Мудрый Юрист

К вопросу определения равноценного возмещения собственникам при изъятии имущества для государственных и муниципальных целей

Коростелев Сергей Павлович, профессор Государственного университета по землеустройству, доктор технических наук (г. Москва).

Краснова А.Ю., генеральный директор Научно-исследовательского института легкорельсового транспорта (г. Москва).

Проанализирована российская практика определения компенсаций собственникам при изъятии имущества для государственных и муниципальных целей. Установлено, что между конституционными положениями о правах собственников и практикой определения компенсаций за изымаемое имущество существует явное противоречие. Выявлены недостатки методических рекомендаций, разработанных НСОД, для определения компенсаций при изъятии имущества в олимпийском Сочи и обоснована необходимость разработки российского стандарта оценки возмещения при изъятии имущества для государственных и муниципальных целей с учетом зарубежного опыта и российской судебной практики.

Ключевые слова: собственник имущества, изъятие имущества, равноценное возмещение, рыночная стоимость имущества, методика НСОД компенсаций при изъятии.

To the question of determining fair compensation to owners for seizure of property for state and municipal purposes

S.P. Korostelev, A.Yu. Krasnova

Analyzed the Russian practice of determining the compensation to owners for seizure of property for state and municipal purposes. Found that between the constitutional provisions on the rights of property owners and the practice of determining compensation for seize the property there is a clear contradiction. Identified weaknesses guidelines developed NSOD to determine compensation for seizure of property in the Olympic Sochi and the necessity of the development of the Russian standard assessment of compensation for seizure of property for state and municipal purposes, taking into account international experience and the Russian judicial practice.

Key words: owner of the property, seizure of property, equal compensation, the market value of the property, the methodology compensation at withdrawal.

По сложившейся в России практике для реализации крупных инфраструктурных проектов принимаются специальные законы, которые изменяют процедуру изъятия земельных участков и объектов недвижимости у землевладельцев, землепользователей и арендаторов. Последний из таких Законов [1] легализует упрощенную процедуру изъятия земельных участков в Новой Москве. Согласно этому Закону власти должны публиковать в средствах массовой информации планы своих притязаний на тот или иной земельный участок в течение 7 дней после принятия решения. Изъятие осуществляется путем выкупа или прекращения прав на имущество и возмещения убытков, если оно принадлежит правообладателю на ином праве. В суде можно оспорить решение властей в течение двух месяцев. Принудительное изъятие осуществляется, если в течение трех месяцев властям и владельцу не удалось прийти к консенсусу. Не позднее чем за 5 месяцев до предстоящего изъятия собственник должен быть уведомлен о принятом решении.

Начало подобной практике изъятия положил специальный Закон N 310-ФЗ [2], принятый в целях обеспечения строительства олимпийских объектов в Сочи. Подобные законы просят принять и власти Московской области и ряда других регионов.

Эти факты свидетельствуют о том, что действующий порядок изъятия имущества, заложенный в законодательстве Российской Федерации, не обеспечивает возможность реализации проектов в приемлемые сроки. Однако следует иметь в виду, что закрепленная в законодательстве процедура выкупа и изъятия базируется на конституционной защите права собственности.

В статье 35 Конституции Российской Федерации четко сказано: "Никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда. Принудительное отчуждение имущества для государственных нужд может быть произведено только при условии предварительного и равноценного возмещения (выделено мной. - С.К.)". Фундаментальное конституционное толкование - это предварительное и равноценное возмещение собственнику отчуждаемого имущества. По нашему мнению, именно отсутствие адекватной расшифровки этого понятия в нормативных документах приводит к многочисленным проблемам с реализацией инфраструктурных проектов в нашей стране и необходимости принятия отдельных законов для каждого крупного проекта, будь то олимпийский Сочи, АТЭС во Владивостоке или проект "Новая Москва".

Конституционные понятия предварительного и равноценного возмещения раскрываются в общих правовых нормах Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) и специальных нормах законодательства, прежде всего земельного и жилищного, регламентирующих специальные вопросы возмещения убытков с учетом особого правового режима.

По поводу предварительного возмещения в статьях 279 - 282 ГК РФ сказано, что собственник и иные пользователи земельного участка должны быть не менее чем за один год уведомлены о предстоящем изъятии. Изъятие земельного участка до истечения годичного срока для целей выкупа допускается только с согласия собственника или пользователя этого участка. Специальные законы изменяют этот срок, что ведет к нарушению конституционных прав граждан. Кроме того, эти законы также нарушают принцип предварительного возмещения. Нередко бывает так (по опыту Сочи), что возмещение происходит уже после изъятия, что прямо нарушает конституционные права.

Однако более сложная проблема возникает с равноценным возмещением. Расшифровка этого понятия не приведена ни в одном нормативном правовом акте. В то же время из статьи 281 ГК РФ следует, что у лица, имущество которого изымается, возникает право на получение выкупной цены за изымаемое имущество, то есть выкупная цена и есть равноценное возмещение. В соответствии с указанной статьей выкупная цена включает рыночную стоимость земельного участка и находящегося на нем недвижимого имущества, все убытки, причиненные собственнику изъятием земельного участка, включая убытки, которые он несет в связи с досрочным прекращением своих обязательств перед третьими лицами, в том числе упущенную выгоду.

Таким образом, из ГК РФ следует, что равноценное возмещение собственнику - это рыночная стоимость имущества плюс убытки, понесенные собственником от изъятия имущества.

Казалось бы, все логично, однако законодатель на момент принятия рассматриваемых статей ГК РФ не расшифровал фундаментальное понятие "рыночная стоимость" и не определил, кто и как должен определять убытки. Дело в том, что определение рыночной стоимости для разных целей может быть различно. Законодательная расшифровка этого понятия была дана только в 1998 году в Федеральном законе "Об оценочной деятельности в Российской Федерации" [5]. Приведем его с небольшими изменениями, которые были внесены в Закон позднее:

"Для целей настоящего Федерального закона под рыночной стоимостью объекта оценки понимается наиболее вероятная цена, по которой данный объект оценки может быть отчужден на открытом рынке в условиях конкуренции, когда стороны сделки действуют разумно, располагая всей необходимой информацией, а на величине цены сделки не отражаются какие-либо чрезвычайные обстоятельства, то есть когда:

Это определение, заимствованное из американской судебной практики и пригодное для идеального рынка, совсем не подходит для целей определения равноценного возмещения в ходе процедуры изъятия имущества. Изъятие происходит в условиях принуждения к совершению сделки, объект оценки не находится на открытом рынке, собственник обязан принять исполнение по отчуждению имущества и т.п. То есть, строго говоря, рыночной стоимости в определении Закона [5] в условиях изъятия не может быть. Кроме того, в соответствии с этим Законом убытки не являются объектом оценочной деятельности, так как они необоротоспособны.

Таким образом, возникла правовая коллизия, которая не позволяет определить равноценное возмещение собственнику и нарушает его конституционные права, на страже которых стоят Конституционный и Верховный Суды, да и Президент страны, являющийся гарантом Конституции. Однако все эти инстанции до сих пор не озаботились разрешением указанной проблемы, что создает колоссальные сложности в процессе процедур изъятия при реализации крупных инфраструктурных или олимпийских проектов. Так было, например, при проведении оценок в олимпийском Сочи [6].

Считалось, что оценщики в олимпийском Сочи сами решат эти проблемы, поэтому государственная корпорация "Олимпстрой" сама организовала конкурсы, привлекла к оценке своих аккредитованных оценщиков и поручила им определять убытки, не удосужившись разработать методические рекомендации. Эти работы привели к фантастическим результатам - рыночная стоимость изымаемых земельных участков доходила до 200 тысяч долларов за сотку земли. Возник скандал. Стало понятно, что нужно разработать методические рекомендации по оценке, учитывающие правовые вопросы и вопросы методологии оценки в условиях процедур изъятия.

Разработать такие методические рекомендации (далее - МР) было поручено Национальному совету по оценочной деятельности (далее - НСОД), что и было сделано рабочей группой НСОД [7]. Однако эти МР не дали ответы на поставленные в нашей статье вопросы.

Во-первых, в МР, разработанных НСОД, без всякого обоснования вменили в обязанность оценщиков рассчитывать убытки от изъятия имущества. По этому поводу приведем определение американского суда: "...установление компенсации - это функция судебных органов, и ни один другой государственный орган не имеет полномочий определять, какова будет компенсация, или предписывать любое связывающее правило в этом отношении, поскольку значение справедливой компенсации - это вопрос фундаментального конституционного толкования, и выносить обязательное толкование Конституции имеет право только Верховный суд США" [8].

Во-вторых, МР не разрешили правовую коллизию, связанную с определением рыночной стоимости, они просто обошли этот принципиальный вопрос.

В-третьих, при применении сравнительного подхода, являющегося основным подходом к оценке, они разрешили использовать цены предложений, которые запрещены к применению во многих странах мира при проведении оценок для целей изъятия [9]. Это обстоятельство привело к тому, что полученные оценки стали виртуальными и плохо обоснованными.

В-четвертых, процесс оценки сделали управляемым через создание неизвестно как составленных ценовых карт и через требование использования оценщиками исходной информации из единых контролируемых баз данных, что нарушило принцип независимости оценки.

В итоге были созданы условия для нарушения конституционных прав собственников, что вылилось в многочисленные судебные разбирательства.

Именно ситуация с оценками в Сочи привела к скандалам в оценочном сообществе, что парализовало деятельность НСОД. При этом содержательная часть отошла на второй план, а на первый выдвинулась коммерческая деятельность на основе управляемой оценки. Однако правовые и методологические вопросы оценки для целей изъятия так и остались нерешенными. В то же время появляются все новые и новые инфраструктурные проекты, где нерешенность этих вопросов сдерживает их реализацию. Если сроки изъятия устанавливаются специальными законами, хотя и нарушающими права граждан, то решением вопросов методологии равноценного возмещения в настоящее время никто не занимается.

В первую очередь необходимо разобраться с фундаментальным конституционным определением "равноценное возмещение". Для этого целесообразно изучить опыт стран с развитой рыночной экономикой, прежде всего США, где права собственности являются "святая святых" и соответствующие институты эффективно функционируют. Так, в 1984 году в решении по одному из дел, касающихся федерального приобретения недвижимости в общественных целях, Верховным Судом США (U.S. Supreme Court) было определенно заявлено, что Соединенные Штаты имеют полномочия изъять частную собственность для общественного использования в соответствии с правом на принудительное отчуждение частной собственности, но согласно пятой поправке к Конституции обязаны обеспечить ее владельцу Just Compensation. Just Compensation, как мы считаем, в большинстве случаев означает справедливую рыночную стоимость собственности на соответствующий день.

Если в олимпийском Сочи для оценок в целях изъятия имущества в срочном порядке был подготовлен достаточно противоречивый документ под названием "Методические рекомендации..." [7], то в США подобные оценки проводятся по специальным стандартам, изданным в 2001 году (пятая редакция) совместно Appraisal Institute (крупнейшая ассоциация оценщиков недвижимости в США) и Министерством юстиции США [8]. Этот стандарт обобщает многолетнюю судебную и оценочную практику в сфере определения справедливой компенсации собственнику в соответствии с пятой поправкой Конституции США. В его разработке принимали участие структуры Генерального прокурора и Министерства юстиции США, предоставивших обобщение решений федеральных судов более чем за 100-летнюю историю. То есть при разработке американского стандарта [8] учитывались логика судей, принимавших конкретные судебные решения, и особенности судебного процесса.

Отметим основные различия между отечественной зарождающейся практикой оценки равноценного возмещения и многолетней американской практикой определения Just Compensation [10].

Во-первых, как и в России, критерий для Just Compensation в США - справедливая рыночная стоимость собственности на соответствующий день. Однако определение рыночной стоимости для целей изъятия отличается от подобных определений для других видов оценки и определения, данного в Федеральном законе [5]. В стандарте прямо указано: "Рыночная стоимость - количество в наличных деньгах (amount in cash) или на условиях, разумно эквивалентных наличным деньгам, за которое, по всей вероятности (in all probability), собственность продалась бы (would have sold) в дату вступления оценки в силу, после разумной выдержки на открытом конкурентном рынке, согласным и разумно хорошо осведомленным продавцом согласному и разумно хорошо осведомленному покупателю, при отсутствии каких-либо действий по любому принуждению купить или продать, уделяя во время оценки должное внимание всему доступному экономическому использованию собственности" [8, 9].

Детальный разбор этого определения выходит за рамки настоящей статьи, отметим лишь, что для целей изъятия применяется специальное определение рыночной стоимости.

Во-вторых, поскольку значение справедливой компенсации - вопрос фундаментального конституционного толкования, давать обязательное толкование Конституции имеет право только Верховный суд США. В России же определять равноценное возмещение (выкупную цену) было поручено оценщикам на основе утвержденных НСОД неких методических рекомендаций.

В-третьих, стандарты предписывают оценщикам проводить оценку рыночной стоимости участка, приобретаемого государством, а не оценку справедливой компенсации, положенной за приобретаемый участок. Определение размера справедливой компенсации выходит за пределы задач, опыта и полномочий оценщика. "Если ввиду обстоятельств конкретного дела критерий рыночной стоимости слишком сложно определить, или применение этого критерия привело бы к явной несправедливости по отношению к владельцу или государству, то такое определение будет вынесено судом в соответствии с применимым законодательством" [8].

В-четвертых, в отличие от российских оценщиков американские оценщики не определяют убытки от изъятия. "Итоговая стоимость участка не должна оцениваться посредством прибавления стоимости таких отдельных элементов к стоимости земли, и тот факт, что различные элементы находятся в раздельном владении, не меняет это правило. Необходимо помнить, что стандартом оценки является рыночная стоимость земельного участка в целом, а не сумма денежной цены отдельных элементов" [8].

Однако оценщик должен кратко описать любой ущерб, "понесенный remainder property и распределить разницу в стоимости участка до и после приобретения между стоимостью приобретения и ущерба. Оценщик должен отметить, что такое распределение представляет собой бухгалтерский расчет и необязательно указывает на применяемый метод оценки стоимости" [8].

В-пятых, методология оценки, которая отражена в рассматриваемом стандарте, существенно отличается от российской практики. В Америке, так же как и в нашей стране, главным подходом к оценке для целей изъятия является сравнительный подход. Как сказано в решении Верховного Суда США, "Если для общественного использования выкупается частная собственность и есть рыночная цена, преобладающая в то же время и в том же месте, то эта цена - Just Compensation" [8]. Отличие же состоит в том, что Методические рекомендации, разработанные НСОД, и практика оценки при применении сравнительного подхода допускают использование цен предложений, а не цен сделок. В американской же практике использование цен предложений строго запрещено. Более того, при использовании цен сделок оценщик обязан провести собственное расследование и доказать, что эти сделки проводились реально именно по этим ценам и что на них не повлияли какие-либо чрезвычайные обстоятельства. Это довольно жесткое требование не встречается в других стандартах. В стандарте [8] сказано, что для выполнения этого требования оценщику необходимо провести интервью с продавцом, покупателем, агентством или брокером, осуществлявшим сделку, а также проверку регистрации сделки.

К сожалению, российские оценщики не имеют доступа к информации о реальных ценах сделок. При проведении оценок в олимпийском Сочи впервые были открыты базы Федеральной регистрационной службы, и стало ясно, что большинство сделок регистрируются по явно заниженным ценам (до 1 миллиона рублей) с целью минимизации налогообложения.

При попытке математически строго обосновать скидку на торг в олимпийском Сочи были получены следующие результаты:

  1. размеры скидок на торг достигают 98,07 процента;
  2. средняя скидка на торг с цен предложений - 78 процентов;
  3. скидка на торг принимает отрицательное значение;
  4. разброс удельных цен в рамках одного года исходной базы составляет более 500 раз!

Понятно, что при таких данных можно обосновать любую стоимость изымаемого имущества, а оценки становятся виртуальными. В американском стандарте [8] сказано: "Определяемая рыночная стоимость не является теоретической или гипотетической; она представляет, в той мере, в которой это возможно определить, фактическую цену продажи. Как постановили органы юстиции, "в случаях отчуждения частной собственности для государственных нужд и когда имеется рыночная цена, превалирующая на момент отчуждения, эта цена является справедливой компенсацией".

Кроме того, следует иметь в виду, что в ценах предложений уже были учтены факт проведения Олимпиады и процесс изъятия, что привело к отрыву цен предложений от цен спроса (см. рис. 1).

Рис. 1. Стоимость 1 сотки земли [11]

Американский же стандарт прямо запрещает учитывать это влияние: "Верховный суд постановил, что любое изменение рыночной цены приобретаемого участка, имеющее отношение к проекту, для целей которого он приобретается, не должно приниматься во внимание". В разделе B-10 стандарта сказано: "...не следует рассматривать или делать скидку на увеличение или уменьшение стоимости участка, обусловленное или возникшее в результате осуществления проекта или вследствие особой потребности государства в данном земельном участке, кроме изменения стоимости, возникшего в результате физического ухудшения состояния участка, находившегося под разумным контролем владельца, вне зависимости от того, возникли ли такие изменения до или после времени его приобретения".

Если же оценщик принимает цены предложений как базу оценки без критичного анализа информации о предложениях (а здесь возможны и специальные действия по опубликованию в Интернете информации с завышенными ценами), то результат оценки также становится завышенным и виртуальным. Отсюда и первые результаты оценки в Сочи - сотка земли стоила 100, 200 тысяч долларов и более (рис. 2).

АРМО - Ассоциация российских магистров оценки

МСО - Межрегиональный союз оценщиков

ЕОН - единый объект недвижимости

Рис. 2. Сопоставление данных о стоимости земельных участков, полученных разными оценщиками

Вмешательство рабочей группы НСОД позволило в ручном режиме исправить эту ситуацию, однако не решило фундаментальных проблем методологии оценки для целей изъятия имущества в государственных и муниципальных целях.

Оценочному сообществу и представителям судебной системы необходимо срочно заняться решением этой проблемы и, наконец-то, разработать стандарт оценки, в котором был бы учтен опыт проведенных оценок для целей изъятий имущества и судебных разбирательств, накопленный в России, а также опыт стран с развитой рыночной экономикой. В основу разработки стандарта должны быть положены фундаментальные конституционные определения. Только в этом случае могут быть соблюдены конституционные права собственников, землепользователей и арендаторов в процессе изъятия имущества для государственных и муниципальных целей.

Литература и информационные источники

  1. Федеральный закон от 5 апреля 2013 года N 43-ФЗ "Об особенностях регулирования отдельных правоотношений в связи с присоединением к субъекту Российской Федерации - городу федерального значения Москве территорий и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации".
  2. Федеральный закон от 1 декабря 2007 года N 310-ФЗ "Об организации и о проведении XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи, развитии города Сочи как горноклиматического курорта и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации".
  3. Конституция Российской Федерации, принята 12 декабря 1993 года в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 15 октября 1993 года N 1633 "О проведении всенародного голосования по проекту Конституции Российской Федерации".
  4. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая): Федеральный закон от 30 ноября 1994 года N 51-ФЗ.
  5. Федеральный закон от 29 июля 1998 года N 135-ФЗ "Об оценочной деятельности в Российской Федерации".
  6. Коростелев С.П. Проблемы оценки для целей возмещения убытков при изъятии земельных участков // URL: http://www.ocenchik.ru/ docs/227.html.
  7. Методические рекомендации по составлению, актуализации и экспертизе отчетов об оценке объектов недвижимого имущества, изымаемых в целях размещения олимпийских объектов федерального значения и (или) предоставляемых в рамках Федерального закона N 310-ФЗ, включающих расчет платы за установление сервитута и (или) расчет размера убытков, подлежащих возмещению правообладателям объектов недвижимости в связи с их изъятием, или в связи с установлением сервитута // URL: http://www.appraiser.ru/ UserFiles/File/ NCVA/ Metod-rekomendacii- 12-01-10.pdf.
  8. Uniform Appraisal Standards for Federal Land Acquisitions (fifth edition), Published by the Appraisal Institute (in cooperation with the U.S. Department of Justice) // Chicago, Illinois, April 2001; URL: http://www.justice.gov/ enrd/land-ack/ Uniform-Appraisal- Standards.pdf.
  9. Слуцкий А.А. Особенности сравнительного подхода при оценке для целей выкупа частной недвижимости федеральным правительством США, предусматривающего судебный процесс // URL: http://www.labrate.ru/ sloutsky/art_2012-2.htm (дата обращения: 15.04.2012).
  10. Краснова А.Ю. Проблемы землеустройства при реализации проектов экотрансдевелопмента (материал готовится к публикации в журнале "Землеустройство, кадастр и мониторинг земель").
  11. URL: www.issledovanie.ru.