Мудрый Юрист

Временная финансовая администрация как институт ответственности публичной власти

Дементьева Ольга Александровна, старший научный сотрудник Центра экономико-правовых проблем государственного и муниципального управления ИЗиСП, кандидат юридических наук.

Анализируются проблемы законодательного регулирования новых институтов конституционного, муниципального и бюджетного права - временной финансовой администрации в субъектах РФ и временной финансовой администрации в муниципальных образованиях, введенных в законодательство в 2003 г. Рассматривается ответственность не только органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, но и федеральной власти.

Ключевые слова: временная финансовая администрация, субъекты Российской Федерации, местное самоуправление, бюджетная обеспеченность.

Temporary financial administration as an institute of responsibility of public authority

O.A. Dementieva

In article analyses the problems of legislative regulation of new institutions of constitutional, municipal and budget law - the temporary financial administration in the subjects of the Russian Federation and the temporary financial administration in the municipalities, introduced in legislation in 2003. Questions are examined not only the responsibility of the organs of state power of subjects of the Russian Federation, and of local self-government, but the Federal authorities.

Key words: the temporary financial administration, the subjects of the Russian Federation, local self-government, budget provision.

В 2003 г. в законодательную практику были введены новые институты конституционного, муниципального и бюджетного права - временная финансовая администрация в субъекте РФ и временная финансовая администрация в муниципальном образовании.

Возможность введения института временной финансовой администрации (далее - ВФА) в субъекте РФ предусмотрена подп. "б" п. 1 ст. 26.9 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 184-ФЗ); в муниципальном образовании - п. 2 ч. 1 ст. 75 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ). В целях развития положений федеральных законов <1> БК РФ в 2004 г. был дополнен гл. 19.1 "Осуществление бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления при введении временной финансовой администрации" <2>.

<1> Положения федеральных законов о ВФА вступили в силу для субъектов РФ с 1 января 2007 г., а для муниципальных образований - с 1 января 2008 г.
<2> Федеральным законом от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ в гл. 19.1 БК РФ внесены существенные коррективы, изменившие в некоторых нормах законодательное регулирование на подзаконное.

В БК РФ нормативное правовое регулирование института ВФА в муниципальном образовании осуществлено по аналогии с регулированием института ВФА в субъекте РФ, а большинство норм одновременно относятся к обоим институтам <3>. Однако некоторые положения гл. 19.1 БК РФ не соответствуют ранее принятым нормам Федерального закона N 131-ФЗ <4>. Разработка подходов к нормативному правовому регулированию вопросов, связанных с процедурами введения ВФА в муниципальных образованиях, требует устранения коллизии норм БК РФ и Федерального закона N 131-ФЗ.

<3> Анализ положений федерального законодательства показывает, что порядок введения ВФА в муниципальном образовании предполагает более сложные процедуры, чем в случае введения ВФА в субъекте РФ. С ходатайством в ВАС РФ о введении ВФА в субъекте РФ может обращаться только Правительство РФ. С ходатайством в арбитражный суд субъекта РФ о введении ВФА в муниципальном образовании могут обращаться: 1) высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ); 2) высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) совместно с представительным органом муниципального образования и главой муниципального образования; 3) высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) совместно с представительным органом муниципального образования; 4) высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) совместно с главой муниципального образования; 5) представительный орган муниципального образования и глава муниципального образования; 6) глава муниципального образования.
<4> Во-первых, в соответствии с п. 5 ст. 168.2 БК РФ ВФА в субъекте РФ не может быть введена в течение одного года со дня начала срока полномочий законодательного (представительного) органа, а в соответствии с ч. 4 ст. 75 Федерального закона N 131-ФЗ ВФА может быть введена только в случае, если об этом ходатайствует высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ). Во-вторых, согласно п. 3 ст. 168.2 БК РФ основанием введения ВФА в муниципальном образовании является наличие возникшей в результате решений, действий или бездействия органов местного самоуправления просроченной задолженности по исполнению долговых и (или) бюджетных обязательств муниципального образования, превышающей 30% объема собственных доходов местного бюджета в последнем отчетном году. В части 1 ст. 75 Федерального закона N 131-ФЗ установлены следующие основания для введения ВФА: наличие просроченной задолженности муниципальных образований по исполнению своих долговых и (или) бюджетных обязательств, превышающей 30% собственных доходов бюджетов муниципальных образований в отчетном финансовом году, и (или) просроченной задолженности муниципальных образований по исполнению своих бюджетных обязательств, превышающей 40% бюджетных ассигнований в отчетном финансовом году.

ВФА является институтом временного осуществления органами публичной власти вышестоящего уровня отдельных полномочий органов публичной власти нижестоящего уровня. Цель его введения и в субъекте РФ, и в муниципальном образовании - восстановление платежеспособности публично-правового образования. Для этого ВФА разрабатывается соответствующий план.

На основании ст. 168.3 БК РФ ВФА и ее глава наделены широкими бюджетными полномочиями. Во-первых, ВФА вправе определять направления расходования бюджетных средств не только в течение пяти лет (максимальный срок действия плана восстановления платежеспособности публично-правового образования), но и на более длительный срок. Это связано с тем, что план восстановления платежеспособности должен содержать положения об объемах и условиях привлечения заемных средств на рефинансирование государственного долга субъекта РФ или муниципального долга.

Во-вторых, практически безусловному принятию и исполнению подлежат бюджеты публично-правового образования, а также нормативные правовые акты исполнительных органов государственной власти субъектов РФ (органов местного самоуправления), подготовленные ВФА в соответствии с утвержденным ВАС РФ (арбитражным судом субъекта РФ) планом восстановления платежеспособности субъекта РФ (муниципального образования).

В-третьих, глава ВФА руководит ее деятельностью и представляет Российскую Федерацию (субъект РФ) в ВАС РФ (арбитражном суде) по делу о восстановлении платежеспособности субъекта РФ (муниципального образования), согласовывает внесение изменений в нормативные правовые акты (проекты нормативных правовых актов) органов государственной власти субъектов РФ (органов местного самоуправления), предусмотренные планом восстановления платежеспособности. Без согласия главы ВФА руководителем финансового органа субъекта РФ (муниципального образования) невозможно осуществление широкого круга полномочий <5>. Глава ВФА наряду с руководителем финансового органа субъекта РФ применяет меры принуждения, предусмотренные ст. 284.1 БК РФ <6>. В случае нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации он имеет право назначить в органы исполнительной власти субъекта РФ (местные администрации муниципальных образований) и казенные учреждения субъекта РФ (муниципального образования) своих представителей, к которым переходят все полномочия главного распорядителя, распорядителя и получателя бюджетных средств. На основании решения арбитражного суда глава ВФА может самостоятельно исполнять полномочия руководителя финансового органа.

<5> В частности, утверждение сводной бюджетной росписи бюджета субъекта РФ (местного бюджета), лимитов бюджетных обязательств для главных распорядителей средств бюджета субъекта РФ (местного бюджета); осуществление заимствований; предоставление бюджетных кредитов из бюджета субъекта РФ (местного бюджета); использование доходов, полученных при исполнении бюджета субъекта РФ (местного бюджета) сверх утвержденных законом (решением) о бюджете; перемещение ассигнований между главными распорядителями средств бюджета субъекта РФ (местного бюджета), между разделами, подразделами, целевыми статьями, группами видов расходов функциональной и статьями экономической классификации расходов бюджетов Российской Федерации.
<6> К таким мерам относятся: возможность списывать в бесспорном порядке суммы бюджетных средств, используемых не по целевому назначению или подлежащих возврату в бюджет, срок возврата которых истек; суммы процентов (платы) за пользование бюджетными средствами, предоставленными на возвратной основе, срок уплаты которых наступил; взыскивать в бесспорном порядке пени за несвоевременный возврат бюджетных средств, предоставленных на возвратной основе, просрочку уплаты процентов за пользование бюджетными средствами, предоставленными на возвратной основе, в размере одной трехсотой действующей ставки рефинансирования Центрального банка РФ за каждый день просрочки; выносить предупреждение руководителям органов исполнительной власти, органов местного самоуправления и получателей бюджетных средств о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса; составлять протоколы, являющиеся основанием для наложения штрафов; взыскивать в бесспорном порядке пени с кредитных организаций за несвоевременное исполнение платежных документов на зачисление или перечисление бюджетных средств в размере одной трехсотой действующей ставки рефинансирования Центрального банка РФ за каждый день просрочки.

Анализ вышеприведенных положений федерального законодательства позволяет сделать вывод о том, что основные бюджетные полномочия публично-правового образования при введении ВФА в субъекте РФ или муниципальном образовании исполняются органом, формируемым "вышестоящей" государственной властью. К этому институту в литературе иногда применяют обобщающий термин "банкротство" <7>. Действительно, в зарубежной практике в некоторых государствах банкротство муниципалитетов имеет некоторые общие черты и элементы в сравнении с банкротством юридических лиц гражданского права. В других же - "муниципальное банкротство" принципиально отличается от него.

<7> См.: Данков А.Н. Муниципальные банкротства в США: выводы для России // Рынок ценных бумаг. 1999. N 13. С. 12 - 14; Он же. Процедура банкротства муниципальных органов в США // Деловой экспресс. 1997. N 24. С. 4 - 7.

Приведем результаты сравнительного анализа института ВФА и аналогичных институтов, действующих в зарубежных странах. Российский институт ВФА концептуально отличается от институтов, существующих в иных государствах, как по основаниям и инициаторам его введения, так и по процедурам осуществления. Так, в США в 1937 г. был принят закон о муниципальном банкротстве <8>, в соответствии с которым только муниципалитет имеет право заявить о своем банкротстве. Муниципалитет-банкрот получает отсрочку по выплате долгов на срок, в течение которого он должен самостоятельно провести их реструктуризацию. Процедуру банкротства не могут инициировать ни кредиторы, ни органы государственной власти. Кредиторы не вправе не только принуждать муниципалитет заявлять о банкротстве, но и предлагать собственный план реструктуризации задолженности и выдвигать какие-либо требования о конкурсной продаже муниципального имущества или распределении доходов от муниципальной собственности. После объявления банкротства муниципальные органы управления сохраняют полную свободу действий по принятию решений. Таким образом, основная цель объявления в США муниципалитета банкротом состоит в том, чтобы оградить муниципальные органы управления от претензий кредиторов на определенный срок в целях выработки мер по реструктуризации и оплате муниципального долга. В целом законодательство США исходит из традиций фактической, а не декларативной самостоятельности местного самоуправления и ответственности выборных органов власти.

<8> См.: Данков А.Н. Муниципальные банкротства в США: выводы для России. С. 12.

Существуют и другие принципиально отличные от процедуры банкротства муниципалитетов в США схемы урегулирования муниципального долга, предусматривающие вмешательство в экономические и бюджетные полномочия местных органов власти. Так, в Венгрии <9> при наступлении задержки по оплате муниципальных бюджетных обязательств мэр муниципального образования обязан в течение 60 дней после наступления срока платежа уведомить об этом городской совет и подать ходатайство в суд. В суд может также обратиться и кредитор. В соответствии с законодательством суд может с учетом финансового положения и существующих активов муниципалитета принять решение либо об исполнении долгового обязательства, либо о начале процедуры урегулирования муниципального долга. Эта процедура предусматривает назначение управляющего конкурсной массой, формирование кризисного комитета, подготовку чрезвычайного бюджета, предназначенного для выполнения лишь тех функций, которые разрешены законом в случае финансового кризиса. Указанные функции могут быть переданы для исполнения другим муниципалитетам, ассоциациям муниципальных образований и даже частным фирмам и некоммерческим организациям. Таким образом, в венгерском законодательстве процедуры, связанные с урегулированием муниципального долга, в основном направлены на защиту интересов кредиторов и существенно ограничивают полномочия органов местного самоуправления.

<9> См.: Залогов Н.А. Зарубежный опыт управления муниципальным долгом // Финансы. 2004. N 8. С. 74 - 75.

В Германии институт, схожий по своим целям с институтом ВФА в России, может вводиться в отношении земель только федеральным конституционным судом <10>. Вся процедура рассматривается в качестве дополнительной финансовой поддержки федеральным правительством земли, оказавшейся в кризисном финансовом положении. Если сопоставить процедуры финансового оздоровления (санации) земель в Германии и процедуры введения ВФА в субъектах РФ, то в обоих случаях происходит хотя и разное по объему, но все-таки вторжение федеральных органов государственной власти в исполнение полномочий органами государственной власти субъекта Федерации. В соответствии с БК РФ (абз. 6 п. 1 ст. 168.3) такое вторжение может выражаться даже в форме утверждения федеральным законом закона субъекта РФ о бюджете субъекта РФ.

<10> См.: Третнер К.Х. Процедуры санации в случае наступления финансового кризиса в землях Федеративной Республики Германия // Перспективы совершенствования межбюджетных отношений в Российской Федерации. Научно-экспертный совет при Председателе Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. М., 2003. С. 179 - 186.

Принятие решения федеральным конституционным судом о введении процедуры оздоровления в землях Германии является конституционно корректным и обоснованным. В связи с этим спорным представляется наделение ВАС РФ, а не КС РФ полномочиями по рассмотрению вопроса о введении ВФА в субъекте РФ. Во всяком случае процедуры рассмотрения вопроса о введении ВФА в субъекте РФ и муниципальном образовании, во-первых, не должны быть одинаковыми, а во-вторых, необходимо участие судебных органов, в компетенцию которых входит разрешение разногласий между органами публичной власти по вопросу разграничения властных полномочий "по вертикали". На наш взгляд, решение вопроса о введении ВФА в муниципальном образовании должно быть отнесено к компетенции конституционных и уставных судов субъектов РФ. В АПК РФ отсутствует специальная процедура, в соответствии с которой суд может принимать решение о введении ВФА в публично-правовом образовании. Без устранения этого пробела в федеральном законодательстве реальное применение института ВФА будет невозможно <11>.

<11> См. об этом, например: Андриченко Л.В., Домрин А.Н., Сивицкий В.А. и др. Законодательное регулирование временного осуществления полномочий органов публичной власти другого уровня: основания и пределы // Журнал российского права. 2005. N 3. С. 100 - 126.

Правовая система Российского государства не допускает возможности использования процедур внешнего финансового или политического управления по отношению к органам государственной власти субъектов РФ и органам местного самоуправления (муниципальным образованиям), аналогичных процедурам, используемым в гражданско-правовых отношениях. Поэтому институт ВФА в субъектах РФ и муниципальных образованиях, введенный федеральным законодательством как институт конституционного и муниципального права, а также бюджетного права, принципиально отличается от института банкротства (несостоятельности), регулируемого ГК РФ и Федеральным законом от 26 октября 2002 г. N 127-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)". Анализ законодательства о банкротстве и сопоставление его норм с положениями института ВФА, установленными базовыми Федеральными законами N 184-ФЗ, N 131-ФЗ и БК РФ, показывает, что нормы, регулирующие институт банкротства в его классическом гражданско-правовом смысле, не могут быть использованы на практике как аналоги для регулирования этого института в публично-правовой сфере общественных отношений. Например, для удовлетворения требований кредиторов в отношении юридического лица, признанного банкротом, возможно проведение процедуры его ликвидации с распродажей имущества, включая дошкольные образовательные учреждения, общеобразовательные учреждения, лечебные учреждения, спортивные сооружения, относящиеся к системам жизнеобеспечения объекты коммунальной инфраструктуры. Очевидно, что осуществление подобных крайних мер для погашения долговых или бюджетных обязательств публично-правового образования недопустимо, так как имущество и субъекта РФ, и муниципального образования предназначено для исполнения публичных обязательств.

В Конституции РФ отсутствуют прямые основания для определения уровня и пределов нормативного правового регулирования ВФА как в субъекте РФ, так и в муниципальном образовании. Это обстоятельство в отношении ВФА, вводимой в муниципальном образовании, порождает проблему разграничения полномочий между Российской Федерацией и субъектами РФ в данной сфере нормативного правового регулирования. Для решения этого вопроса требуется либо изменение концепции федерального законодательства о местном самоуправлении <12>, либо введение непосредственного прямого нормативного правового регулирования указанного института на уровне федеральных законов.

<12> В настоящее время Федеральный закон N 131-ФЗ устанавливает закрытый перечень полномочий субъектов РФ в сфере нормативного правового регулирования вопросов местного самоуправления.

Рассмотрим вопросы целесообразности и обоснованности законодательно установленных оснований введения ВФА в субъекте РФ и муниципальном образовании. Основная цель введения ВФА заключается в восстановлении платежеспособности публично-правового образования. В законодательстве не содержится дефиниций этого понятия. Ответ на этот вопрос можно получить лишь из толкования положений ст. 168.4 "План восстановления платежеспособности субъекта Российской Федерации (муниципального образования)" БК РФ. Проект плана должен разрабатываться с учетом того, что в срок не более пяти лет должны быть полностью погашены просроченные расходные обязательства субъекта РФ (муниципального образования). Однако, как следует из ст. 26.9 Федерального закона N 184-ФЗ и ст. 75 Федерального закона N 131-ФЗ, основанием введения ВФА в субъекте РФ и муниципальном образовании является возникшая вследствие решений, действий или бездействия органов государственной власти субъекта РФ или соответственно органов местного самоуправления просроченная задолженность субъекта РФ или муниципального образования по исполнению долговых и (или) бюджетных обязательств.

Что же следует считать восстановлением платежеспособности публично-правового образования? Какова ответственность органов публичной власти, чьи решения, действия или бездействие привели к необходимости введения режима ВФА? Ответ на первый вопрос требует конкретизации понятия просроченных обязательств публично-правового образования: относятся ли к ним просроченные расходные обязательства или же долговые и бюджетные обязательства? В некоторых публикациях неплатежеспособность связывают не с просроченными долговыми и бюджетными обязательствами, а с просроченными долговыми и расходными обязательствами <13>. Такая позиция аргументируется тем, что органы власти могут сознательно не принимать бюджетные обязательства в целях предотвращения возникновения возможных задолженностей. Рассматривая неплатежеспособность с позиций просроченной задолженности по расходным, а не бюджетным обязательствам, следует отметить, что понятие неплатежеспособности публично-правового образования в этом случае имеет более широкое толкование. Отсутствие задолженности по расходным обязательствам свидетельствует о возможности публично-правового образования исполнять все обязательства перед другими публично-правовыми образованиями, населением и юридическими лицами. С установлением величины просроченной задолженности по расходным обязательствам непосредственно связано определение объема финансовых ресурсов, необходимых для исполнения расходных обязательств, которые в силу тех или иных причин публично-правовым образованием в данном бюджетном году не исполняются.

<13> См.: Золотарева А.Б. Правовое регулирование статуса несостоятельных регионов и муниципальных образований // Финансы. 2004. N 8. С. 22.

Очевидно, что от того, как будет толковаться понятие восстановления платежеспособности, в немалой степени зависит и конкретное содержание плана ее восстановления. Если задача состоит только в погашении в течение определенного срока долга публично-правового образования, то формальное отсутствие долга не может являться гарантией решения проблем неудовлетворительного финансового состояния муниципалитета или субъекта РФ. Поэтому план восстановления платежеспособности должен включать в первую очередь меры, направленные на экономическое развитие территории публично-правового образования <14>.

<14> В Германии оказание финансовой помощи земле, оказавшейся в кризисном финансовом положении, преследует именно такие цели (см.: Третнер К.Х. Указ. соч. С. 181).

Если исходить из иной концепции введения ВФА в публично-правовых образованиях, заключающейся в необходимости удовлетворения требований кредиторов (преимущественно физических и юридических лиц, участвующих в гражданско-правовых отношениях), то возмещение долгов кредиторам органами публичной власти в полном объеме возможно через гражданско-процессуальные и арбитражно-процессуальные механизмы. Во всяком случае обязанность компенсации убытков физическим и юридическим лицам предусмотрена федеральными законами. Существуют и соответствующие юридические процессуальные механизмы для ее реализации, а также судебная практика. Необходимо отметить, что в базовых федеральных законах и БК РФ не содержится даже косвенного указания на то, что при рассмотрении дела о введении ВФА в субъекте РФ и муниципальном образовании в арбитражном суде в этом процессе возможно участие физических и юридических лиц гражданского права.

Важное значение имеет рассмотрение вопроса обоснованности экономико-правовых оснований введения ВФА в публично-правовых образованиях. Одним из условий введения ВФА в соответствии с положениями ст. 75 Федерального закона N 131-ФЗ и ст. 168.2 БК РФ является выполнение бюджетных обязательств "вышестоящих" бюджетов - федерального бюджета и бюджета субъекта РФ в отношении бюджета муниципального образования и федерального бюджета в отношении бюджета субъекта РФ.

На сегодняшний день проблема определения понятия бюджетных обязательств "вышестоящих" бюджетов имеет принципиальное значение в связи с отказом федерального законодателя в 2003 г. от основополагающих для финансового обеспечения исполнения полномочий публичной власти понятий минимальной бюджетной обеспеченности, утверждаемых на федеральном уровне минимальных государственных социальных стандартов исполнения вопросов местного значения, отсутствием научно обоснованных методик расчета расходных обязательств публично-правовых образований. Учитывая это, в 2004 г. налоговая и бюджетная системы России были реорганизованы таким образом, что основные бюджетные ресурсы стали поступать в федеральный бюджет, а их дальнейшее перераспределение между федеральным центром, субъектами РФ и муниципальными образованиями происходит без полного расчета расходных обязательств публичной власти. В последующие годы федеральный законодатель не только значительно расширил перечень расходных обязательств субъектов РФ и местного самоуправления <15>, но и ввел в законодательную практику так называемую факультативную компетенцию субъектов РФ и муниципальных образований (добровольное исполнение органами публичной власти вопросов, законодательно не отнесенных к их компетенции) без закрепления дополнительных бюджетных источников. Такие законодательные установления привели к тому, что в целом возможность субъектов РФ и муниципалитетов самостоятельно исполнять закрепленные за ними полномочия в объеме, хотя бы минимально удовлетворяющем потребности населения, за последние 10 лет существенно снизилась. Особенно негативно это сказалось на местном самоуправлении. Уменьшение в 2003 г. перечня и объема местных налогов, налоговых доходов, закрепленных за местным самоуправлением на постоянной долговременной основе, объективно привело к дотационности подавляющего большинства муниципальных образований. И это при том, что за семь лет, начиная с 2000 г., объем бюджетов субъектов РФ вырос в шесть раз <16>, а федеральный бюджет в отдельные годы планировался со значительным профицитом. Так, при принятии федерального бюджета на 2008 г. его профицит планировался в размере 1,9 трлн. руб. при общих доходах порядка 8,96 трлн. руб., а был исполнен с профицитом 1,7 трлн. руб. В 2005 и 2006 гг. профицит федерального бюджета составлял более 30%. Консолидированный бюджет муниципальных образований практически во все годы имел дефицит. Например, в 2009 г. он составил 81,5 млрд. руб. По некоторым оценкам, на сегодняшний день местному самоуправлению не хватает от 1,5 до 2 трлн. руб. <17>.

<15> Так, перечень вопросов местного значения с 2003 г. по настоящее время вырос почти в два раза.
<16> См.: Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 26 апреля 2007 г.
<17> См.: Материалы семинара-совещания "Основные итоги реформы местного самоуправления, активизации участия населения в осуществлении местного самоуправления, развитии территориально-общественного самоуправления" Комитета по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления Государственной Думы ФС РФ // URL: www.komitet4.km.duma.gov.ru.

Обратим особое внимание на данные, имеющие принципиальное значение для оценки сбалансированности бюджетов муниципальных образований. По данным Счетной палаты РФ <18>, объемы налоговых и неналоговых доходов местных бюджетов в 2006 и 2007 гг. не соответствовали расчетным параметрам финансово-экономического обоснования проекта Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и составили 2,2% ВВП и соответственно 2,3% ВВП против расчетных 4,2% ВВП, т.е. меньше расчетных практически в 1,9 раза. В этот же период расходы местных бюджетов составили в 2006 г. 5,6% ВВП, в 2007 г. - 5,9% ВВП <19>. Таким образом, общие тенденции осуществления реформы местного самоуправления подтвердили изначально прогнозируемые оценки, заключающиеся в том, что местным бюджетам не будет гарантировано выделение бюджетных средств, соответствующих их расходным полномочиям. Приведенные данные свидетельствуют о том, что федеральная власть и не планировала исполнение бюджетных обязательств перед местным самоуправлением. В связи с этим объективно возросла вероятность не только неисполнения местной властью своих расходных обязательств, но и осуществления заимствований.

<18> См.: Аналитическая записка "Анализ состояния и проблемы формирования доходного потенциала субъектов Российской Федерации и бюджетов муниципальных образований в 2006 - 2007 годах". С. 41.
<19> Там же. С. 25.

Ученые-экономисты и эксперты полагают, что используемые в прошлом и сейчас критерии выделения трансфертов регионам из федерального бюджета не отражают действительного социально-экономического состояния и потребностей субъектов РФ (следовательно, и расположенных на их территориях муниципалитетов) и не создают стимулов для увеличения доходной базы региональных бюджетов. Государственная политика межбюджетного регулирования ведет к еще большей социально-экономической дифференциации территорий субъектов РФ. Существующий механизм перераспределения бюджетных ресурсов между уровнями бюджетной системы приводит к выравниванию региональных различий в минимальной степени. В целом же межбюджетное регулирование не достигает целей, для которых оно предназначено, и способствует усилению диспропорций регионального развития <20>. Так, в 2008 г. доходы консолидированных бюджетов субъектов РФ на душу населения составили: в 47 субъектах (в основном центральной и южной европейской части страны) - менее 15 тыс. руб., в 27 субъектах - от 15 до 30 тыс. руб., в 4 субъектах - от 30 до 65 тыс. руб., в 2 субъектах - от 65 до 80 тыс. руб., в 2 субъектах - от 80 до 95 тыс. руб., в 4 субъектах - более 95 тыс. руб. <21>. В 2009 - 2010 гг. разрыв между максимальными и минимальными значениями среднедушевых показателей в субъектах РФ составил 24 раза, инвестиций в основной капитал - 60 раз, денежных доходов населения - 8 раз, потребительских расходов - 12 раз, доходов консолидированных бюджетов субъектов РФ - почти 13 раз <22>. В 2012 - 2014 гг. запланировано снижение удельного веса доходов консолидированных бюджетов субъектов РФ в ВВП с 13,1% в 2012 г. до 12,1% в 2014 г. и в общем объеме доходов бюджетной системы Российской Федерации с 35,8% в 2012 г. до 33,6% в 2014 г.

<20> См.: Трофимова И.Н. Региональные аспекты социальной политики Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2008. N 1.
<21> См.: заключение Счетной палаты РФ на отчет об исполнении федерального бюджета за 2008 г., утвержденное Коллегией Счетной палаты РФ (Протокол от 4 сентября 2009 г. N 38К(675)).
<22> См.: отчет Счетной палаты РФ о результатах экспертно-аналитического мероприятия "Анализ проблем и перспектив развития доходной базы субъектов Российской Федерации" (утв. Коллегией Счетной палаты РФ (Протокол от 24 февраля 2012 г. N 9К(842), п. 9)).

Актуальность дискуссии о бюджетных обязательствах "вышестоящей" власти перед другими уровнями публичной власти подтверждается негативной тенденцией последних лет в отношении поселенческого уровня местного самоуправления. Так, по данным, содержащимся в рекомендациях Совета по местному самоуправлению при Председателе Совета Федерации ФС РФ <23>, основное сокращение количества муниципальных образований с 24 510 до 23 323 (на 1 января 2011 г.) произошло в основном за счет сельских поселений, которые даже получили название "несостоятельные". Вместо того чтобы обеспечить соответствие доходов местных бюджетов расходным обязательствам местного самоуправления, государственная власть, даже не пытаясь использовать на практике ВФА, решает проблему "хирургическим" путем. Однако подобные методы, во-первых, полностью нарушают один из основных принципов организации местного самоуправления - близость власти к населению, во-вторых, переводят проблему в разряд хронических (простая ликвидация муниципального образования не означает решение бюджетных проблем его территории) и способствуют созданию деградирующих территорий. Ликвидация муниципального образования влечет закрытие как минимум школ и больниц и переезд молодого поколения в другие местности.

<23> См.: рекомендации Совета по местному самоуправлению при Председателе Совета Федерации ФС РФ "Пути достижения сбалансированности бюджетов муниципальных образований. Оптимизация расходных обязательств: совершенствование управления бюджетными расходами, повышение прозрачности и открытости местных бюджетов" (31 января 2011 г., Москва).

Необходимость решения проблемы соответствия доходов местных бюджетов расходным обязательствам органов местного самоуправления в очередной раз была подчеркнута в Послании Президента РФ Федеральному Собранию от 30 ноября 2010 г. Перед Правительством РФ была поставлена задача подготовить предложения по изменению сложившейся пропорции доходов между бюджетами разных уровней власти для повышения роли регионов и муниципалитетов в решении ключевых социально-экономических задач. В 2012 г. в результате внесения изменений в БК РФ <24> были несколько увеличены нормативы отчислений в местные бюджеты от федеральных налогов. Однако, учитывая то, что в конце 2011 г. <25> был в два раза уменьшен для муниципальных районов норматив отчислений от налога на доходы физических лиц, который является самым весомым налоговым источником для местных бюджетов, вряд ли эти решения смогут существенно повлиять на бюджетную обеспеченность местного самоуправления.

<24> Федеральным законом от 25 июня 2012 г. N 94-ФЗ увеличены нормативы отчислений от единого сельскохозяйственного налога с 35 до 50% для поселений и для муниципальных районов; за муниципальными районами также было закреплено взимание 100% налога в связи с применением патентной системы налогообложения.
<25> См.: Федеральный закон от 30 ноября 2011 г. N 361-ФЗ.

Сложившееся положение во многом является следствием отсутствия критериев формирования бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, закрепленных на конституционном уровне. Отметим, что в правовой системе Германии финансовые гарантии самоуправления, равно как и финансовые обязательства Федерации в отношении и земель, и общин, закреплены в Основном Законе ФРГ. Так, в соответствии с его ст. 28 одной из гарантий самоуправления являются основы собственной финансовой ответственности, к которым относятся налоговые поступления, обеспечивающие экономическую достаточность общин, и установление ставок налогов <26>; в ст. 106 разд. X "Финансы" закреплено распределение налогов между Федерацией и землями и принципы распределения тех налогов, которые принадлежат одновременно и Федерации, и землям. Один из главных принципов заключается в том, что потребности Федерации и земель в покрытии расходов должны регулироваться таким образом, чтобы достичь их экономического выравнивания, избежать чрезмерной нагрузки на налогоплательщиков и обеспечить равный уровень жизни на всей территории Федерации.

<26> См.: Конституции зарубежных государств: Великобритания, Франция, Германия, Италия, Европейский союз, Соединенные Штаты Америки, Япония, Индия: Учеб. пособие / Сост. В.В. Маклаков. 5-е изд. М., 2006. С. 124.

Представляется, что установление новой схемы распределения доходов между бюджетами трех уровней бюджетной системы Российской Федерации, разработанной на научно обоснованной финансовой оценке расходных обязательств публичной власти, объективно необходимо и требует скорейшего разрешения. Разбалансированность бюджетной системы России свидетельствует об ошибочности отказа федерального законодателя от таких основополагающих для расчета расходных обязательств и субъектов РФ, и местного самоуправления понятий, как "минимальные государственные социальные стандарты" и "нормативы минимальной бюджетной обеспеченности".

Необходимость возврата федерального законодателя к установлению на федеральном уровне исходных величин, требуемых для расчета расходных обязательств муниципальных образований, подтверждена правовыми позициями КС РФ. В своем Постановлении от 11 ноября 2003 г. N 16-П КС РФ рассмотрел минимальные государственные социальные стандарты в качестве основы для выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований одного типа.

Федеральные власти должны быть ответственны за обеспечение равнопропорциональных бюджетных ресурсов публичным образованиям всех уровней бюджетной системы РФ. Практическая реализация института ВФА как института публичной ответственности органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления будет иметь экономико-правовое обоснование и результативность только в условиях создания сбалансированной бюджетной системы страны. Основным вопросом при анализе федерального законодательства является вопрос о субъектах публично-правовых отношений, которые могут быть подвержены процедуре введения ВФА, и об установлении их ответственности.

В федеральном законодательстве недостаточно четко разрешен вопрос о том, в отношении кого вводится институт ВФА - публично-правовых образований или органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. Опираясь на нормативную правовую основу федерального уровня, можно сделать вывод, что основными субъектами правоотношений в институте ВФА являются органы публичной власти: законодательные (представительные) и исполнительные органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления муниципальных образований. Однако положения федерального законодательства, регулирующие основания и процедуры введения ВФА, не содержат норм, четко определяющих субъекты публично-правовых отношений (органы государственной власти и должностные лица субъектов РФ, органы и должностные лица местного самоуправления) и устанавливающих их возможную ответственность в случае введения режима ВФА. Представляется, что полное законодательное регулирование института ВФА невозможно без установления на федеральном уровне мер ответственности должностных лиц и органов государственной власти субъектов РФ и должностных лиц и органов местного самоуправления муниципальных образований, в которых вводится режим ВФА.

Таким образом, введение института ВФА в правовую систему Российской Федерации теоретически мало обосновано, не соответствует сложившимся традициям государственного и муниципального управления. Отсутствуют и экономические оценки целесообразности введения ВФА. Нормативное правовое закрепление оснований введения, процедур осуществления ВФА в законодательстве РФ не имеет под собой конституционно-правовых оснований. Как показал проведенный анализ, возможность введения ВФА в каком-либо субъекте РФ или муниципальном образовании маловероятна. За почти 10 лет действия норм о ВФА в законодательстве РФ не были предприняты попытки их реализации. Отсутствие практики ВФА не только следствие недостаточного законодательного регулирования ответственности органов публичной власти, в которых планируется ввести ВФА. Существенным обстоятельством является также и то, что теоретически и практически не проработаны вопросы ответственности государственной власти "вышестоящего" уровня (прежде всего федерального) за правовую и экономическую базу, обеспечивающую сбалансированность региональных и местных бюджетов. Именно неудовлетворительное состояние бюджетной сферы может быть одной из действительных причин введения ВФА.

Наряду с разрешением проблем концептуального свойства требуется законодательно дать ответы на многие практические вопросы, например определение статуса руководителя ВФА, его ответственности за успешные или негативные результаты ее деятельности, формирование корпуса кандидатов для назначения руководителем ВФА в судебном порядке, оплаты труда руководителя и сотрудников.

Библиографический список

Андриченко Л.В., Домрин А.Н., Сивицкий В.А. и др. Законодательное регулирование временного осуществления полномочий органов публичной власти другого уровня: основания и пределы // Журнал российского права. 2005. N 3.

Данков А.Н. Муниципальные банкротства в США: выводы для России // Рынок ценных бумаг. 1999. N 13.

Данков А.Н. Процедура банкротства муниципальных органов в США // Деловой экспресс. 1997. N 24.

Залогов Н.А. Зарубежный опыт управления муниципальным долгом // Финансы. 2004. N 8.

Золотарева А.Б. Правовое регулирование статуса несостоятельных регионов и муниципальных образований // Финансы. 2004. N 8.

Конституции зарубежных государств: Великобритания, Франция, Германия, Италия, Европейский союз, Соединенные Штаты Америки, Япония, Индия: Учеб. пособие / Сост. В.В. Маклаков. 5-е изд. М., 2006.

Третнер К.Х. Процедуры санации в случае наступления финансового кризиса в землях Федеративной Республики Германия // Перспективы совершенствования межбюджетных отношений в Российской Федерации. Научно-экспертный совет при Председателе Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. М., 2003.

Трофимова И.Н. Региональные аспекты социальной политики Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2008. N 1.