Мудрый Юрист

Институт бюджетного федерализма: понятие, содержание и место в системе права

Статья аспиранта кафедры государственного и административного права юридического факультета ФГБОУ ВПО "Самарский государственный университет" Е.А. Каюрова посвящена исследованию такого явления, как бюджетный федерализм. Автором предпринята попытка комплексного анализа научно-теоретических разработок, а также действующего законодательства в данной сфере. По результатам проведенного исследования сформулирована авторская концепция бюджетного федерализма.

На сегодняшний день вопросы, связанные с внедрением и использованием идей бюджетного федерализма, в частности в России, приобрели небывалые масштабы заинтересованности и изучаемости. Проработкой данной темы активно занимаются не только компетентные государственные и муниципальные органы власти, но и огромное множество ученых-специалистов в самых различных направлениях науки (прежде всего в правовых, экономических, политических, исторических), связанных с познанием устройства и сущности государства.

Такое внимание современного российского общества к данному вопросу не случайно. Анализ развития государственного устройства в различных странах свидетельствует об активном использовании идей бюджетного федерализма, при том не только федеративными, но и унитарными государствами, что свидетельствует о возможных позитивных моментах использования бюджетного федерализма для российской практики.

Отдельно следует отметить: некоторые аспекты бюджетного федерализма являются предметом изучения молодой отрасли правовой науки - конституционной экономики, рассматривающей принципы оптимального сочетания экономической целесообразности с достигнутым уровнем конституционного развития, идеи эффективных экономических (финансовых) решений для развития и исполнения конституционных гарантий и принципов в целом.

Чтобы дать ответ на выше обозначенное предположение, необходимо определить саму суть бюджетного федерализма, теоретические аспекты его эффективной реализации. Решение данных задач, безусловно, связано с определением места исследуемого института в системе права, определением его правового значения.

Переходя к непосредственному анализу явления "бюджетный федерализм", представляется целесообразным первоначально обратиться к значению категорий, образующих это понятие. Как можно заметить, категория "бюджетный федерализм" состоит из двух терминов - "бюджет" и "федерализм".

Понятие "бюджет". Не углубляясь в подробный анализ различных научных взглядов на содержание данного понятия, отметим выводы комплексного исследования, проведенного Д.Е. Фадеевым. Он рассматривает бюджет в трех аспектах: бюджет как экономическая категория, бюджет в материальном смысле и бюджет в юридическом аспекте.

Как экономическая категория бюджет представляет совокупность экономических отношений, складывающихся в связи с образованием, распределением и последующим использованием централизованных денежных фондов, предназначенных для осуществления функций и полномочий органов государственной власти и местного самоуправления.

Бюджет в материальном смысле можно рассматривать как централизованный фонд финансовых ресурсов, создаваемый для покрытия государственных расходов. В отличие от целевого характера внебюджетных фондов бюджет является универсальным денежным фондом, аккумулирующим налоговые и неналоговые поступления и из которого в соответствии с бюджетной классификацией финансируются определенные расходы государства <1>.

<1> Фадеев Д.Е. Правовые вопросы становления бюджетного федерализма в Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2003. С. 22.

В юридическом аспекте бюджет следует рассматривать как правовой акт. Бюджет представляет основной финансовый план образования, распределения и использования централизованного денежного фонда государства или муниципального образования, утверждаемый соответствующим органом государственной власти или местного самоуправления. Обозначенным финансовым планом ежегодно закрепляются юридические права и обязанности участников бюджетных правоотношений <2>.

<2> Там же. С. 23.

Бюджетный кодекс РФ в статье 6 дает следующее понятие бюджета - это форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления <3>. Таким образом, сущностными характеристиками, вкладываемыми в понятие "бюджет", являются:

<3> СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3823.

Особо следует отметить: законодатель разделяет денежные средства и компетенцию государственных структур и местного самоуправления, что может свидетельствовать об обособлении местного самоуправления как отдельного уровня власти.

Понятие "федерализм". Родоначальником теории федерализма традиционно считается Иоханнес Альтузиус (1562 - 1638), разработавший федеральную теорию народного суверенитета на основе принципа союза, или согласия. Он считал, что федерация учреждалась в результате иерархического возвышения новообразованного союза над меньшими по размерам союзами - начиная с семьи вплоть до государства <4>. Д. Элазар дает следующее определение федерализма: это форма государственного устройства, при котором отдельные государства или нации имеют центральные и региональные органы власти, где территориальные единицы с учетом местных особенностей находятся в состоянии субординации по конкретному кругу вопросов относительно федерального центра и независимы по всем остальным. Федерализм позволяет обеспечить сохранность и существование всей системы органов власти <5>. По мнению С.А. Авакьяна, федерация - не конгломерат независимых единиц, а самостоятельное и единое государство с более сложной системой отношений между центром и отдельными субъектами. Одной из целей создания федеративного государства С.А. Авакьян называет надежду на лучшую организацию управления соответствующей территорией, особенно при условии, что субъекты, вошедшие в федерацию, в принципе одинаковы по своей экономической, социальной и политической сути, связаны узами долгих лет совместного бытия. Вместе с тем предполагается, что при возложении на федерацию ряда ответственных функций в остальном субъекты сохранят свою самостоятельность <6>. Ф.Ф. Конев отмечает: термин "федерализм" означает объединение, соединение. Государственный федерализм, по его мнению, предполагает объединение политико-территориальных единиц (образований) в единое государство <7>. М.В. Глигич-Золотарева определяет федерализм как совокупность цивилизационных, политико-правовых, бюджетно-экономических, историко-социологических, социально-культурных, духовно-нравственных параметров федеративного государства, имеющего основные базовые составляющие: во-первых, собственно государство с отграниченной территорией, своим населением и публичной властью; во-вторых, особый способ построения государства; в-третьих, особого рода отношения, возникающие при осуществлении государственной власти <8>.

<4> Шахрай С.М. Конституционное правосудие в системе российского федерализма. СПб.: Санкт-Петербургский университет МВД России, 2001. С. 247.
<5> Edward L. Rubin Puppy Federalism and the Blessings of America // The Annals of the American Academy of Political and Social Science 2001 574: 37. P. 38 // URL: http://ann.sagepub.com/content/574/1/37 (дата обращения: 26.07.2013).
<6> Авакьян С.А. Конституционное право России: Учебный курс: В 2 т. М.: Юристъ, 2005. Т. 2. С. 25.
<7> Конев Ф.Ф. Федерализм: целостность федеративного государства // Конституционное и муниципальное право. 2004. N 4. С. 24.
<8> Глигич-Золотарева М.В. Конституционно-правовые основы российского федерализма: проблемы теории, методологии и практики: Автореф. дис. ... докт. юрид. наук. Тюмень, 2009. С. 12, 13.

Из анализа приведенных научных взглядов можно сделать вывод: федерализм - это особая форма государственного устройства, предполагающая относительное политико-территориальное обособление частей единого государства. Исходя из различных вариаций данного обособления в конкретных государствах, формируются отдельные модели организации власти.

Таким образом, обобщая знания о понятиях "бюджет" и "федерализм" и консолидируя их в единую категорию "бюджетный федерализм", можно сделать вывод о сущности понятия "бюджетный федерализм" - это система отношений в государстве, затрагивающих вопросы образования и расходования денежных средств каждого публичного образования (уровня публичной власти), предназначенных для финансового обеспечения реализации задач и функций возложенных действующим законодательством.

В целях последующего анализа явления "бюджетный федерализм" обратимся к различным справочным (словарным, энциклопедическим) источникам, определяющим понятие бюджетного (фискального) федерализма <9>:

<9> В зарубежной литературе вместо понятия "бюджетный федерализм", как правило, используется категория "фискальный федерализм".<10> Райзберг Б.А., Лозовский Л.Ш., Стародубцева Е.Б. Современный экономический словарь. 5-е изд., перераб. и доп. М.: Инфра-М, 2006. С. 370.<11> Азрилиян А.Н. Большой экономический словарь. М.: Правовая культура, 1994. С. 448.<12> Новый большой англо-русский словарь: В трех томах / Под ред. Ю.Д. Апресяна. М: Дрофа, 2003. С. 756.

Из содержания указанных определений можно сделать вывод: на сегодняшний день единые подходы к пониманию природы бюджетного федерализма отсутствуют. При этом можно вывести три основных (базовых) составляющих бюджетного федерализма: во-первых, разграничение предметов ведения и полномочий между всеми уровнями власти по расходам; во-вторых, наделение соответствующих уровней власти достаточными для реализации этих полномочий фискальными ресурсами, доходными источниками; в-третьих, сглаживание определенных дисбалансов на уровнях публичной власти путем использования системы межбюджетных трансфертов в целях достижения некоего единого стандарта, уровня жизни населения страны.

Указанные в справочных материалах характеристики бюджетного федерализма прежде всего основываются на работах такого классика в области бюджетного федерализма, как Р. Масгрейв <13>. Его базовые исследования сконструировали традиционное понимание теории бюджетного (фискального) федерализма, согласно которой под ней (теорией) понимается анализ распределения функциональных полномочий между уровнями государственной власти, а также анализ распределения фискальных инструментов между уровнями власти, необходимых для исполнения таких полномочий.

<13> Масгрейв Ричард А., Масгрейв Пегги Б. Государственные финансы: теория и практика / Пер. с англ. М.: Бизнес Атлас, 2009. С. 716.

Ключевым моментом работ указанного ученого является вывод о том, что на уровне национального (центрального) правительства должны быть сконцентрированы полномочия в области макроэкономического регулирования, а также по перераспределению дохода между индивидуумами в форме поддержки низко обеспеченных слоев населения.

Среди российских исследователей, как отмечает Д.Е. Фадеев, термин "бюджетный федерализм" получил распространение в результате опубликования работы, выполненной в 1992 г. миссией Мирового банка <14>. Вместе с тем в научной литературе и практике на сегодняшний день не выработана общепризнанная правовая дефиниция категории "бюджетный федерализм", различаются подходы к пониманию бюджетного федерализма, его природы. Более того, в работах отечественных исследователей помимо термина "бюджетный федерализм" широко используются термины "фискальный федерализм", "бюджетно-финансовый федерализм", "бюджетно-налоговый федерализм", как правило, являющиеся синонимами исследуемого института, что также препятствует выработке теории и пониманию правовой концепции бюджетного федерализма. Так, одними учеными бюджетный федерализм рассматривается как важнейший принцип государственного устройства, который может быть охарактеризован с разных точек зрения, в том числе экономической, политической, юридической и т.д., а также как первостепенный принцип бюджетной системы и бюджетно-правового регулирования. Например, Д.Е. Фадеев указывает: в юридической литературе обозначились два подхода к рассмотрению категории "бюджетный федерализм" - широкий и узкий. Бюджетный федерализм в широком смысле подразумевает способ управления, при котором органично сочетаются интересы государства с интересами отдельных государственных образований при соблюдении принципов единства и самостоятельности (примечание автора: принцип государственного устройства). Бюджетный федерализм в узком смысле следует рассматривать как систему отношений между уровнями власти по поводу оптимального, научно обоснованного распределения доходов бюджетов и расходов, из них финансируемых (примечание автора: принцип бюджетной системы) <15>.

<14> Фадеев Д.Е. Указ. соч. С. 28.
<15> Там же. С. 30.

Высказывается мнение, что бюджетный федерализм представляет собой систему отношений (правовых, политических, экономических, бюджетных, налоговых и др.), направленную на поиск баланса интересов органов власти всех уровней в целях обеспечения населения бюджетными услугами в объеме и качестве не ниже гарантированного минимума на всей территории страны. Данная трактовка бюджетного федерализма представляется логичным развитием его понимания в широком смысле, т.е. как принципа. Такое уточнение дает основания представить бюджетный федерализм как основополагающий принцип государственного устройства, заключающийся в оптимальном сочетании общегосударственных интересов в области финансов с соответствующими интересами субнациональных структур, реализация которого влияет на повышение общего уровня благосостояние народа.

Большое количество ученых определяют бюджетный федерализм с уклоном на его экономический характер, характеризующий многоуровневость бюджетной системы любого государства и составляющий единую систему бюджетных отношений. Так, профессор В.М. Родионова указывает: "Бюджетный федерализм - это такая организация бюджетных отношений, которая позволяет в условиях самостоятельности, автономии каждого бюджета органично сочетать фискальные интересы Федерации, представленные республиканским бюджетом Российской Федерации, с интересами субъектов федерации и органов местного самоуправления" <16>. Ю.В. Другова отмечает: "Бюджетный федерализм - это система бюджетных отношений между федерацией и ее субъектами, которая позволяет в условиях равноправия субъектов Федерации и самостоятельности бюджетов субъектов Федерации органично сочетать интересы федерации с интересами ее членов" <17>. О.В. Богачева полагает, что "термин "бюджетный федерализм" является экономическим понятием - он не имеет отношения к государственному политическому устройству, а характеризует многоуровневость бюджетной системы любого государства... Каждый уровень власти имеет свой бюджет и действует в рамках своих бюджетных полномочий. Функционирование и взаимодействие бюджетов отдельных уровней называется бюджетным федерализмом" <18>. По мнению Ю.А. Крохиной, "первоначально категория "бюджетный федерализм" появилась в зарубежной экономической литературе и употреблялась для характеристики бюджетных систем как федеративных, так и унитарных государств" <19>.

<16> Родионова В.М. Проблемы совершенствования бюджетного законодательства Российской Федерации // Финансы. 1997. N 4.
<17> Другова Ю.В. Бюджетный федерализм: правовой аспект: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 1999. С. 28.
<18> Богачева О.В. Становление российской модели бюджетного федерализма // Вопросы экономики. 1996. N 6.
<19> Крохина Ю.А. Бюджетное право и российский федерализм. М.: Норма, 2001. С. 164.

В третьем случае бюджетный федерализм представляется как принцип разграничения прав и обязанностей в финансовой сфере между различными уровнями власти, в том числе включающий в себя возможные правила взаимодействия. Так, С.В. Галицкая отмечает: в мировой практике сущность бюджетного федерализма определяется как нормативно-законодательное установление бюджетных прав и обязанностей двух равноправных сторон - федеральных и региональных органов власти и управления, правил их взаимодействия на всех стадиях бюджетного процесса, методов частичного перераспределения бюджетных ресурсов между уровнями бюджетной системы <20>.

<20> Галицкая С.В. Теория и практика бюджетного федерализма. М.: Экзамен, 2002. С. 12.

Некоторые ученые отождествляют бюджетный федерализм с "формой бюджетного устройства в федеративном государстве" или с системой межбюджетных отношений. Так, И.В. Подпорина отмечает: бюджетный федерализм - это форма бюджетного устройства в федеративном государстве, которая предполагает реальное участие всех звеньев бюджетной системы в едином бюджетном процессе, в равной степени ориентированном и на учет интересов всех участников бюджетного процесса <21>. В.П. Горегляд пишет: "Главным в понимании бюджетного федерализма является то, что он не ограничивается сферой межбюджетных отношений, а пронизывает всю бюджетную систему. По существу бюджетный федерализм, как форма бюджетного устройства в федеративном государстве, предполагает реальное участие всех звеньев бюджетной системы в едином бюджетном процессе, в равной степени ориентированном и на учет общегосударственных интересов, и на реализацию интересов субъектов Федерации" <22>. В свою очередь, как считает профессор М.И. Ходорович, "практически межбюджетные отношения являются механизмом реализации принципа разделения полномочий в финансовой сфере, то есть решение проблем бюджетного федерализма реализуется через систему межбюджетных отношений" <23>. Бюджетный федерализм он рассматривал как принцип разделения полномочий в финансовой сфере между федеральной властью и властями субъектов Федерации, основанный на учете общегосударственных интересов. Межбюджетные отношения - взаимоотношения между вышестоящими и нижестоящими бюджетами всех уровней. Фактически под межбюджетными отношениями понимаются права и обязанности федеральной власти и субъектов Федерации.

<21> Подпорина И.В. Межбюджетные отношения и бюджетное регулирование // Финансы. 1999. N 16.
<22> Горегляд В.П. Формирование современной модели бюджетного федерализма в России: вопросы методологии // Федерализм. 2002. N 1.
<23> Ходорович М.И. Бюджетный федерализм и развитие межбюджетных отношений в Российской Федерации. СПб.: Питер-М, 1999. С. 56.

Особо следует отметить авторскую позицию А.М. Лаврова, который в статье "Межбюджетные отношения и финансовая стабилизация" рассматривает бюджетный федерализм как "систему налогово-бюджетных взаимоотношений органов власти и управления на всех стадиях бюджетного процесса, основанную на принципах самостоятельности бюджетов разных уровней, законодательного разграничения бюджетной ответственности и расходных полномочий между федеральными, региональными и местными органами власти и управления, соответствия финансовых ресурсов органов власти и управления выполняемым им функциям" <24>. Ставя акцент на самостоятельность бюджетов разных уровней, А.М. Лавров подчеркивает: самостоятельность основывается не только на наличии фискальных полномочий, но и на праве самостоятельно определять направления их расходования, на недопустимости изъятия дополнительно полученных доходов в вышестоящие бюджеты, на праве на компенсацию расходов, полученных в результате решений вышестоящих органов.

<24> Лавров А.М. Межбюджетные отношения и финансовая стабилизация // ЭКО. 1995. N 9.

В данном случае бюджетный федерализм понимается как "комплексная система бюджетно-налоговых отношений между федеральным, региональным и муниципальным уровнями управления на всех стадиях бюджетного процесса, основанная на самостоятельности данных уровней".

В работах отдельных авторов бюджетный федерализм понимается как "система автономного функционирования бюджетов различных уровней государственной власти". В.М. Мухачев пишет: "...бюджетный федерализм - это форма автономного функционирования бюджетов различных уровней государственной власти, основанная на четко сформулированных и закрепленных в законодательстве нормах" <25>.

<25> Мухачев В.М. Вопросы совершенствования межбюджетных отношений: Ежегодник // Сб. научных статей. М., 2000.

Весьма интересной представляется точка зрения, согласно которой бюджетный федерализм определяется "как специфическая система - система бюджетных отношений, основанная на тех же принципах, что и федерализм". Ее приверженцем является Б.Л. Корсуновский. По его мнению, "бюджетный федерализм выражает те же отношения, на той же основе, что и федерализм, в части разграничения бюджетных прав и полномочий, налогов и расходов между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Федерации" <26>. Вместе с тем понять сущность бюджетного федерализма исключительно через анализ научных подходов его определения вряд ли представляется возможным. Полному раскрытию содержания категории "бюджетный федерализм" может способствовать анализ системы принципов, основных начал, характеризующих данное явление.

<26> Корсуновский Б.Л. Проблемы межбюджетных взаимоотношений субъектов Федерации и федерального центра. Хабаровск, 1998.

В научной литературе, так же как и в отношении понятия "бюджетный федерализм", отсутствует единая позиция относительно системы и содержания принципов бюджетного федерализма. Так, по мнению А.П. Якушева, на современном этапе бюджетному федерализму присущи следующие признаки:

<27> Якушев А.В. Государственные и муниципальные финансы: Конспект лекций. М.: А-Приор, 2009. С. 24.

А.М. Лавров указывает, что бюджетный федерализм основывается на следующих принципах:

<28> Лавров А.М. Указ. соч.

По мнению Ю.А. Крохиной, к принципам бюджетного федерализма можно отнести:

<29> Крохина Ю.А. Актуальные проблемы становления бюджетного федерализма в России // Вестник Саратовской государственной академии права. 1998. N 2. С. 76.

Кроме того, считает Ю.А. Крохина, "в перечень основных начал построения системы бюджетного федерализма в Российской Федерации следует включить принцип своевременности финансового законодательства в сфере межбюджетных отношений, что означает возможность быстрого реагирования норм бюджетного права на изменения экономике или политике".

Д.Е. Фадеев, в свою очередь, выделяет следующие принципы построения системы бюджетного федерализма:

<30> Фадеев Д.Е. Бюджетный федерализм: дефиниция и принципы // Юридический мир. 2002. N 6. С. 24.

Изложенный анализ характеризует многогранность толкований категории "бюджетный федерализм", различные подходы к определению его природы, где в каждом определении, толковании выделяется какая-либо особенность бюджетного федерализма. Прежде всего такое разнообразие подходов к определению понятия и содержания бюджетного федерализма обусловлено спецификой данного явления, поскольку он содержит в себе и экономические, и правовые, и политические, и даже философские основания. Все точки зрения являются достаточно обоснованными, и из них возможно определить своеобразную выделяемую автором особенность и специфику явления бюджетный федерализм. Но нельзя не заметить, что все они так или иначе затрагивают вопрос государственного строительства или же государственного устройства в области публичных финансов, т.е. бюджетный федерализм - это своеобразное проявление федерализма, но в отдельной специфической среде отношений - в области публичных финансов.

Таким образом, единственно возможным способом, позволяющим объединить и консолидировать все указанные концепции, является взгляд на бюджетный федерализм через призму его конституционного значения. В связи с этим ключевым подходом является понимание бюджетного федерализма как конституционно-правового принципа государственного устройства, направленного на поиск баланса интересов органов власти всех уровней в области образования и расходования публичных финансов в целях максимально эффективного предоставления и оказания населению необходимых государственных функций и услуг, реализации его прав, свобод и гарантий. При этом как конституционно-правовой институт бюджетный федерализм охватывает систему отношений, устанавливаемую и регулируемую прежде всего Конституцией, между органами власти всех уровней, основанную на сочетании принципов централизма и децентрализма, относительно конструирования и реализации ими бюджетной политики.

Данная система отношений охватывает вопросы конструирования и реализации органами власти всех уровней своих полномочий в составляющих бюджетного федерализма в следующих сферах: расходная часть - предметов ведения и полномочий между органами власти всех уровней; доходная часть - доходных источников органов власти всех уровней и фискальных возможностей; межбюджетного взаимодействия; иных сферах публичных финансов, затрагивающих взаимодействие органов власти всех уровней - взаимодействия в области финансового контроля; финансово-бюджетных мер принуждения и наказания и других сферах.

В действующем законодательстве Российской Федерации указанный принцип либо понятие "бюджетный федерализм" не закреплено. Попробуем разобраться в причинах отсутствия прямой регламентации явления "бюджетный федерализм".

Необходимо отметить, что попытки нормативного закрепления рассматриваемого явления все-таки предпринимались. Так, в Положении о Министерстве финансов РФ, утв. Постановлением Правительства РФ от 6 марта 1998 г. N 273, указывалось, что к основным задачам Минфина России относится в том числе развитие бюджетного федерализма. Одновременно Министерство в соответствии с возложенными на него задачами выполняет такую функцию, как подготовка предложений и реализация мер по развитию бюджетного федерализма <31>. В новой редакции Положения, утв. Постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. N 329, какое-либо упоминание о бюджетном федерализме отсутствует.

<31> СЗ РФ. 1998. N 11. Ст. 3823.

Как отмечает Д.Е. Фадеев, в проекте Федерального закона "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Российской Федерации" категория "бюджетный федерализм" определялась как "отношения между органами государственной власти, местного самоуправления, возникающие в ходе бюджетного процесса, основанные на разграничении бюджетных прав и полномочий в области формирования и расходования бюджетных средств, направленных на обеспечение целостности и единства бюджетной системы" <32>. Как считает С.А. Шмакова, позднее - в проекте Бюджетного кодекса РФ - также была попытка закрепления понятия "бюджетный федерализм": "В основе бюджетной системы Российской Федерации - федеративное устройство государства, которое реализуется через бюджетный федерализм". Бюджетный федерализм характеризовался как "отношения между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации по поводу разграничения бюджетных полномочий, расходов и доходов, распределения и перераспределения последних между федеральным бюджетом и консолидированными бюджетами субъектов Российской Федерации, исходя из необходимости обеспечения единства общегосударственных интересов и интересов населения, проживающего на территориях субъектов Российской Федерации и входящих в них муниципальных образований". Вместе с тем Закон "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Российской Федерации" вообще не был принят, а статьи, посвященные бюджетному федерализму, не нашли закрепления в окончательной редакции БК РФ <33>.

<32> Фадеев Д.Е. Правовые вопросы становления бюджетного федерализма в Российской Федерации. С. 29.
<33> Шмакова С.А. Некоторые теоретико-правовые аспекты понятия бюджетного федерализма // Конституционное и муниципальное право. 2007. N 8.

По мнению некоторых ученых, отсутствие правового закрепления явления "бюджетный федерализм" обусловлено отсутствием комплексного осознания данного явления, соответствующих теоретических разработок. Так, отмечает Д.Е. Фадеев, складывается ощущение, что законодатель не решается оперировать категорией "бюджетный федерализм", объяснение чему необходимо искать прежде всего в теоретической неразработанности исследуемого понятия юридической наукой <34>.

<34> Фадеев Д.Е. Бюджетный федерализм: дефиниция и принципы. С. 17.

В действующей редакции БК РФ не содержатся какие-либо упоминания об использовании и применении бюджетного федерализма. При этом глава 5 Кодекса определяет общие принципы бюджетной системы России, которые можно отнести к принципам бюджетного федерализма, в частности, разграничение доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации, самостоятельность бюджетов, принцип единства бюджетной системы Российской Федерации, равенства бюджетных прав субъектов Федерации, муниципальных образований. Таким образом, в настоящее время законодатель ушел от прямой регламентации именно понятия "бюджетный федерализм". Действующее законодательство активно регламентирует вышеуказанные принципы бюджетного федерализма, его содержание, о чем также свидетельствует Постановление Правительства РФ от 15 августа 2001 г. N 584 "О Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года", в котором можно проследить весь предмет явления "бюджетный федерализм" в понимании государственных органов власти.

Как правило, в законодательстве, в том числе в конституциях зарубежных стран, закрепляются те или иные характеристики бюджетного федерализма, т.е. его основные составляющие, которые были приведены выше и по своей сути являются весомыми характеристиками государственного устройства, в том числе в области публичных финансов. В свою очередь, бюджетный федерализм как явление представляет собой рассмотрение вопросов установления и реализации его составляющих, его принципов через призму их единства, гармонии их совместной реализации. В связи с этим бюджетный федерализм является по своей сути теоретической конструкцией, своеобразным конституирующим (основополагающим) принципом государственного устройства, по аналогии с федерализмом.

Специфику теоретических разработок бюджетного федерализма можно сравнить с теоретическими разработками явления "федерализм". Так, М.В. Глигич-Золотарева и Н.М. Добрынин приводят различные научные взгляды на явление "федерализм", указывая, что федерализм (от лат. feodus - договор, союз) определяется как принцип, концепция, парадигма, режим государственного устройства, позволяющие обеспечить единство и плюрализм государственной и общественной власти в условиях ее территориальной организации на нескольких уровнях. Как принцип, федерализм воплощает способ урегулирования разногласий и объединения людей и их образований на государственном уровне; как режим государственного устройства, он определяет разделение государственной власти по вертикали между территориальными образованиями различного уровня в едином государстве <35>.

<35> Глигич-Золотарева М.В., Добрынин Н.М. Синергетика федерализма. Часть I // Право и политика. 2006. N 11.

Относительно расхождения взглядов на сущность федерализма Д. Элазар предложил следующие причины, схожие по своей сущности с причинами разносторонних взглядов на сущность бюджетного федерализма:

<36> Федерализм: Энциклопедический словарь. М.: Инфра-М, 1997. С. 248, 249.

Кстати, в законодательстве легальное понятие термина "федерализм" тоже отсутствует.

Таким образом, коротко говоря, бюджетный федерализм - это конституционный принцип, основной целью которого является выработка максимально эффективной модели финансово-бюджетного взаимодействия между органами власти всех уровней в целях достижения максимального учета интересов населения, максимально эффективного предоставления (оказания) государственных функций и услуг.

Одним из наиболее дискуссионных является вопрос о том, включается ли местное самоуправление как отдельный уровень власти со своей компетенций и самостоятельным бюджетом в систему отношений бюджетного федерализма. Многие авторы (как отечественные, так и зарубежные) придерживаются позиции, согласно которой бюджетный федерализм распространяется на соответствующую деятельность муниципальных образований. Помимо вышеуказанных точек зрения российских исследователей германский ученый Х. Циммерманн отмечает: "Если бюджетный федерализм обсуждается в теории или в плоскости практической политики федерального государства, то главной темой выступают отношения правительства с властями среднего уровня... Такое суженное рассмотрение отношений между органами власти в странах с федеральным устройством порождает проблемы, если дискуссия о бюджетном федерализме переносится на местный уровень. В этом случае легко упускается из виду, что разнообразия намного больше на местном, чем на среднем уровне, и что проблемы, связанные с разнообразием бюджетного федерализма, намного серьезнее" <37>.

<37> Циммерманн Х. Местные власти как элементы бюджетного федерализма: особая тема // Реформирование межбюджетных отношений: опыт Германии и России. М., 2003. С. 105.

В свою очередь, достаточно распространена и точка зрения, согласно которой местное самоуправление не подлежит включению в систему отношений бюджетного федерализма. Такая позиция, безусловно, небезосновательна, поскольку опирается на положения Основного Закона России. Так, Ю.А. Крохина пишет: "Включение некоторыми исследователями в систему бюджетного федерализма бюджетов муниципальных образований вызывает сомнение, поскольку наличие последних является отражением особенности государственного устройства России, но не основным условием существования Федерации" <38>. По мнению Крохиной, "федеративно-правовой характер бюджетной деятельности распространяется только на государственные бюджетные отношения, ибо именно Российская Федерация в целом и ее субъекты являются необходимой атрибутикой федеративного государства. Наличие местного самоуправления выражает, скорее, особенность государственного устройства Российской Федерации" <39>.

<38> Крохина Ю.А. Бюджетное право и российский федерализм. С. 211.
<39> Там же. С. 214.

Позиции авторов, придерживающихся указанной точки зрения, основываются прежде всего на статьях 5, 12 и главах 3 и 8 Конституции России, где местное самоуправление не включается в систему федеративного устройства России, а обособляется как отдельное явление.

Вместе с тем последняя позиция авторов представляется не вполне обоснованной, хотя формально-юридически соответствует положениям Конституции России, и бюджетный федерализм все-таки охватывает соответствующую систему отношений на уровне местного самоуправления в соответствии со следующими основаниями.

Во-первых, необходимо обратить внимание на понятие "федерализм". Выше мы уже отмечали различные научные взгляды на данное понятие. Приведем дополнительно позицию Р.В. Енгибаряна: "Федерация (от лат. foedus - союз, объединение) - одна из основных форм политико-территориальной организации государства, сложная структура которой состоит из двух или более государств или государственно-подобных образований (штатов, провинций, земель), обладающих конституционно закрепленной политической самостоятельностью вне пределов прав и полномочий общего государства в целом" <40>.

<40> Енгибарян Р.В., Тадевосян Э.В. Конституционное право: Учебник. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2004. С. 183.

Таким образом, под федерацией фактически понимается объединение государственно-подобных образований, субнациональных образований. При этом на сегодняшний день федеральные государства различаются в зависимости от двух типов организации публичной власти - двухуровневые и трехуровневые. Двухуровневый федерализм реализуется через две стороны федеративных отношений - федерацию и ее субъекты. В свою очередь, трехуровневый - через три стороны федеративных отношений, добавляя к числу их участников местное самоуправление.

Все большее число федеративных государств воспринимают именно трехуровневую модель федерализма, особенно государства, которые принимали свои Конституции относительно недавно. Например, в статье 18 Конституции Бразилии написано: "Политико-административная организация Федеративной Республики Бразилия включает союз, штаты, федеральный округ и муниципии - все пользуются автономией в соответствии с предписаниями настоящей Конституции" <41>. Россия же на сегодняшний день формально, исходя из практики и юридически (на уровне федеральных законов, подзаконных актов), является трехуровневой моделью федерализма. Наиболее ярко это как раз проявляется в сфере бюджетного федерализма, что свидетельствует об объективности включения местного самоуправления в систему отношений бюджетного федерализма. Кроме того, Конституция России также обособляет местное самоуправление как отдельный уровень публичной власти, указывая в статье 12, что "местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти". В статье 132 указывается: "Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения", что также может свидетельствовать об обособлении местного самоуправления как отдельного, в некоторой степени независимого уровня публичной власти.

<41> Конституции зарубежных государств: Учеб. пособие / Сост. В.В. Маклаков. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Бек, 2000. С. 421.

В подтверждение данной позиции приведем также статью 3 Конституции России, где указывается: "Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления", что дает основания выделять органы местного самоуправления как самостоятельные органы публичной власти.

Во-вторых, как нами уже отмечалось, в законодательстве были попытки закрепления понятия "бюджетный федерализм", в том числе в проекте Федерального закона "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Российской Федерации", в котором категория "бюджетный федерализм" охватывала отношения в области местного самоуправления. Таким образом, законодателем также предполагалось отнести отношения в области местного самоуправления к категории бюджетного федерализма.

В-третьих, большинство ученых (В.М. Родионова, О.В. Богачева, И.В. Подпорина, В.П. Горегляд, А.М. Лавров и др.) также склоняются к отнесению местного самоуправления к системе бюджетного федерализма, что обусловлено объективностью и необходимость полноценного охвата соответствующих отношений в государстве и включения их в единый институт.

В-четвертых, объективно бюджетный федерализм не может не включать соответствующие отношения на уровне местного самоуправления. Сама категория "бюджетный федерализм", если акцентировать внимание на понятии "бюджет", предполагает включение в себя организационно-правовых уровней власти, обладающих определенной самостоятельностью и автономией в сфере расходных полномочий (компетенция), доходных источников, межбюджетного взаимодействия.

Местное самоуправление в России всеми указанными характеристиками как раз обладает:

Кроме того, статья 30 БК РФ закрепляет принцип разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации, который означает закрепление в соответствии с законодательством доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов за бюджетами бюджетной системы Российской Федерации, а также определение полномочий органов государственной власти (органов местного самоуправления) по формированию доходов бюджетов, источников финансирования дефицитов бюджетов и установлению и исполнению расходных обязательств публично-правовых образований.

Данный принцип особо акцентирует внимание на обособление полномочий местного самоуправления по формированию доходов своего бюджета и установлению и исполнению расходных обязательств публично-правового образования, а именно муниципального образования.

Статья 31.1 БК РФ закрепляет принцип равенства бюджетных прав субъектов Федерации, муниципальных образований, который означает определение бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов и органов местного самоуправления, установление и исполнение расходных обязательств, формирование налоговых и неналоговых доходов бюджетов субъектов и местных бюджетов, определение объема, форм и порядка предоставления межбюджетных трансфертов в соответствии с едиными принципами и требованиями, установленными БК РФ.

Учитывая изложенное, можно сделать вывод о первостепенной конституционно-правовой природе явления "бюджетный федерализм", а также о том, что правовой институт, регламентирующий отношения в области бюджетного федерализма, прежде всего является предметом изучения конституционного права.

Представляется целесообразным осуществить более подробный анализ представленной концепции.

Предметом конституционного права России, отмечает С.А. Авакьян, как отрасли отечественного права являются наиболее фундаментальные общественные отношения, которыми характеризуются: основы конституционного (общественного) строя российского государства, сущность и формы власти народа, основы правового положения личности, государственное устройство России, система, порядок формирования, принципы организации и механизм деятельности органов государственной власти и местного самоуправления. Конституционное право закрепляет и регулирует названные общественные отношения, способствует их развитию <42>.

<42> Авакьян С.А. Указ. соч. С. 20.

Далее, развивая мысль о специфике предмета конституционного права, С.А. Авакьян отмечает: конституционное право, в первую очередь Конституция РФ, отражает природу российского государства, содержит положения о нем как о демократическом, федеративном, правовом, с республиканской формой правления, социальном, светском государстве. Чаще всего это именно конституционные определения, то есть характеристика государства. Их содержания не раскрыто в нормах конституций, в том числе в Конституции РФ, позволяя широкое толкование.

Что касается государственного устройства, т.е. внутреннего устройства государства, иначе говоря, его структуры, территориальной организации, этот элемент объекта и предмета конституционного права отражается прежде всего в конституции государства (включая Конституцию РФ). В государстве федеративном его структура тем более подробно раскрывается в нормах конституции <43>.

<43> Там же. С. 27.

Е.И. Козлова и О.Е. Кутафин относительно специфики конституционного права как отрасли права и его предмета отмечают: "Как и любая отрасль права, конституционное право представляет собой совокупность правовых норм, т.е. общеобязательных правил поведения людей, правил, соблюдение которых в необходимых случаях обеспечивается применением государственного принуждения в различных формах" <44>.

<44> Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: Учебник. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2004. С. 12.

Предметом конституционного права являются такие отношения, которые можно назвать базовыми, основополагающими. Они образуют как бы фундамент всего здания сложной системы социальных связей, подлежащих правовому воздействию. Эти базовые отношения - системообразующие, оформляющие целостность общества, его единство как организованной и функционирующей структуры, основанной на общих началах политического, экономического и социального устройства. В силу такого всеобъемлющего характера общественных отношений, являющихся предметом конституционного права, они отличаются большим многообразием представляют сложную систему <45>.

<45> Там же. С. 14.

Исходя из представленных научных взглядов на специфику конституционного права как самостоятельной отрасли права и на ее предмет, выделим следующие признаки, характеризующие отношения в области бюджетного федерализма как конституционно-правовые:

<46> http://worldconstitutions.ru/archives/28/12

Некоторые конституции устанавливают нормы-цели в области бюджетно-финансовых основ уровней власти, а также регулируют механизмы их достижения. Например, Основной закон ФРГ в статье 106 устанавливает: потребности Федерации и земель в покрытии расходов должны регулироваться таким образом, чтобы достичь их экономического выравнивания, избежать чрезмерной нагрузки на налогоплательщиков и обеспечить равный уровень жизни на всей территории Федерации. Далее регулирует подробное распределение в бюджеты Федерации и земель отчисления от налогов и сборов <47>.

<47> Конституции зарубежных государств / Сост. В.В. Маклаков. С. 103.

Отдельные конституции регулируют межбюджетное взаимодействие. Согласно статье 91 Конституции Австралии не запрещается предоставление любой помощи или субсидии штату на добычу золота, серебра или других металлов, предоставление любой помощи или субсидии на производство или экспорт товаров, при согласии обеих Палат Парламента Австралийского Союза, выраженном вынесением решения. В течение 10 лет с момента образования Австралийского союза и до тех пор, пока Парламентом будет предусмотрено иное, Парламент уполномочен предоставлять финансовую помощь любому штату на таких условиях, которые сочтет приемлемыми (ст. 96) <48>;

<48> http://worldconstitutions.runwww.worldconstitutions.ru

Мы уже отмечали особое значение института "бюджетный федерализм" для общества, поскольку он затрагивает весь комплекс отношений в государстве (экономические, политические, социальные и в итоге и правовые), влияет на вопросы демократического, федеративного, правового, социального, светского устройства государства, что выражается в целевой направленности бюджетного федерализма - в максимальном учете интересов населения, максимально эффективном предоставлении и оказании населению необходимых государственных функций и услуг, реализации его прав, свобод и гарантий;

Как было отмечено С.А. Авакьяном, государственное устройство - это безусловный элемент объекта и предмета конституционного права. Бюджетный федерализм в системе конституционного права - особый институт на стыке характеристик государственного устройства и публичных финансов, затрагивающий отношения образования и расходования денежных средств между всеми уровнями власти.

Относительно выделения явления "бюджетный федерализм" в отдельный институт конституционного права необходимо отметить следующее. Е.И. Козлова и О.Е. Кутафин под конституционно-правовым институтом понимают совокупность родственных правовых норм. Рамки данного понятия как в теории, так и на практике очень подвижны. Оно может обозначать и достаточно узкую группу однородных, близких по содержанию норм, и значительно более широкую их группу, вплоть до максимально крупных правовых образований, рассматриваемых как основные элементы системы отрасли конституционного права. Главный критерий объединения норм в правовой институт - однородность регулируемых ими отношений, что влечет за собой и правовое единство соответствующих норм, объединенных в институт, общую для них правовую специфику <49>.

<49> Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Указ. соч. С. 35.

С.А. Авакьян под правовым институтом понимает в сопоставлении с отраслью и подотраслью более узкую (хотя и достаточно большую) совокупность норм, связанных и взаимообуславливаемых общностью предмета регулирования <50>. В такой подотрасли, как государственное устройство, можно выделить институты, связанные со статусом Российской Федерации, каждого ее субъекта, компетенцией Российской Федерации и субъектов, символами (атрибутами) государства, административно-территориальным устройством субъектов Федерации, конституционно-правовыми основами национальной, региональной политики и др. <51>.

<50> Авакьян С.А. Конституционное право России. С. 79.
<51> Там же. С. 80.

Исходя из указанных подходов можно сделать вывод: как конституционно-правовой институт бюджетный федерализм охватывает систему отношений, устанавливаемую и регулируемую прежде всего Конституцией, между органами власти всех уровней, основанную на сочетании принципов централизма и децентрализма, относительно конструирования и реализации ими бюджетной политики. Предметом регулирования данного конституционно-правового института является система отношений, охватывающая вопросы конструирования и реализации органами власти всех уровней своих полномочий в составляющих бюджетного федерализма.

Конституционная природа явления "бюджетный федерализм" наиболее ярко выражается через конституционное назначение (роль, основную функцию) бюджетного федерализма, что дополнительно подтверждает следующее утверждение: отношения в области бюджетного федерализма являются базовыми (фундаментальными) отношениями для общества.

Конституционное назначение (роль, основная функция) бюджетного федерализма выражается в выработке такой модели бюджетного федерализма, которая позволяла бы за счет своих преимуществ максимально эффективно реализовывать нормы-цели, установленные в конституциях, в том числе в области построения демократического, федеративного, правового, социального, светского и других устройств государства, а также максимально эффективно способствовать качественному предоставлению и оказанию населению необходимых государственных функций и услуг, реализации его прав, свобод и гарантий.

Раскроем указанное назначение (роль, основную функцию) более подробно. Н.Б. Ермасова в своей работе достаточно комплексно обобщила существующие знания в области бюджетного федерализма и отметила следующие его основные преимущества:

<52> Ермасова Н.Б. Государственные и муниципальные финансы. М.: Высшее образование, 2008. С. 32.

Л.И. Якобсон обобщает положительные начала бюджетного федерализма через легендарную модель Ч. Тибу, согласно которой своевременное перемещение налогоплательщиков-потребителей между регионами и муниципальными образованиями может создать, подобный рыночному, механизм распределения общественных финансовых ресурсов.

В условиях абсолютной мобильности жителей и достаточного количества конкурентных между собой единиц местного самоуправления бюджетная децентрализация будет способствовать оптимальному распределению ресурсов, поскольку позволит полностью выявить и реализовать предпочтения потребителей локальных благ <53>.

<53> Якобсон Л.И. Государственный сектор экономики: экономическая теория и политика. М.: Европейская комиссия, 2000. С. 337.

Т.В. Грицюк приводит следующие плюсы децентрализации производства общественных благ:

<54> Грицюк Т.В. Фискальный федерализм и межбюджетные отношения. М.: Финансы и статистика, 2004. С. 17.

Таким образом, должное и рациональное использование идей бюджетного федерализма определенно может положительно отражаться на общем государственном управлении. Например, в построении эффективного социального государства бюджетный федерализм проявляется в следующем. Конституция РФ, провозглашая в статье 7 Россию социальным государством и гарантируя определенные права, одновременно не содержит правовые нормы, обеспечивающие механизм финансового обеспечения обозначенных положений.

Бюджетный федерализм позволяет более эффективно достигать данную цель за счет следующих механизмов.

Во-первых, бюджетный федерализм позволяет реализовывать индивидуальный подход в определении и реализации для населения того или иного блага, в его разновидности, объеме и количестве, в том числе социального блага (будь то выплата пособия школьникам или студентам или дополнительная надбавка пенсионерам). В таком случае наличие определенной финансовой самостоятельности у субнациональных образований позволяет им на местах анализировать наиболее актуальные социальные запросы населения и, соответственно, финансово обеспечивать их реализацию.

Во-вторых, существуют социальные блага, необходимые для всего населения, которые не могут отличаться от специфики субнационального образования. Такие блага, как правило, требуют значительных финансовых затрат (к примеру, предоставление денежных средств детям-сиротам на покупку жилого помещения). В таком случае в целях обеспечения гарантированной их реализации, а именно финансового обеспечения, используется следующий механизм бюджетного федерализма - предоставление целевых межбюджетных трансфертов - субвенций. Данный механизм позволяет выделять из вышестоящих нижестоящим бюджетам гарантированные целевые средства, которые обязательно должны дойти до конечного получателя социального блага.

В-третьих, развитая система межбюджетных трансфертов, не только позволяющая выделять из вышестоящих нижестоящим бюджетам целевые средства для реализации установленных законодательством социальных благ, но и направленная на определенное финансовое выравнивание субнациональных образований в целях удовлетворения продекларированных минимальных социальных благ и гарантий. Например, в соответствии со статьями 131, 137 и 138 БК РФ бюджетам субъектов Федерации, муниципальных районов (городских округов), поселений выделяются дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности. Данные дотации предоставляются в целях необходимости достижения минимального уровня расчетной бюджетной обеспеченности. В свою очередь, под расчетной обеспеченностью, например, для муниципальных районов (городских округов), понимается соотношение налоговых доходов на одного жителя, которые могут быть получены бюджетом муниципального района (городского округа) исходя из уровня развития и структуры экономики и (или) налоговой базы (налогового потенциала), и аналогичного показателя в среднем по муниципальным районам и городским округам данного субъекта Федерации с учетом различий в структуре населения, социально-экономических, климатических, географических и иных объективных факторах и условиях, влияющих на стоимость предоставления муниципальных услуг в расчете на одного жителя.

В построении настоящего демократического государства бюджетный федерализм проявляется в следующем. По мнению С.А. Авакьяна, демократическим называют государство, которое служит своему народу, воплощает его интересы, обеспечивает осуществление государственной власти народом непосредственно, а также через органы государства <55>. Демократическое государство наиболее ярко выражается в народовластии (народном суверенитете). Статья 3 Конституции России гласит:

<55> Авакьян С.А. Конституционное право России. С. 344.

"1. Носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ.

  1. Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления...".

С.А. Авакьян власть народа определяет "как самоорганизацию народа в целях управления своими делами посредством принятия общеобязательных решений и использования организационных механизмов и процедур, предполагающих участие в осуществлении властных функций и самого народа, и образуемых им органов" <56>. В таком случае бюджетный федерализм позволяет наиболее эффективно достигать цель по построению демократического государства за счет следующих своих особенностей и механизмов.

<56> Там же. С. 333.

Во-первых, как уже было отмечено, бюджетный федерализм позволяет реализовывать индивидуальный подход в определении и реализации для населения того или иного блага, в его разновидности, объеме и количестве. При этом территории муниципальных образований и даже регионы отличаются друг от друга, поэтому в социально-экономических сферах интересы населения того или иного публичного образования могут несколько отличаться, что децентрализация власти позволяет учитывать и реализовывать на практике.

Во-вторых, местные, отчасти региональные власти лучше осведомлены об интересах населения, а именно о потребностях конкретных граждан, составляющих население данного образования. В связи с этим муниципальным, в некоторых случаях региональным властям и населению проще контактировать между собой, требовать соответствующих действий и мер от власти. Представителям властных структур будет сложнее "взвалить" всю вину на вышестоящие структуры.

В-третьих, осуществляется прямая подотчетность выборного должностного лица перед населением. Наиболее наглядно реализуется принцип оценки гражданами эффективности действий власти от качества оказываемых (производимых) общественных благ.

В-четвертых, конкуренция. Наличие объективных и справедливых правил, установленных федеральным законодательством, между субнациональными структурами позволяет обеспечить между ними добросовестную конкуренцию, результатом которой должна служить объективная стимуляция субнациональных структур к проведению эффективной политики.

В-пятых, эксперименты и практика. Так или иначе реализуемая субнациональными структурами практика будет отличаться. При должной организации центральных структур лучшая практика может аккумулироваться, анализироваться и в дальнейшем внедряться в иных субнациональных образованиях. Кроме того, в данном случае возможны некоторые эксперименты, по результатам которых можно будет делать выводы о целесообразности их реализации на всей территории государства.

В-шестых, заинтересованность населения в финансово-бюджетном блоке. Наличие определенных источников доходов у бюджетов публичных образований, особенно в муниципальных образованиях, фискальных ресурсов может способствовать повышению заинтересованности населения в их максимальном сборе, в том числе в сборе налоговых и неналоговых доходов, в привлечении межбюджетных трансфертов, поскольку они расходуются преимущественно в социально-экономических сферах, наиболее чувствительных для самого населения. Возрастание заинтересованности и активности у населения в данном блоке также будет способствовать повышению эффективности использования публичных финансов.

Все указанные преимущества бюджетного федерализма так или иначе связаны с наличием определенной самостоятельности у субнациональных образований и приближением осуществления власти непосредственно ближе к самому населению, привлечением населения к осуществлению такой власти, что может повысить эффективность ее реализации и в итоге будет способствовать развитию демократического государства.

Указанные преимущества бюджетного федерализма также способствуют построению крепкого федеративного устройства государства, удовлетворяющего интересы всех уровней публичной власти. С.А. Авакьян под федеративном государством понимает "сложное государство, в котором существуют особые отношения между федерацией в целом и ее составными частями. С одной стороны, это определенные права самой Российской Федерации и ее субъектов, а с другой - возможности взаимного влияния на положение дел, т.е. как на федеральном уровне, так и в субъектах Федерации. Однако сложность отношений в федеративном государстве не подрывает его характеристики как суверенного государства. Суверенность - имманентное, т.е. внутренне присущее, неотъемлемое и неделимое качество России" <57>. Таким образом, указанные преимущества позволяют сохранить определенную самостоятельность у субнациональных образований, обеспечить самоопределение народов, что позволяет предупредить возникновение сепаратистских настроений у последних, связанных с тоталитарной централизацией власти.

<57> Там же. С. 345.

Указанные характеристики отчасти схожи с доктриной субсидиарности. Относительно отождествления федерации с принципом субсидиарности С.А. Авакьян отмечает: "Применительно к федерации принцип субсидиарности толкуют так, что субъекты в состоянии сами организовать свою жизнь и решать соответствующие дела, а создание федерации является как бы дополнительным средством. Федерация берет на себя часть общих дел в интересах субъектов и в другой части дел помогает субъектам. В последнее время принцип субсидиарности чаще всего трактуется именно как "разгрузка" федерации, децентрализации функций, их передача субъектам, а роль федерации при этом состоит в содействии субъектам и выполнении нескольких ведущих задач. Правда, бытует и прямо обратное понимание субсидиарности, когда именно федерация рассматривается как главный организатор всей жизни в новом образовании, и тогда уже в помощь, в дополнение к ней (федерации), т.е. во вспомогательном плане, действуют субъекты федерации" <58>. По мнению С.А. Авакьяна, "в реальности создание федеративного государства резко меняет общую картину. У него неизбежно возникает своя "личность", свой "портрет". Федеративное государство - это лидер по отношению к своим субъектам. А субсидиарность надо толковать в том плане, что федерация всегда готов прийти на помощь своим субъектам, она по большому счету призвана во многом облегчить их жизнь. В то же время субсидиарность для субъектов должна означать тоже их готовность всегда поддерживать федерацию, в рамках своих сил помогать ей в осуществлении функций федерации (например, в укреплении обороноспособности государства, в содействии воинским частям на своей территории, в организации призыва в армию и т.д.), а также "разгрузить" федерацию от менее значимых дел <59>.

<58> Авакьян С.А. Конституционное право России. С. 26.
<59> Там же. С. 27.

И.А. Умнова дает следующее понятие данного принципа - это оптимальное разграничение предметов ведения, полномочий, ресурсов и ответственности между федерацией, ее органами государственной власти и субъектами федерации, их органами государственной власти, в соответствии с которым публичная власть осуществляется преимущественно на том уровне, который ближе к гражданам и субъектам хозяйственной деятельности, а вышестоящий уровень власти (федерация по отношению к субъектам федерации) сохраняет за собой только те полномочия, выполнение которых наиболее эффективно осуществляется на данном уровне власти, обеспечивает государственный суверенитет и безопасность страны <60>.

<60> Умнова И.А. Проблемы дефедерализации и перспективы оптимизации современной российской модели разграничения предметов ведения и полномочий в контексте доктрины субсидиарности // Сравнительное конституционное обозрение. 2012. N 2.

Данный принцип, безусловно, соблюдался в различных государствах на самых ранних этапах их становления, поскольку он являет собой основную, можно сказать, аксиоматичную идею и цель разграничения предметов ведения и полномочий между уровнями публичной власти. Так, частичное проявление данной идеи просматривается в Европейской хартии местного самоуправления, в частности в статье 4, где указано: "...осуществление публичных полномочий, как правило, должно преимущественно возлагаться на органы власти, наиболее близкие к гражданам. Передача какой-либо функции какому-либо другому органу власти должна производиться с учетом объема и характера конкретной задачи, а также требований эффективности и экономии" <61>. Вместе с тем юридически указанный принцип был закреплен относительно недавно в статье 5 Маастрихтского договора о Европейском союзе: "Сообщество действует в пределах своих полномочий, определяемых настоящим Договором и поставленными перед ним здесь целями. В областях, которые не подпадают под его исключительную компетенцию, сообщество действует в соответствии с принципом субсидиарности, если и поскольку цели действия не могут быть достигнуты в достаточной мере государствами-членами и поэтому в силу масштабов и результатов предполагаемого действия могут быть более успешно достигнуты сообществом" <62>.

<61> СЗ РФ. 1998. N 36. Ст. 4466.
<62> Договор о Европейском союзе: Консолидированная версия. М.: Интердиалект+, 2001. С. 48.

Таким образом, сущностное значение данного принципа проявляется именно в вопросе разграничения предметов ведения и полномочий между органами власти всех уровней и заключается в том, что проблемы и вопросы подлежат решению на том уровне, на котором они возникают с непосредственным участием населения данной территории, позволяющим максимально учесть их интересы и запросы. В свою очередь, центральная власть вмешивается в решение вопросов и проблем в том случае, если они касаются интересов всего государства в силу их масштабности и важности.

В таком случае сущностная характеристика бюджетного федерализма заключается в охвате всего комплекса отношений относительно оптимального разграничения компетенций, доходных источников, фискальных ресурсов между органами власти всех уровней, в развитии системы межбюджетного взаимодействия, в иных вопросах финансово-бюджетного взаимодействия. В свою очередь, доктрина субсидиарности преимущественно нацелена на выработку наиболее эффективной модели разграничения компетенций между органами власти всех уровней, исходя из функциональных характеристик таких компетенций.

Принцип субсидиарности, безусловно, неразрывно связан с институтом бюджетного федерализма и может являться основополагающей его целевой характеристикой в области построении эффективной модели разграничения компетенций между органами власти всех уровней.

С учетом всего вышеизложенного представляется весьма перспективной модель конституционного закрепления в России принципов бюджетного федерализма, а возможно, и понятия "бюджетный федерализм". Но разрешение данного предположения должно осуществляться только после комплексного анализа исторических предпосылок реализации бюджетного федерализма в России, а также анализа конституционно-правового регулирования бюджетного федерализма как в Конституции России, так и в конституциях зарубежных государств.

Библиография

Авакьян С.А. Конституционное право России: Учебный курс: В 2 т. М.: Юристъ, 2005. Т. 1.

Азрилиян А.Н. Большой экономический словарь. М.: Правовая культура, 1994.

Богачева О.В. Становление российской модели бюджетного федерализма // Вопросы экономики. 1996. N 6.

Галицкая С.В. Теория и практика бюджетного федерализма. М.: Экзамен, 2002.

Глигич-Золотарева М.В. Конституционно-правовые основы российского федерализма: проблемы теории, методологии и практики: Автореф. дис. ... докт. юрид. наук. Тюмень, 2009.

Глигич-Золотарева М.В., Добрынин Н.М. Синергетика федерализма. Часть I // Право и политика. 2006. N 11.

Горегляд В.П. Формирование современной модели бюджетного федерализма в России: вопросы методологии // Федерализм. 2002. N 1.

Грицюк Т.В. Фискальный федерализм и межбюджетные отношения. М.: Финансы и статистика, 2004.

Другова Ю.В. Бюджетный федерализм: правовой аспект: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 1999.

Енгибарян Р.В., Тадевосян Э.В. Конституционное право: Учебник. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2004.

Ермасова Н.Б. Государственные и муниципальные финансы. М: Высшее образование, 2008.

Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: Учебник. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2004.

Конев Ф.Ф. Федерализм: целостность федеративного государства // Конституционное и муниципальное право. 2004. N 4.

Конституции зарубежных государств: Учеб. пособие / Сост. В.В. Маклаков. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Бек, 2000.

Корсуновский Б.Л. Проблемы межбюджетных взаимоотношений субъектов Федерации и федерального центра. Хабаровск, 1998.

Крохина Ю.А. Актуальные проблемы становления бюджетного федерализма в России // Вестник Саратовской государственной академии права. 1998. N 2.

Крохина Ю.А. Бюджетное право и российский федерализм. М.: Норма, 2002.

Лавров А.М. Межбюджетные отношения и финансовая стабилизация // ЭКО. 1995. N 9.

Масгрейв Ричард А., Масгрейв Пегги Б. Государственные финансы: теория и практика / Пер. с англ. М.: Бизнес Атлас, 2009.

Мухачев В.М. Вопросы совершенствования межбюджетных отношений: Ежегодник // Сб. научных статей. М., 2000.

Новый большой англо-русский словарь: В трех томах / Под ред. Ю.Д. Апресяна. М.: Дрофа, 2003.

Подпорина И.В. Межбюджетные отношения и бюджетное регулирование // Финансы. 1999. N 16.

Райзберг Б.А., Лозовский Л.Ш., Стародубцева Е.Б. Современный экономический словарь. 5-е изд., перераб. и доп. М.: Инфра-М, 2006.

Родионова В.М. Проблемы совершенствования бюджетного законодательства Российской Федерации // Финансы. 1997. N 4.

Умнова И.А. Проблемы дефедерализации и перспективы оптимизации современной российской модели разграничения предметов ведения и полномочий в контексте доктрины субсидиарности // Сравнительное конституционное обозрение. 2012. N 2.

Фадеев Д.Е. Бюджетный федерализм: дефиниция и принципы // Юридический мир. 2002. N 6.

Фадеев Д.Е. Правовые вопросы становления бюджетного федерализма в Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2003.

Федерализм: Энциклопедический словарь. М.: Инфра-М, 1997.

Ходорович М.И. Бюджетный федерализм и развитие межбюджетных отношений в Российской Федерации. СПб.: Питер-М, 2006.

Циммерманн Х. Местные власти как элементы бюджетного федерализма: особая тема // Реформирование межбюджетных отношений: опыт Германии и России. М., 2003.

Шахрай С.М. Конституционное правосудие в системе российского федерализма. СПб.: Санкт-Петербургский университет МВД России, 2001.

Шмакова С.А. Некоторые теоретико-правовые аспекты понятия бюджетного федерализма // Конституционное и муниципальное право. 2007. N 8.

Якобсон Л.И. Государственный сектор экономики: экономическая теория и политика. М: Европейская комиссия, 2000.

Якушев А.В. Государственные и муниципальные финансы: Конспект лекций. М.: А-Приор, 2009.

Edward L. Rubin Puppy Federalism and the Blessings of America // The ANNALS of the American Academy of Political and Social Science 2001 574: 37. P. 38 // URL: http://ann.sagepub.com/content/574/1/37 (дата обращения: 26.07.2013).

http://worldconstitutions.ru/archives/28/12.

http://worldconstitutions.runwww.worldconstitutions.ru.