Мудрый Юрист

Понятие правоприменительной политики

Поляков Сергей Борисович, профессор кафедры теории и истории государства и права Пермского государственного национального исследовательского университета, доцент, доктор юридических наук.

Нечкина Екатерина Юрьевна, студентка Пермского государственного национального исследовательского университета.

В статье С.Б. Полякова и Е.Ю. Нечкиной рассматривается понятие "правоприменительная политика" в соотношении с понятиями "правовая политика" и "законность". Этим термином предлагается именовать действительное явление, не соответствующее целям правовой политики и режиму законности.

Ключевые слова: правовая политика, правоприменение, законность, цели деятельности.

"Правоприменительная политика" - термин, который стали использовать в теории права относительно недавно без глубокой теоретической базы. Рассуждения о ней, как правило, носят не самостоятельный, а сопутствующий характер: в большинстве случаев ее рассматривают как стадию реализации правовой политики и не придают ей самостоятельного значения.

Решение вопроса о том, особое это понятие или не более чем составная часть правовой политики, нельзя начать иначе как с рассмотрения понятий "правовая политика" и "правоприменительная политика", имеющихся в специальных работах.

Предлагались следующие определения правовой политики:

<1> Исаков Н.В. Правовая политика современной России: проблемы теории и практики: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Ростов н/Д, 2004. С. 7.<2> Бакарджиев Я.В. Юридическая политика государства: понятие, основные характеристики, факторы формирования и направления реализации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2006. С. 12.<3> Общая теория государства и права: Академический курс в трех томах / Отв. ред. М.Н. Марченко. М., 2007. Т. 3. С. 537 (автор главы - Н.И. Матузов).<4> Рудковский В.А. Правовая политика и осуществление права. Волгоград, 2009. С. 153.

В этих определениях правовая политика характеризуется как деятельность государства в целом или целостная комплексная деятельность его государственных органов и непротиворечиво взаимодействующих с ними иных институтов общества по правовому регулированию (развитию) общества и достижению общественно значимых целей, установленных в праве. Субъективно-идеальный аспект (цели, задачи, планы мероприятий субъектов юридической деятельности) в понятии правовой политики, так или иначе, отмечается всегда.

Применение права - это властная организационная деятельность компетентных, т.е. специально на это уполномоченных, органов и должностных лиц по рассмотрению и разрешению юридических дел путем издания индивидуальных правовых предписаний на основе и во исполнение действующего законодательства <5>. Относительно понятия правоприменения в теории права нет существенных расхождений. Отсюда следует, что правоприменительная деятельность является частью целенаправленной деятельности, которая определяется как правовая политика, т.е. их надо рассматривать как соотношение части и целого.

<5> Общая теория государства и права. Т. 2. С. 710.

Приведем некоторые определения правоприменительной политики.

В.А. Рудковский: "Правоприменительная политика - это выраженная в системе политико-правовых установок, организационно-управленческих средств и тенденций правоприменительной деятельности стратегия и тактика государства в сфере реализации юридических норм" <6>.

<6> Рудковский В.А. Указ. соч. С. 288.

Ю.Б. Багаутдинова рассматривает правоприменительную политику в сфере местного самоуправления как одну из форм реализации правовой политики, представляющую собой научно обоснованную, последовательную деятельность компетентных органов и лиц государства, а также органов и должностных лиц местного самоуправления, направленную на совершенствование организации правоприменительной деятельности <7>.

<7> Багаутдинова Ю.Б. Муниципально-правовая политика как особая разновидность правовой политики: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2009. С. 10.

"Научно обоснованная, последовательная и системная деятельность государственных органов и институтов гражданского общества, направленная на определение стратегии и тактики механизма правоприменения, на создание необходимых условий для эффективной правоприменительной работы" <8>. При этом А.В. Малько, ссылаясь на Н.Н. Вопленко <9>, выделяет в содержании правовой политики правотворческую политику и правоприменительную политику <10>.

<8> Малько А.В. Теория правовой политики. М., 2012. С. 189.
<9> Вопленко Н.Н. Правоприменительная политика: понятие и содержание // Тезисы докладов 9-й научной конференции ВолГУ. Волгоград, 1992. С. 96, 97.
<10> Малько А.В. Указ. соч. С. 190.

В приведенных положениях отражается непротиворечивая связь между целым и частью, образующими крепкую систему.

Однако в научной литературе отмечаются и особенные черты правоприменительной политики. "Как разновидность правовой политики правоприменительная политика, естественно, "наследует" все основные характеристики первой. Вместе с тем ей присущи и специфичные черты, отражающие ее особое место в системе выработки и реализации государственно-правовой стратегии" <11>.

<11> Редько А.А. Правоприменение в контексте правозащитной политики // Общество и право. 2010. N 1. С. 79.

В правовой (юридической) деятельности по формам, субъектам, результатам нельзя не различать правотворческую и правоприменительную деятельность. У субъектов этой деятельности исходя из принципа законности (выраженного в положениях ч. 2 ст. 4, ст. ст. 15, 120 Конституции РФ) не должно быть иных целей, кроме установленных в законе. Тогда субъективно-идеальный аспект понятия правоприменительной политики не должен включать в себя какие-то цели, а должен ограничиваться задачами по реализации правовой политики, программами, планами мероприятий субъектов правоприменительной деятельности. Но содержательно это будет соответствовать известным в юридической науке мерам по обеспечению законности. Последнее понятие в характеристиках идеи (принципа), метода, режима вполне соответствует понятию политики.

Нужно ли ставить знак равенства между понятиями "законность" и "правоприменительная политика", или, иными словами, удваивать понятия? Не является ли в таком случае понятие "правоприменительная политика" либо очередным примером "научного рейдерства", когда новыми словами обозначаются известные явления для простого вытеснения прежнего термина (ради новизны), либо излишним термином с точки зрения тех, кто не приемлет такую игру в понятия относительно давно известных явлений и предметов?

Отношения между частью и целым, как известно, носят противоречивый характер. Части в социальных и органических системах проявляют и разрушительные для системы силы. На такие противоречия обращают внимание и авторы системных определений правоприменительной политики.

Так, В.А. Рудковский критично замечает: "Каждая правоприменительная структура (прокуратура, милиция) склонна подменять общегосударственные интересы интересами своего ведомства и, соответственно, решение сугубо ведомственных задач представлять как осуществление общегосударственной политики. Такая ситуация чревата различными искажениями государственно-правовой стратегии на уровне организации и осуществления правоприменительной деятельности, что необходимо учитывать и в правоприменительной политике" <12>.

<12> Рудковский В.А. Указ. соч. С. 284.

Общеизвестно, что существует применение права в точном соответствии с законом, согласно его духу и букве, и применение с нарушением норм материального и процессуального права. В первом случае применение права в русле правовой политики является ее завершающей стадией.

Неправильное применение права, искажающее содержание его норм, нарушает неотъемлемые свойства правовой политики: целостность, последовательность и системность. Но ставить вопрос о правоприменительной политике можно не всякий раз при неправильном правоприменении, а только в тех случаях, когда прослеживается тенденция, система принимать по аналогичным делам решения, не соответствующие букве и духу применяемых норм. Иногда по отдельным правоприменительным актам, по их юридической аргументации, не согласующейся с положениями закона, никак нельзя понять, почему состоялось такое решение.

Приговором Свердловского районного суда г. Перми от 13 февраля 2013 г. гр-н Вшивков <13> признан виновным в совершении преступления, предусмотренного ч. 2 ст. 264 УК РФ, и ему назначено наказание в виде лишения свободы сроком на один год и шесть месяцев с лишением права управлять транспортным средством на срок три года с отбыванием наказания в колонии-поселении. Ночью Вшивков ехал на своей машине вместе с женой и двумя друзьями, не справился с управлением автомобиля, который на крутом повороте выехал с дороги и ударился о металлическое ограждение. В результате происшествия один из друзей Вшивкова получил тяжкие травмы. Нарушение Правил дорожного движения квалифицировано общими нормами Правил (п. 10.1), но не нормами о превышении скорости или о совершении маневров, грубо нарушающих порядок движения.

<13> Фамилия приведена с согласия осужденного.

Вшивков отрицал лишь факт употребления спиртных напитков. Но суд сделал вывод из свидетельских показаний, что он в компании тех, с кем затем поехал на машине, распил бутылку пива емкостью 1,5 литра на всех за два часа до поездки, а также из показаний сотрудника ГИБДД, прибывшего на место происшествия, о том, что от Вшивкова исходил запах спиртного. Сколько именно выпил подсудимый, суд в приговоре не указал, поскольку доказательств в деле об этом факте не было. Вшивков отказался от прохождения медицинского освидетельствования на состояние опьянения.

Следователь и суд отказали в прекращении дела за примирением сторон на основе соглашения обвиняемого и потерпевшего и его родителей, в том числе о возмещении вреда в сумме 300 тысяч рублей, из которых 150 тысяч были выплачены Вшивковым в ходе расследования дела.

Прокурор просил назначить наказание, не связанное с лишением свободы, указав, что с учетом личности Вшивкова цели уголовного наказания могут быть достигнуты без реальной изоляции подсудимого от общества.

Суд в приговоре отметил вслед за обвинительным заключением отсутствие отягчающих наказание обстоятельств. Затем в обоснование наказания в приговоре указано, что совершено неосторожное преступление средней тяжести, учитываются влияние наказания на исправление подсудимого и условия жизни его семьи, совокупность смягчающих наказание обстоятельств и отсутствие отягчающих обстоятельств, личность подсудимого и перечислено шесть положительных качеств (ранее не судим, по месту работы и жительства характеризуется положительно, раскаивается в содеянном, согласен возмещать потерпевшему вред, имеет беременную жену) и ни одного отрицательного, а также указывается, что потерпевший не настаивает на назначении строгого наказания. Все вышесказанное завершается выводом, что вследствие этого Вшивков представляет общественную опасность и потому его исправление и перевоспитание возможны только в условиях изоляции от общества.

В апелляционной жалобе Вшивкова было указано: согласно закону отсутствие судимости, положительные характеристики с места жительства и работы, возмещение потерпевшему вреда, наличие беременной жены, высшее образование (диплом защищен накануне оглашения приговора), отсутствие отягчающих наказание обстоятельств, просьба потерпевшего не наказывать строго не определяют общественную опасность подсудимого, а являются обстоятельствами для применения ст. ст. 64 и 73 УК РФ. В приговоре не обосновано, каким образом нахождение осужденного в колонии-поселении положительно повлияет на условия жизни его семьи, а именно на благополучное рождение ребенка, оказание помощи жене в уходе за новорожденным и содержание ребенка и временно не работающей вследствие родов жены, а также на оказание помощи матери, имеющей онкологическое заболевание. Следовательно, приговор не соответствует положениям ч. 1 ст. 60 УК РФ ("Более строгий вид наказания из числа предусмотренных за совершенное преступление назначается только в случае, если менее строгий вид наказания не сможет обеспечить достижение целей наказания") и п. 2 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29 октября 2009 г. N 20 "О некоторых вопросах судебной практики назначения и исполнения уголовного наказания" <14>.

<14> Бюллетень Верховного Суда РФ. 2010. N 1. С. 3.

Апелляционным определением от 4 апреля 2013 г. было отказано в удовлетворении апелляционных жалоб осужденного и представителя потерпевшего, также просившего не назначать присужденное наказание, поскольку приговор противоречит их интересам по реальному возмещению вреда, практически невозможному из-за нахождения Вшивкова в местах лишения свободы лишения работы и лишения его работы, а значит, источников дохода.

В Апелляционном определении заявлено, что наказание осужденному назначено вопреки доводам защиты в соответствии с требованиями уголовного закона. Однако при этом не указано:

  1. как того требует ч. 1 ст. 60 УК РФ, хотя бы одно фактическое обстоятельство, исключающее применение наказания, не связанного с лишением Вшивкова свободы;
  2. как того требует ч. 2 ст. 43 УК РФ, каким образом отправление Вшивкова в колонию-поселение будет способствовать возмещению вреда потерпевшему и как именно послужит целям уголовного наказания, в том числе не опровергнуты доводы апелляционной жалобы представителя потерпевшего;
  3. как того требует ч. 3 ст. 60 УК РФ, хотя бы одно фактическое обстоятельство, которое говорило бы об общественной опасности осужденного в понимании закона, общепризнанных норм морали и здравого смысла, а не вывода суда первой инстанции о перечисленных им обстоятельствах и положительных качествах осужденного;
  4. как того требует п. 2 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29 октября 2009 г. N 20, каким образом нахождение Вшивкова в колонии-поселении положительно скажется на рождении и воспитании ребенка его женой, на их материальном благополучии, на здоровье больной матери и уходе за ней, на трудоустройстве подсудимого после лишения его работы судом.

Очевидно, что с позиций закона и морали в юридической аргументации судебных постановлений здравый смысл не обнаруживается. Напрашивается с учетом известной обстановки в обществе вывод: "попал под кампанию борьбы с пьянством". Известная фраза, отражающая в фольклоре правоприменительную политику.

Это подтверждается анализом определений суда второй инстанции Пермского края по делам, по которым лица осуждены за совершение преступлений, предусмотренных ч. 2 ст. 264 УК РФ, за 2010 - 2013 гг. <15>. По 32 делам подсудимым назначено наказание в виде лишения свободы, в одном случае - ограничение свободы (по этому делу мягкость наказания не оспаривалась). По четырем делам, рассматривавшимся судом второй инстанции, суды первой инстанции назначили наказание в виде лишения свободы условно. По трем из этих дел потерпевшими и обвинением мягкость наказания не оспаривалась. Поэтому Пермский краевой суд был лишен возможности проявить свою волю, выраженную, например, в Кассационном определении от 16 сентября 2010 г. по делу N 22-6600, которым по кассационному определению прокурора г. Соликамска было отменено постановление Соликамского городского суда о прекращении дела за примирением подсудимого с потерпевшим, притом что в Кассационном определении указано, что инициатива примирения исходила от потерпевшего. И только одним Кассационным определением, от 19 июля 2011 г. по делу N 22-5133, отказано в удовлетворении жалобы представителя потерпевшего Ч. на мягкость наказания и приговор Мотовилихинского райсуда г. Перми, которым Р. осужден к лишению свободы условно, оставлен без изменения. Р., управляя автомашиной в состоянии алкогольного опьянения, и превысил скорость, и не уступил дорогу транспортному средству, имеющему преимущество, и причинил травмы троим потерпевшим (двоим - тяжкие, в том числе Ч.), и ущерб никому не возместил, и положительных качеств и обстоятельств у него отмечено меньше, чем у Вшивкова. Тем не менее в отличие от последнего Р. остался на свободе и присуждено ему возмещение имущественного и морального вреда в сумме, которую Вшивков заплатил потерпевшему по своему делу и обязался заплатить такую же в будущем. В силу известных ограничений публикации судебных актов из кассационного определения нельзя определить личность счастливчика, сведения о которой, может быть, прояснили бы исключение, классически подчеркивающее правило.

<15> Анализ проведен по определениям, размещенным в СПС "КонсультантПлюс" (ст. 264 УК РФ / Судебная практика / Пермский край) по состоянию на июнь 2013 г.

Кампанейщина и законность - несовместимые явления. Но именно кампанейщина есть характерная черта российской государственно-правовой действительности. Общеизвестно, что в советские времена опасно было иметь показатели по врагам народа меньше, чем в соседнем районе, что в наше время нужно оперативно реагировать на пожелания то депутатов, то президента и обратить внимание на то или иное нехорошее явление и отрапортовать о достижениях по борьбе с ним.

Цели правоприменителей определяются не только политическими установками. Постоянно в большей степени они задаются показателями отчетности того иного правоприменительного органа.

Так, незаконное привлечение к уголовной ответственности - отрицательный показатель отчетности следственного аппарата и прокуратуры. Поэтому как они только не ухищряются, чтобы не прекращать дела по реабилитирующим основаниям. Тут и уговоры обвиняемых с угрозами согласиться на прекращение дела по нереабилитирующим основаниям, и бесконечные приостановления, возобновления, вновь приостановления производства по уголовным делам с надеждой, что обвиняемый забудет об уголовном деле и не будет добиваться реабилитации. Тут и возвращение дела прокурору в порядке ст. 237 УПК РФ, если очевиден оправдательный приговор, с надеждой "похоронить" дело (редкий судья не готов помочь обвинению избежать реабилитации подсудимого), лишь бы только не выполнять конституционные цели (ст. ст. 2, 18, 52, 53 Конституции РФ, гл. 18 УПК РФ), что портит показатели их правоприменительной работы.

Мытарства добивающихся реабилитации и реального возмещения вреда, причиненного незаконным уголовным преследованием, и то, что от соответствующих органов бесполезно ждать предусмотренных законом действий по возмещению вреда реабилитированному, - все это хорошо видно в Определении Конституционного Суда РФ от 13 мая 2010 г. N 624-О-П <16>. Законодатель смирился с правоприменительной политикой прокуроров, следователей, дознавателей по саботажу обязанностей по реабилитации и Федеральными законами от 5 июня 2007 г. N 87-ФЗ <17> и от 1 июля 2010 г. N 144-ФЗ <18> и изменил ст. 135 УПК РФ, исключив их из субъектов, обязанных определить размер имущественного вреда, причиненного реабилитированному, и выносящих постановление о производстве выплат в возмещение этого вреда.

<16> Вестник Конституционного Суда РФ. 2010. N 6.
<17> СЗ РФ. 2007. N 24. Ст. 2830.
<18> СЗ РФ. 2010. N 27. Ст. 3438.

Формы, мотивы искажения правоприменительными органами воли законодателя не в отдельных правоприменительных актах, а целенаправленно и системно и способы выявления таких тенденций требуют особого рассмотрения. Здесь мы приводим лишь отдельные примеры проявления правоприменительной политики, не соответствующей законности, для определения понятия.

А.Ф. Галузин отмечает, что реальностью современной правовой политики является осуществление правоприменителями в процессе правоприменения вторичного нормотворчества, формирующего нормативы (праворазъяснения, правоустановления, нормы) досудебного и судебного правоприменительского права. Он оценивает это явление как преодоление пробельности и противоречивости в позитивном праве <19>. Поскольку преодоление пробельности в праве санкционировано самим законодателем, нельзя говорить о несоответствии использования предусмотренных законом способов (аналогии закона и аналогии права) законности и отыскивать в этом явлении правоприменительную политику как нечто отличное от законности, если только при этом не искажается смысл закона.

<19> Галузин В.Ф. Правовая политика в современной России // Государство и право. 2011. N 6. С. 123.

Совершенно иная ситуация, когда пробела нет, норма достаточно конкретная, но правоприменитель, действуя в своих интересах либо интересах определенного круга заинтересованных лиц, по-своему ее интерпретирует, искажая истинное содержание. Так, С.В. Бошно и Г.Г. Васюта пишут, что участие судебных органов в законодательном процессе нередко используется не для восполнения пробелов в праве или устранения коллизий, а для решения частных и даже лоббистских интересов <20>.

<20> Бошно С.В., Васюта Г.Г. Отражение в сознании государственных служащих судебной практики // Государство и право. 2010. N 10. С. 42.

Приговорами судов вначале по конкретным делам, поддержанными мотивированными судебными актами Верховного Суда РФ <21>, а затем пунктами 8 и 12 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 23 ноября 2010 г. N 26 <22>, были фактически изменены формальные составы преступлений, предусмотренных пунктами "б" и "в" ч. 1 ст. 256 УК РФ. "К сожалению, сегодняшняя позиция Верховного Суда сводится к неправомерной ревизии действующего законодательства. Судам однозначно предлагается игнорировать с уголовно-правовой точки зрения браконьерство, осуществляемое с применением самоходного транспортного плавающего средства, а также на особо охраняемых территориях, в зонах экологического бедствия, в местах нереста, если при этом не причинен крупный ущерб или не использовались способы массового истребления водных животных и растений" <23>.

<21> См., например: Определение Судебной коллегии по уголовным делам Верховного Суда РФ от 8 августа 2006 г. по делу N 64-Дп06-14 // СПС "КонсультантПлюс".
<22> Бюллетень Верховного Суда РФ. 2011. N 1. С. 3.
<23> Антонов А.В. Позиция Пленума Верховного Суда РФ по применению ст. 256 УК РФ изменена в пользу браконьеров // Второй Пермский конгресс ученых-юристов: Материалы Междунар. науч.-практ. конф. (г. Пермь, Пермский гос. нац. исслед. ун-т, 28, 29 октября 2011 г.). Пермь, 2011. С. 292, 293.

Подобные действия правоприменителя противоречат сущности правоприменения, поскольку правоприменительная работа по сути своей есть полная реализация законов и иных нормативных правовых актов, без малейшего отступления от закона <24>, так как "именно норма права должна быть основой для применения. При этом задачи судебной практики (думается, и любого иного вида правоприменения) сводятся к правильной ее интерпретации, толкованию и применению" <25>. Однако это явление объективно существует, и оно должно иметь собственный термин. Поскольку определяющими в этом явлении выступают цели правоприменителя, обусловленные его корпоративными интересами, не соответствующими интересам общества и личности, то такие цели и деятельность по их достижению оправданно назвать по ее субъекту правоприменительной политикой. Правильное же правоприменение, соответствующее букве и духу закона, нацеленное на полную реализацию закона, следует оставить понятию "законность", не предавая забвению принятый в юридической науке термин. Тем более с заслуживающей внимания точки зрения Н.В. Витрука на то, что субъектами законности являются только должностные лица государства <26>.

<24> Коженевский В.Б. Применение норм права как особая форма их реализации в правовом государстве // Проблемы правоприменения в современной России: Сборник материалов научно-практической конференции. Омск. 6 апреля 2007 г. С. 69.
<25> Там же. С. 70.
<26> Общая теория государства и права. Т. 3. С. 187, 188.

Таким образом, по нашему мнению, правоприменительная политика - это цели деятельности правоприменительных органов, определенные ими исходя из своих корпоративных интересов, а также задачи, планируемые и контрольные мероприятия по их реализации в деятельности их должностных лиц, не соответствующие целям закона и правовой политики.

У правоприменителя не должно быть целей, отличных от установленных в законе. Но помимо должного (законности) есть и сущее. Для сущего в сфере правоприменения (своеволие правоприменителя в замыслах и делах) и предлагается термин "правоприменительная политика" с негативным значением.

Библиография

Антонов А.В. Позиция Пленума Верховного Суда РФ по применению ст. 256 УК РФ изменена в пользу браконьеров // Второй Пермский конгресс ученых-юристов: Материалы Междунар. науч.-практ. конф. (г. Пермь, Пермский гос. нац. исслед. ун-т, 28, 29 октября 2011 г.). Пермь, 2011.

Багаутдинова Ю.Б. Муниципально-правовая политика как особая разновидность правовой политики: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2009.

Бакарджиев Я.В. Юридическая политика государства: понятие, основные характеристики, факторы формирования и направления реализации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2006.

Бошно С.В., Васюта Г.Г. Отражение в сознании государственных служащих судебной практики // Государство и право. 2010. N 10.

Вопленко Н.Н. Правоприменительная политика: понятие и содержание // Тезисы докладов 9 научной конф. ВолГУ. Волгоград, 1992.

Галузин В.Ф. Правовая политика в современной России // Государство и право. 2011. N 6.

Исаков Н.В. Правовая политика современной России: проблемы теории и практики: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Ростов н/Д, 2004.

Коженевский В.Б. Применение норм права как особая форма их реализации в правовом государстве // Проблемы правоприменения в современной России: Сб. материалов научно-практической конференции. Омск, 6 апреля 2007 г.

Малько А.В. Теория правовой политики. М., 2012.

Общая теория государства и права: Академический курс в трех томах / Отв. ред. М.Н. Марченко. М., 2007. Т. 2. Гл. XXIV (авт. - Н.Н. Вопленко); Т. 3. Гл. IX (авт. - Н.В. Витрук), XXI (авт. - Н.И. Матузов).

Редько А.А. Правоприменение в контексте правозащитной политики // Общество и право. 2010. N 1.

Рудковский В.А. Правовая политика и осуществление права. Волгоград, 2009.