Мудрый Юрист

Конституционное судопроизводство в субъектах РФ: основные проблемы

Жилин Геннадий Александрович, заслуженный юрист РФ, доктор юридических наук, профессор, судья Конституционного Суда РФ (Санкт-Петербург).

Обосновывается следующий тезис: основные проблемы регионального конституционного судопроизводства связаны с отсутствием конституционных (уставных) судов во многих субъектах Российской Федерации, что осложняет деятельность существующих конституционных (уставных) судов и приводит к различиям в уровне судебной защиты основных прав и свобод граждан в зависимости от места их жительства. Отсутствие политической воли субъектов РФ - главная причина ограниченного распространения конституционного судопроизводства.

Ключевые слова: конституционное судопроизводство, конституционные (уставные) суды, разграничение компетенции, социальное предназначение.

Constitutional proceedings in the subjects of the RF: the main problems

G.A. Zhilin

The following thesis is substantiated: the basic problems of regional constitutional court proceedings are related with the lack of constitutional (charter) courts in all regions of the Russian Federation, and this complicates the work of the existing constitutional (charter) courts and leads to differences in the level of judicial protection of fundamental rights and freedoms of citizens on the basis of their place of residence. The lack of political will of the subjects of the Russian Federation is the main reason for the limited distribution of constitutional proceedings.

Key words: constitutional proceedings, constitutional (charter) courts, distribution of powers, the social purpose.

В силу относительной новизны российского конституционного судопроизводства оно в наибольшей степени обременено различными проблемами, специфическими лишь для данного способа осуществления судебной власти. Нагляднее всего это проявляется в деятельности конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации, вынужденных осуществлять правосудие в условиях отсутствия в большинстве регионов страны органов конституционной судебной юрисдикции. Первый такой суд (Конституционный суд Республики Дагестан) был учрежден еще в декабре 1991 г., в мае 1998 г. образован и первый уставный суд (в Свердловской области). Прошло больше 20 лет, сегодня органы конституционной судебной юрисдикции имеют лишь 18 из 83 субъектов РФ, причем 14 из них (конституционные суды) созданы в республиках (из 21), а уставные суды образованы только в 4 регионах из 62. Для сравнения: в Германии (при сходстве российской и германской моделей конституционной юстиции) региональные органы конституционного судебного контроля действуют в 15 землях из 16 <1>.

<1> Ахметзянова Э.Р. Влияние концепции судебного федерализма на организацию судебных систем России и Германии // Рос. юстиция. 2009. N 10. С. 12 - 13.

Конституция РФ в гл. 7 "Судебная власть" органы конституционной судебной юрисдикции на региональном уровне непосредственно не упоминает, однако она предусматривает (ч. 1 ст. 77), что система органов государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя РФ и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом. Само по себе данное полномочие не является основанием для создания каких-либо региональных судов исключительно по усмотрению субъектов федерации, поскольку согласно ч. 3 ст. 118 Конституции РФ судебная система страны устанавливается федеральной Конституцией и федеральным конституционным законом. Однако данная конституционная норма во взаимосвязи с Федеральным конституционным законом "О судебной системе Российской Федерации" (ст. ст. 4 и 27) и Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (п. "з" ч. 3 ст. 5) создает на федеральном уровне необходимую правовую основу для учреждения в каждом регионе собственного конституционного (уставного) суда и определения региональным законом порядка осуществления таким судом судопроизводства <1>.

<1> Минниахметов Р.Н., Демидов В.Н. Конституционное правосудие в субъектах Российской Федерации // Государство и право. 2013. N 3. С. 44 - 45.

Большое ориентирующее значение для регионального законодателя при установлении полномочий конституционного (уставного) суда имеет Определение Конституционного Суда РФ от 6 марта 2003 г. N 103-О по запросам Государственного собрания Республики Башкортостан и Государственного совета Республики Татарстан о проверке конституционности части 1 статьи 27 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации" <1>. Это Определение с полным основанием можно отнести к федеральным правовым актам, устанавливающим правовую основу деятельности органов конституционной судебной юрисдикции в регионах. Нормы о конституционных (уставных) судах содержатся также в Законе РФ "О статусе судей в Российской Федерации", наделяющем судей этих судов единым для всех судей страны статусом; в Федеральном законе "Об органах судейского сообщества в Российской Федерации", согласно которому судьи конституционных (уставных) судов являются членами судейского сообщества страны с момента принесения ими присяги судьи. В соответствии с Указом Президента РФ "О типовых государственных должностях субъектов Российской Федерации" должности председателя, заместителя председателя и судьи конституционного (уставного) суда входят в Перечень типовых государственных должностей субъекта РФ.

<1> СЗ РФ. 2003. N 17. Ст. 1658.

В связи с этим трудно согласиться с распространенным в литературе мнением о неразвитости и противоречивости установленной на федеральном уровне правовой основы, вследствие чего она якобы не способствует активности региональных властей по образованию собственных органов судебного конституционного контроля <1>. Напротив, федеральные правовые нормы ясно, четко и недвусмысленно ориентируют субъекты федерации (при условии соблюдения принципа единства государственной власти в РФ) на реализацию ими конституционных полномочий по самостоятельному достраиванию системы собственных органов государственной власти на основе ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную посредством учреждения конституционного (уставного) суда.

<1> См., например: Муратшин Ф.Р. Судебный федерализм: проблемы юридической идентификации судов // Правовое государство. 2013. N 1. С. 17 - 18.

Следовательно, проблема отсутствия конституционного (уставного) суда в конкретном регионе относится в большей степени к сфере государственной правовой политики данного региона. Федеральная правовая основа для ее разрешения создана, необходимо лишь на уровне конкретного региона принять решение об образовании на территории конституционного (уставного) суда. Федеративное устройство России основано не только на ее государственной целостности и единстве государственной власти, но и на разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти (ч. 3 ст. 5 Конституции РФ). Свою часть пути в данном случае федерация прошла, предусмотрев в качестве обязательного элемента судебной системы субъекта Российской Федерации мировых судей, финансируемых из федерального бюджета, и предоставив регионам право самостоятельно учреждать конституционные (уставные) суды, финансируемые за счет средств бюджета субъекта. Принятие федерального закона, обязывающего регионы создать такие суды повсеместно, что предлагают некоторые авторы, означало бы избыточное вторжение в компетенцию субъектов Российской Федерации.

Сама по себе проблема отсутствия органов конституционной судебной юрисдикции в большинстве регионов является организационной (судоустройственной), однако она значительно осложняет деятельность действующих конституционных (уставных) судов, отрицательно сказывается на уровне защиты основных прав граждан на территории всей страны. Одним из очевидных подтверждений этому выступает проблема разграничения компетенции между конституционными (уставными) судами, с одной стороны, и судами общей и арбитражной юрисдикции - с другой.

Так, Федеральный конституционный закон "О судебной системе Российской Федерации" относит рассмотрение дел о соответствии региональных и местных нормативных актов конституции (уставу) субъекта Российской Федерации к предмету компетенции региональных конституционных (уставных) судов (ч. 3 ст. 27), предусмотрено это и законодательством регионов, где такие суды созданы и действуют. Однако федеральное процессуальное законодательство проверку в порядке прямого нормоконтроля законов и иных нормативных актов регионального уровня, а также нормативных актов муниципального уровня на предмет их соответствия нормативным актам, имеющим большую юридическую силу, относит и к компетенции судов общей и арбитражной юрисдикции. При этом в иерархию нормативных актов, используемых в качестве критерия проверки, входит также конституция (устав) субъекта Российской Федерации.

Если бы конституционные (уставные) суды были созданы во всех регионах, особой проблемы при разграничении компетенции по проверке такого рода нормативных актов не возникало бы. Их проверка на предмет соответствия конституции (уставу) региона по своей природе относится к конституционному судопроизводству со всеми вытекающими из этого последствиями. Как отметил Конституционный Суд РФ в Постановлении от 16 июня 1998 г. N 19-П <1>, признание нормативных актов субъектов федерации не соответствующими их конституциям (уставам), влекущее лишение этих актов юридической силы, по смыслу ч. 2 ст. 5, ст. ст. 73 и 118 Конституции РФ возможно только органами конституционного судопроизводства, если такое их правомочие предусматривается конституциями (уставами) субъектов Российской Федерации.

<1> СЗ РФ. 1998. N 25. Ст. 3004.

Однако в 65 субъектах РФ органы конституционной судебной юрисдикции отсутствуют, причем в значительной части из них конституции (уставы) предусматривают такой суд с возложением на него правомочия по проверке региональных и муниципальных нормативных актов на предмет соответствия их конституции (уставу). Отстаивание чистоты видов судопроизводства в такой ситуации вступило бы в противоречие с конституционным правом на судебную защиту, поскольку часть публично-правовых споров в отдельных регионах исключалась бы из сферы судебного контроля. Из этой логики и исходил Верховный Суд РФ в Постановлении Пленума от 29 ноября 2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" <1>. Он разъяснил, что при наличии в регионе конституционного (уставного) суда суды общей юрисдикции не вправе рассматривать дела о проверке соответствия указанных нормативных актов конституции (уставу) субъекта Российской Федерации. Вместе с тем если в регионе такой суд не создан, то в целях реализации гарантированного ч. 1 ст. 46 Конституции РФ права на судебную защиту рассмотрение названных дел осуществляется судами общей юрисдикции.

<1> Бюл. Верховного Суда РФ. 2008. N 1.

Объективная реальность заставила Верховный Суд выбрать из двух зол меньшее, но нельзя не отметить, что подобное размежевание полномочий между региональными конституционными (уставными) судами и федеральными судами сомнительно. Если допустить, что часть таких дел в одних регионах страны будет рассматриваться только конституционными (уставными) судами, а в других регионах - только федеральными судами, возникнет проблема существенных различий в процедуре судебной защиты одинакового права на территории всей страны, что не согласуется с положениями ст. ст. 18, 19 и 46 Конституции РФ.

При анализе причин, в силу которых регионы не спешат создавать на своей территории органы конституционной судебной юрисдикции, в литературе обычно ссылаются на нежелание органов государственной власти субъектов Российской Федерации включать новый контролирующий их деятельность орган, на отсутствие специалистов в области конституционного права, на соображения материального порядка, поскольку содержание конституционного (уставного) суда требует значительных средств <1>. Возможно, указанные причины и играют какую-то роль при принятии соответствующих решений, однако вряд ли они имеют определяющее значение. Наглядным примером тому является Москва с ее кадровым потенциалом и финансовым благополучием, на которую в силу ее столичного статуса ориентируются многие регионы, не имеющие, как и она, конституционного (уставного) суда. Не обделена публичная власть Москвы и судебным контролем, поскольку его интенсивность зависит не от принадлежности судов к федеральному или региональному уровню, а от их компетенции и активности граждан по отстаиванию своих прав и законных интересов посредством обращения к средствам судебной защиты. Причем значение опасения региональных властей по поводу возможного усиления судебного контроля как причины отказа от создания органа конституционной судебной юрисдикции явно преувеличено, поскольку объективные условия для этого отсутствуют.

<1> См., например: Безруков А.В., Казанцев А.О. О необходимости создания и совершенствования компетенции конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации // Журнал конституционного правосудия. 2012. N 2. С. 29.

Так, наличие в субъекте Российской Федерации собственного конституционного (уставного) суда с учетом его специализации обеспечивает разрешение части публично-правовых конфликтов в сфере применения норм регионального и местного уровней посредством их сопоставления с нормами региональной конституции (устава) без обращения заинтересованных лиц в федеральный суд. Природа конституционного судопроизводства в наибольшей степени соответствует характеру подобных споров, разрешение которых в таком случае происходит на региональном уровне, без излишнего федерального вмешательства. При этом согласно ч. 3 ст. 27 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации" решение конституционного (уставного) суда, принятое в пределах его полномочий, не может быть пересмотрено другим судом. Иная ситуация возникает при отсутствии в регионе конституционного (уставного) суда, поскольку тогда разрешение данных споров осуществляет федеральный суд по общим правилам судопроизводства об оспаривании нормативных актов, предусматривающим процедуру пересмотра судебного решения в апелляционном, кассационном и надзорном порядке.

В обоснование необходимости создания конституционных (уставных) судов во всех субъектах Российской Федерации кроме требования по обеспечению равных возможностей по реализации права на судебную защиту обычно ссылаются также на принцип разделения властей, который при отсутствии в регионе органа конституционной судебной юрисдикции действует в усеченном виде, на требование соблюдения "чистоты" судопроизводства при проверке конституционности региональных и муниципальных нормативных актов, на особую роль конституционного судебного контроля для гармонизации властеотношений в системе законодательных и представительных органов публичной власти регионального и муниципального уровней <1>.

<1> См., например: Безруков А.В., Казанцев А.О. Указ. соч. С. 29 - 30.

Заметим в связи с этим, что вряд ли приведенные аргументы, понятные лишь специалистам в области конституционного права, способны сами по себе убедить представителей государственной власти в субъектах Российской Федерации принять решение о создании в их регионе конституционного (уставного) суда. Показательно выступление одного из региональных политиков на состоявшемся 9 декабря 2009 г. в Кирове межрегиональном круглом столе, посвященном проблемам конституционного (уставного) правосудия в субъектах Российской Федерации <1>. На фоне юридически безупречных выступлений конституционалистов, дружно убеждавших друг друга на понятном им языке в необходимости повсеместного учреждения конституционных (уставных) судов, он заметил, что для создания уставного суда в Кировской области нужна политическая воля. Однако среди депутатов Законодательного собрания нет единого мнения по данному вопросу; каждый депутат учитывает то, как на него смотрит избиратель, а понятны ли задачи уставного правосудия жителям области?

<1> Заболотских Е.М. Межрегиональный круглый стол "Уставный суд Кировской области: проблемы и перспективы создания" // Журнал конституционного правосудия. 2010. N 1. С. 31.

Значение различных научно-практических мероприятий, посвященных данной проблеме, бесспорно, но следует сознавать, что в них участвуют в основном конституционалисты, среди которых как будто и нет противников создания конституционных (уставных) судов во всех регионах. Что касается сторонников и противников данной идеи в региональной власти, от которой и зависит решение проблемы, то на их поведение во многом влияют общественное мнение, действия конкурирующих с ними политических сил. Организация мероприятий, подобных межрегиональному круглому столу, состоявшемуся в Кирове, весьма полезна, поскольку в них участвуют представители регионального политического истеблишмента, от которых зависит принятие соответствующего решения, однако их проведение должно сочетаться с воздействием на сознание обычных граждан. Перспективным в условиях активизации партийного строительства представляется также обращение за поддержкой к различным политическим партиям, в том числе оппонирующим действующей власти <1>.

<1> Присутствующие на заседании круглого стола депутаты Законодательного собрания Кировской области поддержали идею создания уставного суда, однако он так пока и не создан.

Возможные формы и способы соответствующей деятельности, успех которой во многом зависит от наличия активных и влиятельных сторонников создания в том или ином конкретном регионе конституционного (уставного) суда, требуют специального исследования. Но в любом случае сами сторонники этой идеи должны четко сознавать и на основе достижений юридической науки и практики конституционного (уставного) судопроизводства уметь объяснить другим преимущества данного способа осуществления судебной власти. С учетом специализации органов конституционной судебной юстиции его социальное предназначение в наибольшей степени отвечает потребностям и интересам формирующегося гражданского общества и цивилизованной политической конкуренции на основе гарантированного ст. 13 Конституции РФ идеологического и политического многообразия.

Между тем в литературе социальное предназначение конституционного (уставного) судопроизводства не всегда определяется одинаково. Например, во многих работах, посвященных данной проблематике, утверждается, что конституционные (уставные) суды призваны обеспечивать некую конституционную (уставную) законность. Непонятно, как это согласуется с тем, что конституция (устав) каждого региона является неотъемлемой частью российского права, занимая свое место в иерархической системе его формально-юридических источников. Как особый режим общественно-политической жизни Российской Федерации, основанный на общеобязательности российского права во всех регионах, законность (правозаконность) не может быть нескольких уровней.

Социальное предназначение конституционного (уставного) судопроизводства как разновидности правосудия находит выражение в его целях, при оценке которых следует исходить из верховенства и прямого действия на всей территории страны федеральной Конституции, которой не могут противоречить конституции (уставы) субъектов РФ. Обеспечивая своей деятельностью защиту основ конституционного строя конкретного региона, являющегося неотъемлемой составной частью конституционного строя страны в целом, охрану его конституции (устава), занимающей определенное место в иерархической системе российского права, конституционные (уставные) суды обеспечивают тем самым и защиту конституционного строя всей России, а также способствуют упрочению законности и правопорядка на соответствующей территории как неотъемлемой составной части всей страны.

С учетом высшей ценности человека, его прав и свобод и обязанности государства признавать, соблюдать и защищать их, а также основного социального предназначения российского правосудия (ст. ст. 2, 18 Конституции РФ), приоритетной в перечне целей конституционного судопроизводства согласно специализации органов конституционной судебной юрисдикции является защита основных прав и свобод человека и гражданина <1>. Это наглядно подтверждает и практика регионального конституционного судопроизводства. Например, в Уставном суде Свердловской области более 70% рассмотренных обращений связано с нарушением социально-экономических прав граждан <2>. В практике конституционных (уставных) судов имеется немало примеров успешного разрешения также политических конфликтов <3>.

<1> Подробнее см.: Жилин Г.А. Единство конституционного судопроизводства в Российской Федерации // Журнал конституционного правосудия. 2012. N 1. С. 4 - 6.
<2> Пантелеев В.Ю. Конституционная (уставная) юстиция - гарант обеспечения прав и свобод граждан // История. Право. Политика. 2011. N 3. С. 83.
<3> Цалиев А.М. Соотношение права и политики в организации и деятельности конституционных (уставных) судов // Журнал конституционного правосудия. 2012. N 5. С. 23 - 25.

Таким образом, основные проблемы регионального конституционного судопроизводства в настоящее время обусловлены отсутствием в большинстве субъектов Российской Федерации конституционных (уставных) судов. Это приводит к различиям в уровне судебной защиты основных прав и свобод граждан в зависимости от места их жительства, что противоречит ст. ст. 18, 19 и 46 Конституции РФ.

Bibliography

Axmetzyanova Eh.R. Vliyanie koncepcii sudebnogo federalizma na organizaciyu sudebnyx sistem Rossii i Germanii // Ros. yusticiya. 2009. N 10.

Bezrukov A.V., Kazancev A.O. O neobxodimosti sozdaniya i sovershenstvovaniya kompetencii konstitucionnyx (ustavnyx) sudov sub'ektov Rossijskoj Federacii // Zhurn. konstitucionnogo pravosudiya. 2012. N 2.

Caliev A.M. Sootnoshenie prava i politiki v organizacii i deyatel'nosti konstitucionnyx (ustavnyx) sudov // Zhurn. konstitucionnogo pravosudiya. 2012. N 5.

Minniaxmetov R.N., Demidov V.N. Konstitucionnoe pravosudie v sub'ektax Rossijskoj Federacii // Gosudarstvo i pravo. 2013. N 3.

Muratshin F.R. Sudebnyj federalizm: problemy yuridicheskoj identifikacii sudov // Pravovoe gosudarstvo. 2013. N 1.

Panteleev V.Yu. Konstitucionnaya (ustavnaya) yusticiya - garant obespecheniya prav i svobod grazhdan // Istoriya. Pravo. Politika. 2011. N 3.

Zabolotskix E.M. Mezhregional'nyj "kruglyj stol" "Ustavnyj sud Kirovskoj oblasti: problemy i perspektivy sozdaniya" // Zhurn. konstitucionnogo pravosudiya. 2010. N 1.

Zhilin G.A. Edinstvo konstitucionnogo sudoproizvodstva v Rossijskoj Federacii // Zhurn. konstitucionnogo pravosudiya. 2012. N 1.