Мудрый Юрист

Цели, принципы парламентского контроля и специфика их реализации в субъектах Российской Федерации

Статья ведущего научного сотрудника отдела конституционного права Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, доктора юридических наук, доцента А.Н. Черткова и соискателя того же Института, судьи Арбитражного суда Брянской области Д.В. Азарова посвящена исследованию целей и принципов парламентского контроля в контексте их законодательного закрепления и реализации в субъектах Федерации. Цели и принципы парламентского контроля анализируются как с научной, так с и практической точек зрения. Авторы предлагают более четкое и последовательное отражение в законодательстве базовых принципов парламентского контроля, прогнозируются пути их практической реализации в регионах в ближайшей перспективе.

Современный статус парламента подразумевает его правообязанность реализовывать парламентский контроль. Еще в начале XX в. Дж.С. Милль указывал, что задача парламента состоит не в самостоятельном управлении, а в контроле над органами управления <1>.

<1> Милль Дж.С. Представительное правление. СПб.: Типография Санкт-Петербургского акционерного общества "Слово", 1907. С. 84, 473.

Можно выделить три основные цели парламентского контроля, две из которых приведены в Федеральном законе от 7 мая 2013 г. N 77-ФЗ "О парламентском контроле" <2> в отношении федерального парламентского контроля.

<2> СЗ РФ. 2013. N 19. Ст. 2304.

Основной целью осуществления парламентского контроля в субъектах Федерации с точки зрения содержания такой деятельности выступает обеспечение соблюдения, исполнения и применения конституций (уставов) и законов субъектов Федерации, поскольку парламент выступает законодательным органом. В то же время вопросы обеспечения соответствия региональных актов федеральному законодательству отнесены к совместному ведению (п. "а" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ). Следовательно, региональные представительные органы содействуют соблюдению, исполнению и применению Конституции РФ и федеральных законов, в том числе посредством использования форм парламентского контроля.

Ключевой ценностной целью регионального парламентского контроля выступает обеспечение конституционных прав и свобод человека и гражданина как высшей ценности. Соответствующие нормы содержатся в конституциях (уставах) всех субъектов Федерации. Именно региональные парламенты как высшие и единственные представительные органы субъектов Федерации должны принимать все необходимые меры к выявлению, пресечению и предотвращению нарушений прав человека, особенно когда нарушения приобретают массовый характер.

Главной функциональной целью регионального парламентского контроля видится обеспечение эффективного функционирования системы сдержек и противовесов в осуществлении власти на региональном уровне. Данная цель никак не отражена в Федеральных законах от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и N 77-ФЗ. Но именно данная цель наиболее сложно достигается в современной России. Хотя это не означает, что возникающие проблемы должны вести к ее дезавуированию. Напротив: законодательное ее закрепление будет способствовать как минимум констатации наличия проблемы и попыткам ее решения.

Помимо трех основных целей парламентского контроля можно назвать и целый ряд иных, как более частных, вытекающих из трех базовых, так и сопутствующих, достижению которых способствует не только и не столько парламентский контроль. К последним прежде всего можно отнести приведенные в Законе N 77-ФЗ укрепление законности и правопорядка, выявление ключевых проблем в деятельности органов публичной власти, противодействие коррупции. На достижение данных целей направлена деятельность всего государственного аппарата. Парламентский контроль - важная, но не единственная и даже не основная составляющая.

В этом же ряду видится такая цель парламентской деятельности, как оценка эффективности регионального законодательства, выработка необходимых мер по его совершенствованию. Данная цель связана и с законодательной природой парламента. Вопрос оценки законодательства, его совершенствования напрямую связан с законотворчеством, т.е. основной функцией парламента. Хотя оценку законодательства дают и судебные, и исполнительные органы.

В последнее время распространение приобретают оценка регулирующего воздействия (ОРВ) и правовой мониторинг. Если ОРВ выступает предметом деятельности органов исполнительной власти на федеральном уровне (в частности, Министерства экономического развития РФ), то по правовому мониторингу, прежде всего в методическом аспекте, основную работу ведет именно Совет Федерации, не умаляя функций Министерства юстиции РФ.

Федерального закона, устанавливающего основы организации и проведения правового мониторинга, нет. В юридической науке ведутся споры даже по самому подбору терминологии. Многие ученые и практики используют термины "мониторинг законодательства и правоприменительной практики", "мониторинг правового пространства". Под этими названиями Совет Федерации Федерального Собрания РФ проводит конференции и семинары, те же термины употребляются в его ежегодном Докладе "О состоянии законодательства в Российской Федерации". Другие специалисты говорят о "мониторинге закона", применяют иные понятия, где ключевым словом является "мониторинг", в качестве дополнительных используются понятия "нормативный правовой акт", "деятельность", "мероприятия" и т.п.

Оптимальным видится долгое время отстаиваемый Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ термин "правовой мониторинг". Ведь объектом мониторинга являются не только действующее законодательство и практика его применения, но и законопроектная и иная нормотворческая деятельность, осуществляемая всеми ветвями власти. Поэтому в целях достижения единства терминологии необходимо избрать понятие "правовой мониторинг", охватывающее такие стадии юридической деятельности, как правотворческий процесс, оценка качества действующих нормативных правовых актов, правоприменительный процесс <3>.

<3> Правовой мониторинг: Научно-практическое пособие / Под ред. Д.Б. Горохова, Ю.А. Тихомирова. М.: Юриспруденция, 2009. С. 15, 16.

Приведенный подход позволит не только единообразно толковать мониторинговую деятельность, но и использовать единообразную терминологию в нормативных правовых актах, а также в названиях государственных органов (их структурных подразделений), которые осуществляют такую мониторинговую деятельность. Еще до принятия решения на федеральном уровне в ряде субъектов Федерации был сделан правильный выбор юридической терминологии: например, Правительством Москвы в Постановлениях от 19 апреля 2005 г. N 238-ПП "О совершенствовании законотворческой деятельности органов исполнительной власти города Москвы", от 13 марта 2007 г. N 164-ПП "О формировании системы правового мониторинга в городе Москве и внесении изменений в отдельные правовые акты города Москвы". Именно система правового мониторинга в субъекте Федерации должна стать основой развития регионального парламентского контроля.

В настоящее время большое внимание в России уделяется борьбе с коррупцией. Очевидно, что одной из целей парламентского контроля выступает противодействие коррупции. Здесь преломляются цели обеспечения эффективного функционирования системы сдержек и противовесов с укреплением законности. Более частными целями видятся, например, выявление правонарушений и привлечение виновных к ответственности, содействие эффективным и основанным на законе государственному управлению, исполнению бюджета, реализации программ социально-экономического развития, управлению и законному распоряжению государственной, муниципальной и иными видами собственности.

В статье 3 Закона N 77-ФЗ установлены принципы парламентского контроля, осуществляемого на федеральном уровне. Впрочем, региональный уровень в целом функционирует на тех же принципах - законности, соблюдения прав человека и гражданина, разделения властей, самостоятельности и независимости субъектов парламентского контроля, системности и гласности.

В науке базовым принципом осуществления парламентского контроля считается принцип соблюдения прав и свобод человека и гражданина или даже шире - принцип гуманизма. Речь идет о признании ценности человека как личности, утверждении приоритета его прав и свобод в деятельности государства, прежде всего представительной власти. Данный принцип характерен для построения всей системы органов публичной власти всех современных государств и означает всемерный учет интересов личности в деятельности государства, невозможность подчинить их какой-либо политической или экономической цели (например, построению коммунизма, рыночной экономики и т.д.) <4>. Конституционной основой данного принципа в России выступает статья 2 Конституции РФ, провозглашающая человека, его права и свободы высшей ценностью, а признание, соблюдение и защиту прав и свобод человека и гражданина - обязанностью государства.

<4> Лазарев В.В., Липень С.В. Теория государства и права. М.: Спарк, 2010. С. 84.

Важнейшим принципом любой государственной деятельности является принцип законности (в ряде источников его дополняют принципом конституционности или конституционной законности). Очевидно, что вся деятельность органов публичной власти урегулирована нормами права. Их строгая и неуклонная реализация и составляет содержание принципа законности. Речь идет как о соблюдении законодательства вообще, так и законодательства о статусе и компетенции соответствующего органа. Согласно части 2 ст. 15 Конституции РФ это выступает их конституционной обязанностью. Ряд ученых рассматривают принцип законности как метод функционирования различных государственных органов и организаций <5>. При этом наличие четкого, хорошо развитого, отвечающего непрерывно изменяющимся и все более возрастающим требованиям практической жизни законодательства является принципиально важным и необходимым условием последовательного укрепления законности и конституционности в деятельности органов публичной власти. В полной мере сказанное относится и к парламентскому контролю.

<5> Общая теория государства и права / Отв. ред. М.Н. Марченко. М., 2009. Т. 1. С. 171.

Значимым принципом парламентского контроля видится принцип гласности. Парламент как орган народного представительства должен максимально информированность общество о своей деятельности, обеспечивая реальное народовластие. Данный принцип имеет два базовых аспекта: право каждого на получение информации, затрагивающей его права и законные интересы, а также формирование общественного мнения о деятельности парламента, содержании и результатах парламентского контроля.

С 1990-х гг. принцип гласности был провозглашен и начал в большей или меньшей степени получать реальное воплощение в деятельности органов государства, во многих органах образованы специальные структурные подразделения, отвечающие за связь со средствами массовой информации и общественностью. Но абсолютной гласности быть не может, доступ к информации ограничивается в случае возможности нанесения ущерба интересам государства и общества <6>.

<6> Лазарев В.В., Липень С.В. Указ. соч. С. 85.

Не случайно в Законе N 77-ФЗ, в законодательстве ряда субъектов Федерации уделено внимание информационной составляющей. Так, часть 2 ст. 3 названного Закона о принципах парламентского контроля гласит: информация о парламентском контроле открыта для общества и средств массовой информации, в том числе может распространяться посредством информационно-телекоммуникационной сети Интернет. Федеральное Собрание РФ обеспечивает общедоступность сведений о парламентском контроле, за исключением информации, доступ к которой ограничен в соответствии с федеральными законами.

Принцип системности означает системное комплексное построение и осуществление парламентского контроля. Системность проявляется как в объектах парламентского контроля, так и в выборе оптимальных форм и средств его осуществления. Это функциональный принцип парламентского контроля, и, к сожалению, он не вполне соблюдается в современной России, поскольку парламентский контроль и на федеральном, и на региональном уровнях не отличается системностью.

Принцип самостоятельности и независимости субъектов парламентского контроля органично вытекает из общего принципа разделения властей. Принцип разделения властей рассматривается как фундаментальный принцип организации и деятельности государственного аппарата в современных конституционных государствах. Его теоретическое обоснование связано прежде всего с учеными Нового времени Дж. Локком и Ш.Л. Монтескье (хотя сама идея имеет очень давнюю историю), а практическое осуществление - с периодом буржуазных революций.

Конституция РФ провозгласила принцип разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную (ст. 10). Подчеркнем: речь идет не об абсолютной их самостоятельности, а о взаимодействии относительно автономных ветвей единой государственной власти, включая их взаимный контроль.

Диалектическое восприятие разделения власти и обособление ее ветвей подразумевают комплексную его трактовку. Абсолютизация разделистских подходов к государственной власти во многом преодолена мировой и российской юридической наукой <7>. Еще виднейшие российские государствоведы и правоведы прошлого крайне негативно относились к абсолютизации разделения властей, обращая внимание на приоритет их единства и взаимодействия. Например, Н.М. Коркунов писал, что организация власти, разделенной на самостоятельные три ветви, представляется невозможной, на деле она никогда и нигде не существовала <8>. Н.И. Лазаревский указал: равенство властей "не дает выхода на случай возможных коллизий между ними". Практическое воплощение разделения властей дало отрицательный результат при организации осуществления власти во Франции по Конституции 1791 г. Но именно в речах ее авторов данная теория получила новую постановку, существенно отличавшуюся от первоисточника. Учение Монтескье было понято ими в том смысле, что народный суверенитет, который не может осуществляться непосредственно, должен быть представлен тремя самостоятельными, независимыми друг от друга властями. Ученый предвидел, что самостоятельные власти в реальности могут наталкиваться на непреодолимые затруднения. Но благодаря яркому политическому темпераменту деятелей революции теория разделения властей получила распространение именно в этом виде <9>. Видимо, в этой формуле корни искаженного понимания теории разделения властей.

<7> Чертков А.Н. О принципе единства государственной власти в российском государственном праве // Конституция как символ эпохи. М.: Изд-во МГУ, 2004. Т. 1. С. 254.
<8> Коркунов Н.М. Русское государственное право. СПб., 1904. С. 347.
<9> Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву. СПб., 1910. С. 27.

Строго говоря, сам основоположник теории разделения властей не противопоставлял три власти. Ш.Л. Монтескье писал о недопустимости соединения властных функций в одном лице, учреждении или сословии. Во избежание излишней концентрации властных полномочий в одном учреждении создаются системы государственных органов по основным направлениям осуществления власти. Автор не опровергал единство государственной власти, более того, писал не о разделении (division), а об обособлении (separation) властей. По мнению Н.М. Коркунова, термин "разделение" есть неверный перевод немецкого "Theilung der Gewalten" <10>.

<10> Коркунов Н.М. Указ. соч. С. 352.

В современной юридической науке сформировалось более корректное понятие "ветвей власти". Ветви, существующие в природе (например, у деревьев), исходят из ствола и корней. Своеобразным "корнем", или источником власти, является народ (народный суверенитет), что и записано в Конституции РФ. "Стволом" же является единая государственная власть. Ветви, чисто логически, - это конкретные направления развития, распространения единой власти.

Для федераций характерно разделение государственной власти не только по горизонтали, но и по вертикали. Вместе с тем власть любого государства, в том числе федеративного, едина, но в федерации она осуществляется на двух уровнях. Нередко принцип разделения властей по горизонтали и вертикали трактуется как принцип единства, разделения и субсидиарности ветвей государственной власти, а также уровней ее осуществления <11>.

<11> Чертков А.Н. Указ. соч. С. 255, 256.

Конституционный принцип самостоятельности субъектов Федерации в установлении региональной системы органов власти необходимо рассматривать во взаимосвязи с требованием соответствия данной системы органов основам конституционного строя и общим принципам организации представительных и исполнительных органов государственной власти, в том числе принципу разделения властей. При этом, как справедливо отмечается в литературе, выстраивание отношений региональных органов с федеральными в рамках "единой системы исполнительной власти" (ч. 2 ст. 77 Конституции РФ) само по себе не может и не должно предопределять некую деформацию разделения властей на региональном уровне <12>.

<12> Жуков А.П. Институт недоверия высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (в условиях нового порядка наделения полномочиями) // Конституционное и муниципальное право. 2007. N 14. С. 28, 29.

Тем не менее на практике федеративная реформа привела как к централизации управления <13>, так и расширению полномочий исполнительных органов. Это не могло не сказаться и на соотношении полномочий в сфере контроля. В литературе обоснованно отмечается проблема слабости парламентского контроля над сильной исполнительной властью в российских регионах <14>.

<13> Концепция развития российского законодательства / Под ред. Т.Я. Хабриевой, Ю.А. Тихомирова, Ю.П. Орловского. М.: Городец, 2004. С. 145.
<14> Кузнецов А.В. Парламентский контроль в субъектах Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2002. С. 92.

Необходимо помнить: и на федеральном, и на региональном уровнях законодательная (представительная) власть "слабее", чем исполнительная. Отсюда возникают сложности в реализации парламентского контроля как части парламентской деятельности. Речь идет даже об искусственном формировании парламентского нигилизма <15>, о том, что реальная практика парламентской деятельности зашла в тупик, налицо ее кризисные признаки, и основная задача состоит в поисках эффективных средств, блокирующих развитие кризиса <16>.

<15> Осейчук В.И. О необходимости нового этапа конституционной реформы в России // Конституционное и муниципальное право. 2006. N 5. С. 6 - 11.
<16> Топорнин Б.М. Правовая реформа и принципы парламентаризма // Конституция и закон: стабильность и динамизм / Отв. ред. В.П. Казимирчук. М.: Юридическая книга, 1998. С. 65.

Как известно, обособление законодательной, исполнительной и судебной властей в рамках единой государственной власти связано с формированием механизма "сдержек и противовесов" в целях недопущения избыточной концентрации полномочий у одной из ветвей и обеспечения гармоничного их взаимодействия. Полномочия одной ветви власти по вмешательству в деятельность другой должны быть сбалансированными и базироваться на законе. Задача законодателя состоит в создании системы парламентского контроля, гарантирующей защиту от превышения органами исполнительной власти своих полномочий, но не ограничивая их нормальную работу.

По мнению Председателя Тюменской областной Думы С. Корепанова, существенной предпосылкой для эффективного применения контроля является четкое разграничение в законе контрольных полномочий представительных и исполнительных органов, а также детальный порядок осуществления этих полномочий с закреплением взаимных прав и обязанностей в данном процессе обеих сторон. К сожалению, буквальное толкование принципа разделения властей длительное время существенно ослабляло влияние представительных органов государственной власти на неотвратимость ответственности за неисполнение законов. Решение указанных проблем во многом приблизило бы к действенному механизму парламентского контроля <17>.

<17> Корепанов С. Строже спрашивать за неисполнение закона // Парламентский контроль: каким ему быть? // Парламентское обозрение. 2005. N 9. С. 15 - 29.

Парламентский контроль в современном государстве выступает значимым показателем соответствия его политики мировым стандартам демократии. Так, Совет Европы в Резолюции 1353(2003)1 "Об укреплении демократических институтов как гарантов будущей демократии", принятой Постоянной комиссией 25 ноября 2003 г., указал на необходимость демократической системы взаимного контроля и разграничения полномочий между органами государственной власти, так как система сдержек и противовесов является необходимым условием формирования доверия общественности к функционированию демократических институтов. Им предлагается предусмотреть в национальном парламенте возможности контроля за всеми исполнительными органами.

На сегодняшний день принцип разделения властей рассматривается не только как система сдержек и противовесов, но и как руководящая основа для взаимодействия ветвей власти. На практике он отчасти выражен в зависимости компетенции органа власти от его правового статуса <18>. Такое понимание распространено в мировой, прежде всего европейской, практике. В частности, в актах Совета Европы получил распространение так называемый принцип субсидиарности, общий смысл которого сводится к взаимодополнению и взаимозаменяемости властей на всех уровнях. Аналогичные нормы включены в конституции зарубежных государств, например, в Конституцию Республики Польша и Основной закон Финляндии <19>, в том числе постсоветского пространства, в частности, в Конституции Казахстана 1995 г.

<18> Постановление Конституционного Суда Республики Саха (Якутия) от 20 января 1995 г. N 3-П "По делу о толковании термина "контрольный орган" в статье 51 Конституции (Основного закона) Республики Саха (Якутия)" // Вестник Конституционного суда Республики Саха (Якутия). 1995. N 1. Ст. 88.
<19> Могунова М.А. Скандинавский парламентаризм: теория и практика. М.: Изд-во РГГУ, 2001. С. 40.

Тем более удивительно, что ни в Законе N 77-ФЗ, ни в региональном законодательстве принцип демократизма не закреплен в качестве принципа парламентского контроля. В переводе с греческого "демократия" означает "народовластие". Содержание принципа демократизма составляют признание народа источником государственной власти, признание его права на участие в принятии политических решений, провозглашение широкого круга гражданских прав и свобод. Принцип демократизма в общей форме закреплен в частях 1 и 2 ст. 3 Конституции РФ о народе как носителе суверенитета и источнике власти в России, осуществляющем ее через органы публичной власти. Данный принцип мог бы быть детализирован в законодательстве применительно к различным направлениям осуществления власти, в том числе парламентского контроля.

Не меньшее недоумение вызывает отсутствие нормативного закрепления принципов объективности парламентского контроля, а также соблюдения профессиональных этических норм. Проблемы профессионализма и этики парламентариев практически всегда стояли и стоят на повестке дня. От объективности парламентариев, их профессионализма и нравственности во многом зависит не только содержание деятельности парламента, но и состояние дел в обществе и государстве. Практические шаги в этом направлении выражаются в принятии сводов правил (кодексов этики) парламентариев. Данная тенденция получает распространение и на постсоветском пространстве. В связи с этим закрепление соответствующих принципов регионального парламентского контроля видится необходимым.

Наконец, в федеральном и региональном законодательстве о парламентском контроле нет принципа научности, а на федеральном уровне и во многих регионах - его частного случая - принципа планирования парламентского контроля. Продуктивно закрепление не только соответствующего принципа, но и полномочий региональных парламентов по составлению (утверждению) плана мероприятий на очередной календарный год по осуществлению парламентского контроля, охватывающих формы парламентского контроля, используемые как данным органом в целом, так и его комиссиями парламентского контроля, иными подразделениями, а также депутатами законодательного органа. В связи с этим все подразделения и депутаты законодательного (представительного) органа должны строить свою контрольную деятельность в соответствии с утвержденным планом, к которому, однако, возможны и дополнительные мероприятия парламентского контроля. Координацию мероприятий по осуществлению плана парламентского контроля осуществляет руководитель (президиум, руководящий орган) парламента.

Планирование регионального парламентского контроля связано с научным прогнозированием, что является воплощением научного подхода к данному виду государственной деятельности. Результаты прогнозирования определяются в ходе мониторинга мероприятий и результатов парламентского контроля.

Формализация подведения итогов проведенных мероприятий за прошедший год может осуществляться следующим образом. В начале очередного календарного года представительный орган обобщает результаты контроля за истекший год и принимает соответствующее постановление. В данном постановлении не только подводятся общие итоги контрольной деятельности, но и формулируются поручения комиссиям парламентского контроля, предложения иным региональным органам по разработке необходимых проектов нормативных правовых актов (внесению в них изменений) в связи с проведенными контрольными мероприятиями. В нем могут содержаться предложения различным государственным органам, органам местного самоуправления, общественным и иным объединениям, хозяйствующим субъектам любых форм собственности принять меры по устранению нарушений, выявленных в ходе парламентского контроля. Кроме того, по итогам выявленных нарушений могут быть выработаны предложения о привлечении к различным видам юридической ответственности виновных лиц в установленном порядке. Региональный уровень парламентского контроля не исключает, что по итогам его осуществления парламент обращается в федеральные органы по вопросам совершенствования и повышения эффективности применения законодательства Российской Федерации.

Важно подчеркнуть: при определении термина "парламентский контроль" употребляется понятие "контроль", а не "надзор". Количество контрольных полномочий несоизмеримо меньше, чем надзорных. В решениях, принятых органами парламентского контроля субъектов Федерации, обычно содержатся рекомендации либо используются формулировки, имеющие рекомендательный характер (решения о подготовке изменений в законодательные акты субъекта Федерации, проверках соблюдения законов; предложения в адрес органов публичной власти и организаций о привлечении должностных лиц данных органов и организаций к дисциплинарной, административной ответственности; при этом данные предложения (оформленные в виде постановлений) подлежат обязательному рассмотрению в месячный срок; рекомендации по обсуждаемому вопросу (например, по итогам парламентских слушаний) и иные). Данный факт существенно ослабляет позиции регионального парламентского контроля. Его результаты могли бы воплощаться в большем количестве обязательных решений.

Установления о планировании парламентского контроля присутствуют в актах целого ряда субъектов Федерации. В целях обеспечения повсеместного планирования и обобщения итогов парламентского контроля желательным вариантом видится закрепление соответствующих норм в Законе N 184-ФЗ. Кроме того, необходимо расширение законодательной базы прогнозирования в деятельности региональных парламентов, в том числе контрольной. Использование юридического прогнозирования в планировании регионального парламентского контроля, а не только реагирование представительного органа на складывающуюся в регионе ситуацию, должно стать приоритетом развития парламентского контроля в современной России.

Нельзя не проиллюстрировать приводимый выше принцип самостоятельности субъектов парламентского контроля. В целом в науке остро ставится проблема границ правового регулирования <20>. В рассматриваемой сфере актуально определение пределов парламентского контроля в субъектах Федерации. А.А. Корнилаева указывает: границы осуществления парламентского контроля проходят по компетенции исполнительных и судебных органов <21>. Такая постановка вопроса означает, что пределы парламентского контроля определены границами его правового регулирования. Но таковые явно не очерчены действующим законодательством, прежде всего в части определения полномочий. Формулировки федерального законодательства позволяют расширительно толковать многие нормы, тем самым усиливая или ослабляя полномочия законодательного органа государственной власти <22>.

<20> Границы правового регулирования. М., 2010.
<21> Корнилаева А.А. Теория парламентского контроля в контексте принципа разделения властей: Дис. ... канд. юрид. наук. Уфа, 2001. С. 20.
<22> Жигжитжапов Б.Ж. Контрольная функция законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации и ее роль в системе "сдержек и противовесов" // Политика и общество. 2009. N 10. С. 30.

Не вполне четко определены данные границы и в правовых позициях Конституционного Суда РФ. В них содержится указание на оценку соответствующих норм конституции (устава) по критерию создания системы сдержек и противовесов <23>. Такой вывод свидетельствует о необходимости принятия усмотренческого, дискретного решения о соблюдении баланса властей.

<23> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 г. N 10-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" // СЗ РФ. 2000. N 25. Ст. 2728.

Четкая регламентация парламентского контроля практически выступает ключевой задачей в условиях политического единства законодательной и исполнительной власти, принадлежности большинства федеральных и региональных парламентариев, высших должностных лиц субъектов Федерации к партии "Единая Россия". Во-первых, согласно Закону N 184-ФЗ не менее 50% депутатов регионального парламента (его палаты) избираются по пропорциональной системе. Практически во всех субъектах Федерации политическое лидерство в законодательном органе государственной власти принадлежит членам партии "Единая Россия". Во-вторых, большинство высших должностных лиц субъектов Федерации связаны с "Единой Россией". Принцип разделения властей, провозглашенный в действующей Конституции РФ, реализуется с огромным перевесом президентской власти, а приоритет последней наблюдается практически во всех сферах деятельности государственного механизма Российской Федерации <24>.

<24> Мальцан А.Л. Современный парламентаризм: кризис или обновление идеи? // Конституционное и муниципальное право. 2005. N 9. С. 43 - 46.

На практике ранее не было ни одного случая трехкратного отклонения кандидатур, предлагаемых Президентом РФ, на должность высшего должностного лица. Тем более что Президент России избирал кандидатуру из числа представленных ему представителями парламентского большинства в региональном парламенте, т.е., как правило, "Единой Россией".

В настоящее время высшие должностные лица занимают свои должности на основе результатов выборов. Тем не менее вопросы возникают в отношении эффективности такой формы парламентского контроля, как недоверие высшему должностному лицу субъекта Федерации. Даже когда в субъектах Федерации законодательные органы участвуют в назначении должностных лиц исполнительной власти и соответствующие лица подотчетны им и могут быть отправлены в отставку в связи с выраженным недоверием законодательного органа, на практике законодательные органы зависят от высшего должностного лица или высшего исполнительного органа через систему неформальных связей, по причине того, что в руках последних находятся основные властные и материальные ресурсы <25>.

<25> Чертков А.Н. Комментарий к Федеральному закону "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации (постатейный)". М.: Юстицинформ, 2006.

Все это обусловливает специфику реализации парламентского контроля, в том числе регионального, как своего рода наиболее регулируемую форму внутрипартийной дискуссии.

Очевидно, что в ближайшие годы радикальное усиление региональных парламентов не произойдет. Но сложившаяся ситуация не может трактоваться как причина принципиальной невозможности функционирования парламентского контроля в субъектах Федерации. Ведь "Конституции никогда не предоставляли парламентам всей полноты власти - исполнительная власть всегда была, если не абсолютно самостоятельна, то по крайней мере автономна в своих действиях" <26>. Тем не менее парламентский контроль ведет к ограничению автономии исполнительной власти рамками закона и интересами избирателей.

<26> Крылов Б.С. Парламент буржуазного государства. Практическая сущность и формы парламента и парламентаризма на современном этапе. М.: Изд-во Института международных отношений, 1963. С. 74.

Региональный парламентский контроль оказался в некоторых вопросах более развитым, нежели федеральный. Влияние регионального парламента на деятельность исполнительной власти отдельных регионов выше, чем Федерального Собрания на Президента и Правительство России. Более того, есть и практика, когда не исполнительные, а именно представительные органы превышают свою компетенцию, вмешиваются в исполнительно-распорядительную деятельность главы администрации (губернатора), по существу подменяя их <27>. Однако в настоящее время это скорее исключение, чем распространенная практика.

<27> Бухтиярова И. Актуальные вопросы взаимоотношений законодательных (представительных) и исполнительных органов власти в субъектах Российской Федерации: Аналитическая записка // Алтайский Краевой совет народных депутатов. Барнаул. Ноябрь 2007; http://www.altsovet.ru/activity/analytics/Konechnaya.doc.

Таким образом, необходима более последовательная и системная реализация конституционного принципа разделения властей в комплексе с принципом взаимодействия органов государственной власти, а также иных принципов парламентского контроля. Абсолютизация разделистских подходов разрушает систему "сдержек и противовесов", снижает эффективность и демократичность осуществления государственной власти. Неэффективность парламентского контроля не может быть обоснована спецификой его осуществления в субъектах Федерации. Если неэффективность имеет место, то как следствие недостатков регулирования и реализации парламентского контроля. Оптимизации отношений представительной и исполнительной властей в регионах будут способствовать четкое определение форм и пределов осуществления парламентского контроля, регламентация процедурных аспектов и вопросов ответственности.

Библиография

Бухтиярова И. Актуальные вопросы взаимоотношений законодательных (представительных) и исполнительных органов власти в субъектах Российской Федерации. Аналитическая записка // Алтайский Краевой совет народных депутатов. Барнаул. Ноябрь 2007; http://www.altsovet.ru/activity/analytics/Konechnaya.doc.

Жигжитжапов Б.Ж. Контрольная функция законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации и ее роль в систем "сдержек и противовесов" // Политика и общество. 2009. N 10.

Жуков А.П. Институт недоверия высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (в условиях нового порядка наделения полномочиями) // Конституционное и муниципальное право. 2007. N 14.

Концепция развития российского законодательства / Под ред. Т.Я. Хабриевой, Ю.А. Тихомирова, Ю.П. Орловского. М.: Городец, 2004.

Корепанов С. Строже спрашивать за неисполнение закона // Парламентский контроль: каким ему быть? // Парламентское обозрение. 2005. N 9.

Коркунов Н.М. Русское государственное право. СПб., 1904.

Корнилаева А.А. Теория парламентского контроля в контексте принципа разделения властей: Дис. ... канд. юрид. наук. Уфа, 2001.

Крылов Б.С. Парламент буржуазного государства. Практическая сущность и формы парламента и парламентаризма на современном этапе. М.: Изд-во Института международных отношений, 1963.

Кузнецов А.В. Парламентский контроль в субъектах Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2002.

Лазарев В.В., Липень С.В. Теория государства и права. М.: Спарк, 2010.

Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву. СПб., 1910.

Мальцан А.Л. Современный парламентаризм: кризис или обновление идеи? // Конституционное и муниципальное право. 2005. N 9.

Милль Дж.С. Представительное правление. СПб.: Типография Санкт-Петербургского акционерного общества "Слово", 1907.

Могунова М.А. Скандинавский парламентаризм: теория и практика. М.: Изд-во РГГУ, 2001.

Общая теория государства и права / Отв. ред. М.Н. Марченко. Т. 1. М., 2009.

Осейчук В.И. О необходимости нового этапа конституционной реформы в России // Конституционное и муниципальное право. 2006. N 5.

Правовой мониторинг: Научно-практическое пособие / Под ред. Д.Б. Горохова, Ю.А. Тихомирова. М.: Юриспруденция, 2009.

Топорнин Б.М. Правовая реформа и принципы парламентаризма // Конституция и закон: стабильность и динамизм / Отв. ред. В.П. Казимирчук. М.: Юридическая книга, 1998.

Чертков А.Н. О принципе единства государственной власти в российском государственном праве // Конституция как символ эпохи. Т. 1. М.: Изд-во МГУ, 2004.

Чертков А.Н. Комментарий к Федеральному закону "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации (постатейный)". М.: Юстицинформ, 2006.