользу противников антимонопольного права и исследование, проведенное Майклом Спраулом <9>. Он показал, что в США после вынесения решений против картелей в 1974 - 1985 гг. цены в течение четырех лет возрастали на 7% по сравнению с долгосрочным трендом.

<8> Keith N. Hylton, Deng F. Antitrust around the world: An empirical analysis of the scope of competition laws and their effects. Boston university school of law. 2006.
<9> Michael F. Sproul. Antitrust and prices // Journal of Political Economy. 1993. Vol. 101. N 4. P. 741 - 754.

Противниками антимонопольного регулирования являются такие авторитетные экономисты, как М. Фридман (о чем подробно написано в его работе "Почему бизнес стремится к саморазрушению) <10>, А. Гринспен <11> и многие другие.

<10> Friedman M. The Business Community's Suicidal Impulse // Cato Policy Report. Vol. 21. N 2 (March - April 1999).
<11> URL: http://www.prompolit.ru/files/489226/greenspan.pdf (дата обращения 27.05.2013).

Приведенные фамилии критиков антимонопольного регулирования, а также их достаточно серьезные аргументы ярко высвечивают сложности, стоящие на пути внедрения конституционных принципов и доктрин в экономическую сферу жизни общества. Вместе с тем, признавая авторитет вышеназванных ученых и отдавая должное их аргументам, конституционалисты при анализе антимонопольной политики должны учитывать прежде всего нормы своей отрасли.

В первую очередь конституционную науку интересует статус органа, реализующего антимонопольную политику. Президент РФ в силу статуса гаранта Конституции - главный субъект антимонопольной политики. Отраслевым органом является Федеральная антимонопольная служба. В силу вышеуказанных особенностей инновационной экономики можно отметить, что ФАС России в современных условиях имеет большое значение для развития инновационной экономики.

В связи с этим правомерно поставить вопрос о месте Службы в системе государственной власти. В соответствии с действующим в настоящий момент Постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. N 331 "Об утверждении Положения о Федеральной антимонопольной службе" Служба подчиняется Правительству РФ, ее глава назначается и освобождается от должности непосредственно Правительством РФ. Полагаем, в силу важности деятельности ФАС России в условиях инновационной экономики было бы правильно подчинить Службу непосредственно главе государства. Это тем более логично, что именно Президент как гарант Конституции отвечает за антимонопольную политику.

Для выявления сущностных характеристик необходимо проанализировать нормы, регулирующие деятельность службы. Закон о защите конкуренции существенно расширил количество направлений, по которым действует ФАС России. Статья 22 указанного Закона устанавливает, что антимонопольный орган выполняет следующие основные функции:

Наибольшее влияние на бизнес оказывает именно последний пункт полномочий службы - функция контроля экономической концентрации. В Законе о защите конкуренции целая глава посвящена регулированию такого контроля. Указанная глава устанавливает перечень случаев, когда создание, слияние и реорганизация коммерческих организаций, сделка с их акциями (долями) и активами должны получить предварительное согласие антимонопольной службы. При этом статья 33 Закона позволяет антимонопольному органу согласовывать такие сделки с одновременной выдачей предписания об осуществлении действий, направленных на обеспечение конкуренции.

Для более полного понимания природы антимонопольной службы помимо изучения нормативного материала необходим анализ практической деятельности ведомства.

Закон не конкретизирует перечень предписаний, которые может выдавать ФАС, но, поскольку норма действует уже продолжительное время, эксперты проанализировали практику антимонопольной службы и выделили наиболее частые виды предписаний. Прежде всего они установили, что Служба выдает такие предписания примерно в каждом десятом случае согласования сделок. Чаще всего Служба использует предписание не повышать цены на продукцию сверх заданного уровня, не сокращать производство товаров, не прекращать деятельность в результате реорганизации, ликвидации или банкротства <12>.

<12> Авдашева С., Дзагурова Н., Крючкова П., Юсупова Г. Развитие и применение антимонопольного законодательства в России. По пути достижений и заблуждений. М.: Высшая школа экономики, 2011. С. 89 - 97.

Нам удалось найти и иные примеры предписаний антимонопольной службы. В частности, французскому концерну Schneider Electric было разрешено выкупить 100%-ный пакет акций ЗАО "ГК "Электрощит" - ТМ Самара" при условии сохранения численности сотрудников предприятия, обеспечения исполнения всех долгосрочных и краткосрочных договоров и контрактов, а также обоснования причин увеличения стоимости продукции и услуг более чем на 15% по отношению к средневзвешенной цене за предшествующий год <13>.

<13> Самарское обозрение. 2013. N 17. С. 2.

Такая практика вызывает серьезную критику экономистов, считающих, что издание подобных предписаний экономически неэффективно. Так, высказывается следующая позиция: выдача предписаний, касающихся обязательного уровня цен, не стимулирует конкуренцию, а напротив, ограничивает ее <14>. Нас интересует не экономическая целесообразность подобных мер, а их конституционно-правовая характеристика, а также влияние на развитие инновационной экономики.

<14> Авдашева С. и др. Указ. соч. С. 89.

Как было отмечено выше, Конституция РФ задает два вектора воздействия государства на рынок - стимулирование конкуренции и ее ограничение определенными рамками. Анализ вышеприведенных правовых норм и практики их применения антимонопольной службой позволяет сделать вывод: ее деятельность направлена не столько на поддержку и развитие конкуренции, сколько на сдерживание ее в цивилизованных рамках и минимизацию ее негативных последствий. Таким образом, можно отметить, что антимонопольные практики в Российской Федерации основываются на нормах статьи 34 Конституции, запрещающих монополизацию и недобросовестную конкуренцию.

В отношении анализа сущностных аспектов антимонопольной политики и ее влияния на развитие инновационной экономики хотелось бы подчеркнуть: отсутствие перечня возможных предписаний, выдаваемых антимонопольной службой, а также конкретизации случаев, когда осуществляется выдача таких предписаний, создает ситуацию правовой неопределенности. Как разъяснял Конституционный Суд РФ, она сама по себе не конституционна. Возникают сомнения и в отсутствии коррупциогенности данной нормы. Анализируя практику работы ФАС России, сразу хочется задаться вопросом: почему в девяти случаях из десяти она обходится без выдачи предписания, а в одном случае все-таки выдает его? Вероятно, это может быть объяснено, но уж точно не правовыми аргументами, поскольку закон какие-либо ориентиры не задает.

Кроме того, анализ предписаний, выдаваемых антимонопольным ведомством, позволяет сделать вывод: они направлены на защиту не конкуренции, а конкретных социальных групп. Не совсем понятно, почему этим занимается именно антимонопольная служба. Например, очевидно, что предписание не сокращать рабочие места - защита трудовых прав граждан, и этим должны заниматься профсоюзы и государственная инспекция труда. Предписание не поднимать цены выше определенных пределов - защита прав потребителей, которую должно реализовывать общество защиты прав потребителей. Как было отмечено, деятельность антимонопольной службы по своей конституционно-правовой природе направлена на предотвращение монополизации и недобросовестной конкуренции. На наш взгляд, наделять эту Службу функцией по защите иных конституционно значимых интересов и ценностей неэффективно и нецелесообразно. Кроме того, есть сомнения в способности одного ведомства осуществлять такую комплексную деятельность. По мнению специалистов, финансирование антимонопольной службы в России находится на существенно более низком уровне, чем, например, в США (36 млн. долл. в год против 291), несмотря на то, что перечень функций у российского антимонопольного органа существенно шире <15>. Но помимо финансовых ресурсов есть ресурсы кадровые и экспертные. Непонятно, какими силами ФАС России проводит исследование, предшествующее выдаче предписания. Например, чтобы обязать компанию не сокращать персонал, необходимо было, видимо, провести исследование рынка труда в регионе. Полагаем, сегодня нет уверенности, что экспертных возможностей антимонопольной службы достаточно для проведения таких серьезных и сложных экспертиз.

<15> Там же. С. 20.

Хотелось бы также подчеркнуть: практика выдачи предписаний, наподобие вышерассмотренных, на взгляд автора, не соответствует конституционному смыслу предпринимательства. Как установлено в части 1 ст. 34 Конституции РФ, каждый имеет право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности. Конституционалисты истолковывают смысл приведенной нормы как указание, что основное содержание предпринимательской деятельности - это творчество и инициатива в процессе поиска новой комбинации факторов производства <16>.

<16> Конституционная экономика / Отв. ред. Г.А. Гаджиев. М.: Юстицинформ, 2010. С. 5.

Задачей любого предпринимателя является снижение издержек, в том числе связанных с оплатой труда рабочих. Для этого предприниматель, реализуя свой творческий потенциал, внедряет новые технологии, оборудование, ищет иные способы оптимизации производства. В инновационной экономике такая ситуация вообще является нормой. Внедрение многих производственных инноваций влечет сокращение рабочих мест. В связи с этим предписание ФАС не сокращать количество сотрудников снижает стимул предпринимателя к внедрению инноваций, не стимулирует творческую энергию предпринимателя и вследствие этого не отвечает задаче построения инновационной экономики.

Исходя из изложенного, мы полагаем полезным закрепить в законе исчерпывающий перечень оснований, по которым антимонопольная служба может заблокировать слияние компаний и четко прописать виды и основания выдачи предписаний. К таким основаниям необходимо отнести только риск создания монополии, способной диктовать цены на рынке. Все остальные аспекты (такие как защита трудовых прав, прав потребителей) должны быть отнесены к компетенции иных органов власти.

До этого момента анализ касался полномочий ФАС России, вытекающих из норм статьи 34 Конституции РФ. Однако антимонопольная служба осуществляет и деятельность, направленную на реализацию задач, поставленных статьей 8 Конституции, - поддержание и развитие конкуренции. Функции по данному направлению установлены рядом иных федеральных законов (в частности, Кодексом РФ об административных правонарушениях, Законами "О рекламе", "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" и др.).

Однако многие специалисты отмечают: в России деятельность антимонопольной службы зачастую имеет характер не защиты конкуренции как явления, а защиты конкретных участников рынка (т.е. конкурентов). В качестве примера эксперты указывают на Федеральный закон от 28 декабря 2009 г. N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации", статья 13 которого прямо направлена на защиту интересов поставщиков продовольственных товаров <17>. Также обращает на себя внимание факт, что антимонопольная служба наделена полномочиями по защите конкуренции от деятельности органов исполнительной власти разных уровней. Как отмечают специалисты, закрепление такой функции за антимонопольной службой является исключительно российской особенностью <18>. И данная деятельность также направлена не столько на защиту конкуренции как качественной характеристики рынка, сколько на защиту конкретных конкурентов - участников конкретных государственных конкурсов, торгов, аукционов.

<17> Авдашева С. и др. Указ. соч. С. 44.
<18> Там же. С. 19 - 21.

Мы не разделяем точку зрения экономистов, критикующих такой подход российского законодателя. Полагаем, в условиях российских реалий отдельные группы экономически слабых субъектов предпринимательской деятельности нуждаются в адресной поддержке государства, в частности, законодателя. Отсутствие развитой инфраструктуры, традиций ведения бизнеса, независимого суда, возможностей расширять рынки сбыта, сырьевая модель экономики - данные факторы предопределяют уязвимость малого бизнеса в отношениях с крупным. Поэтому изначальное сильное неравенство должно уравновешиваться законодательно. Вместе с тем такое понимание антимонопольной политики в России, а также специфика функций антимонопольного органа ставят вопрос о реализации требований статьи 8 Конституции РФ и субъектах ее реализации.

Нацеленность на отстаивание интересов не только конкуренции вообще как явления, но и конкретных, экономически слабых субъектов конкуренции придает деятельности антимонопольной службы характер правозащитной. Поддержание и развитие конкуренции как явления требует иных мер, более системных и стратегически выверенных.

Безусловно, нормы статей 8 и 34 Конституции РФ являются взаимно дополняющими друг друга. Они служат частью так называемой экономической Конституции и направлены на создание адекватной среды обитания бизнеса <19>. Вместе с тем объективно стимулирование конкуренции и обуздание ее определенными рамками - два разных направления деятельности, и поручение ее одному органу нелогично. Здесь можно провести аналогию с конституционно значимыми интересами в уголовном процессе: обеспечение интересов потерпевших и обеспечение интересов обвиняемых является одинаково важными ценностями, вытекающими из конституционных норм. Однако их обеспечение вверено разным структурам - прокуратуре и адвокатуре соответственно, поскольку иное противоречило бы здравому смыслу. Аналогичная ситуация прослеживается в рассматриваемой в настоящей статье проблеме. Необходимость как поддержки конкуренции, так и ее обуздания цивилизованными рамками - конституционно важные задачи. Но их решение не может находиться в компетенции одного и того же органа.

<19> Комментарий к Конституции Российской Федерации (постатейный) / Под ред. В.Д. Зорькина. С. 64.

В силу сложившегося распределения компетенции антимонопольная служба осуществляет функции по сдерживанию недобросовестной конкуренции. Вряд ли имеет смысл изменять сложившийся баланс сил. Полагаем, наиболее целесообразно наделить функцией поддержки и развития конкуренции Министерство экономического развития РФ. Указанное ведомство согласно Постановлению Правительства РФ от 5 июня 2008 г. N 437 "О Министерстве экономического развития Российской Федерации" осуществляет и функции по развитию предпринимательской деятельности, в том числе среднего и малого бизнеса. На взгляд автора, принятие мер по поддержке и усилению конкуренции являлось бы реализацией именно приведенных функций, поскольку развитие предпринимательской деятельности, особенно среднего и малого бизнеса, возможно только в конкурентной рыночной среде.

Таким образом, основные выводы настоящего исследования сводятся к следующему. Нормы статей 8 и 34 Конституции РФ являются взаимодополняющими элементами диалектически выстроенной системы, направленной на обеспечение комфортной среды предпринимательства. В силу специфики инновационной экономики значение данных норм еще больше усиливается. В связи с этим Федеральная антимонопольная служба приобретает значительную роль в построении инновационной экономики. Поскольку данное ведомство фактически реализует стратегически важную функцию, имеет смысл рассмотреть вопрос о его подчинении непосредственно Президенту РФ как гаранту Конституции. Вместе с тем объективно одна структура не в состоянии реализовывать две столь противоречивые функции. Исходя из этого, предлагается закрепить за Минэкономразвития России полномочия по развитию и укреплению конкуренции, оставив за Федеральной антимонопольной службой функции по борьбе и предотвращению с недобросовестной конкуренцией и монополизацией.

Библиография

Авдашева С., Дзагурова Н., Крючкова П., Юсупова Г. Развитие и применение антимонопольного законодательства в России. По пути достижений и заблуждений. М.: Высшая школа экономики, 2011.

Большой энциклопедический словарь / Под ред. А.М. Прохорова. М.: Большая российская энциклопедия, 1998.

Гаджиев Г.А. Этические основы философско-правовой категории "общее благо" в контексте конституционной экономики // Философия права в начале XXI столетия через призму конституционализма и конституционной экономики / Сост. П.Д. Баренбойм, А.В. Захаров. М.: Летний сад, 2010.

Комментарий к Конституции Российской Федерации (постатейный) / Под ред. В.Д. Зорькина. М.: Норма, 2011.

Конституционная экономика / Отв. ред. Г.А. Гаджиев. М.: Юстицинформ, 2010.

Локайчук О.В. Проблемы правового регулирования деятельности транснациональных корпораций // Сибирский юридический вестник. 2007. N 2.

Friedman M. The Business Community's Suicidal Impulse // Cato Policy Report. Vol. 21. N 2 (March - April 1999).

Keith N. Hylton, Deng F. Antitrust around the world: An empirical analysis of the scope of competition laws and their effects. Boston university school of law. 2006.

Michael F. Sproul. Antitrust and prices // Journal of Political Economy. 1993. Vol. 101. N 4.