Мудрый Юрист

Формирование специального горного управления на урале в истории российской государственности в XVIII в.

Манин Вячеслав Анатольевич, кандидат юридических наук, доцент кафедры государственного и муниципального права Сургутского государственного университета (Сургут).

Автор рассматривает формирование специального аппарата управления в России. Показано создание горного управления на Урале в контексте решения проблем горно-металлургической промышленности.

Ключевые слова: история государства и права России, государственность, государство, горное управление, горное право.

Formation of a special mining administration in the Urals in the history of the Russian statehood in the XVIII century

V.A. Manin

The author examines the formation of a special unit of administration in Russia. Foundation of a mining administration in the Urals in the context of solving the problems of mining and metallurgical industry is shown.

Key words: history of state and law of Russia, statehood, state, mining administration, mining law.

С началом правления Петра I перед горно-металлургической промышленностью были поставлены грандиозные задачи, потребовавшие ее интенсивного развития, прежде всего в интересах обороны, военного дела, от чего во многом зависели будущие успехи России. Нужен был единый общегосударственный центр, который бы руководил изысканием недр и строительством новых металлургических производств.

Однако долгое время эта деятельность не была централизована. Возникающие органы отличались нечеткостью и недостаточностью функций и во многом были попытками власти решить назревшую проблему с помощью давно устаревших средств. Примером этого может служить именной Указ от 24 августа 1700 г. о создании приказа Рудокопных <1>. Однако опыт создания приказа с достаточно ограниченными полномочиями (в основном по организации поиска полезных ископаемых и вербовке иностранных специалистов) оказался неудачным, в связи с чем в 1711 г. данный приказ был ликвидирован, а управление отраслью перешло в руки губернаторов <2>. Последние же не сумели заменить этот приказ даже в рамках своих территорий <3>. Координирующим центром на какой-то период стал Сенат при отсутствии специализированной инстанции, что также не являлось должным решением вопроса. В итоге 17 мая 1715 г. вышел именной Указ "О бытии рудокопного приказа по-прежнему" <4>.

<1> ПСЗ РИ. Т. IV. N 1812.
<2> Там же. N 2370.
<3> Павленко Н.И. Развитие металлургической промышленности в России в первой половине XVIII в. М., 1953. С. 100.
<4> ПСЗ РИ. Т. IV. N 2902.

Восстановление данного учреждения в форме приказа, на тот момент уже отживающей, показывает, что это было промежуточное решение центральной власти, хотя со временем сфера деятельности нового приказа расширялась <1>. Однако выполнять свои функции без должного аппарата на местах и в отсутствии достаточного штата горных специалистов сам приказ не мог и в связи с началом коллежской реформы 13 марта 1718 г. был ликвидирован <2>.

<1> Анисимов Е.В. Государственные преобразования и самодержавие Петра Великого в первой четверти XVIII в. СПб., 1997. С. 207.
<2> ПСЗ РИ. Т. IV. N 2908.

В 1719 г. была создана Берг-коллегия и разработан такой документ, как Берг-привилегия, которая не только вобрала в себя предшествующий опыт, но и определила общие принципы политики в области промышленного развития, закрепила правовые нормы для обеспечения развития горного дела. Компетенция Берг-коллегии была впервые установлена в реестре коллегий. Ее управлению подлежали "рудокопные заводы и все прочие ремесла и рукоделия, и заведения оных, и размножения, притом и артиллерия" <1>. Первоначально Берг-коллегия должна была ведать и легкой промышленностью, но позже ее передали в ведение учрежденной в 1722 г. Мануфактур-коллегии <2>. К сожалению, регламент Берг-коллегии так и не был утвержден, как и регламенты ряда других коллегий. Это обусловлено, по нашему мнению, как широтой компетенции данного учреждения, так и быстрым развитием в 20-е гг. территориальных органов данного учреждения, в первую очередь на Урале.

<1> ПСЗ РИ. Т. V. N 3255.
<2> Анисимов Е.В. Указ. соч. С. 133.

Значение сибирского обер-берг-амта определялось тем, что на Урал переместился центр металлургического производства, там были расположены наиболее крупные казенные предприятия. Функция надзора за частной промышленностью сочеталась с управлением казенными заводами. Данное учреждение имело самый многочисленный среди ему подобных аппарат и очень сложную структуру. Отметим, что этот орган появился достаточно спонтанно, во многом в результате кризиса, обусловленного, с одной стороны, экономическими и техническими причинами <1>, а с другой - неэффективностью системы управления государственной собственностью и недостаточностью нормативной базы <2>.

<1> Мартынов М.Н. Горнозаводская промышленность на Урале при Петре I. Свердловск, 1948. С. 29 - 32.
<2> Редин Д.А. Административные структуры и бюрократия Урала в эпоху петровских реформ (западные уезды Сибирской губернии в 1711 - 1727 гг.). Екатеринбург, 2007. С. 266.

Организация уральского горного управления была в значительной степени личной инициативой В.Н. Татищева, который в 1721 г. выступил с предложением организовать на Урале горное начальство, которое должно было регулировать не только казенное промышленное строительство, но и частное, и особенно установить контроль над использованием природных богатств, эксплуатация которых была поставлена не лучшим образом и, по мнению В.Н. Татищева, приносила государству только вред <1>. Предложение вызвало затруднения не только у центрального горного ведомства, но, как оказалось в дальнейшем, и у местных сибирских властей. Учреждение постоянного территориального органа, подведомственного Берг-коллегии, и определение круга обязанностей и прав горного начальства, становившегося постоянным органом на Урале, не совсем вписывались в промышленную правовую политику, проводимую правительством Петра I.

<1> Павленко Н.И. Указ. соч. С. 144.

Невключенность в течение продолжительного времени нового органа в административную систему России позволяла губернской власти самой устанавливать правомочия нового органа. Поэтому зарождавшаяся на Урале специализированная горная администрация сталкивалась с трудностями, возникавшими из-за местных властей, мало считавшихся с ее интересами. В.Н. Татищев нашел выход в применении текущего законодательства по аналогии и на основе "Инструкции земским комиссарам" начал создавать дистрикты ведомственного подчинения, т.е. фактически моделировать особое территориальное образование, подпадающее под юрисдикцию горных властей и фактически оказывающееся в определенной автономии от губернских органов управления.

Появление Вышнего горного начальства по указу Берг-коллегии осенью 1721 г. в какой-то мере разрешало ведомственное противоречие, связанное с законодательной неопределенностью структуры, создаваемой В.Н. Татищевым, однако на практике разделение компетенции между ведомственным органом и системой губернского управления оставалось запутанным. Отметим, что местный орган ведомственного управления строился на коллежских началах, в его состав первоначально входили В.Н. Татищев, И. Блиер и И.М. Михаэлис.

Однако В.Н. Татищев управлял горной частью на Урале недолго. По доносу Демидовых он был смещен и отдан под суд. Для следствия на Урал весной 1722 г. был прислан крупнейший тогдашний горный инженер России, генерал-майор В. де Геннин, который на время следствия должен был управлять уральской промышленностью с широкими полномочиями главы чрезвычайной следственной комиссии, что делало его положение автономным от губернской власти и позволяло требовать не меньших полномочий в горной власти, чем пытался присвоить В.Н. Татищев. В. де Геннин нашел опору в одном из основных пунктов полученной им специальной инструкции <1>, где содержалось указание "заводы во всем исправить", т.е. в том числе устранить недостатки, мешающие успешному развитию горного производства. В. де Геннин на вполне законных основаниях подчинял себе горные власти и ставил их под свою юрисдикцию. Он, пользуясь своим чрезвычайным статусом, пытался расширить свою юрисдикцию значительно дальше, чем значительно уступавший ему по чину капитан В.Н. Татищев.

<1> Инструкция от 29 сентября 1722 г. была дана ему Петром I при отправке В. де Геннина на Урал (Серов Д.О. Судебная реформа Петра I: историко-правовое исследование. М., 2009. С. 318 - 319).

Однако стремление использовать свои чрезвычайные полномочия столкнулось с позицией по данному вопросу губернской власти, которая вовсе не спешила согласиться с таким пониманием объема юрисдикции, которое предлагал В. де Геннин. Это подчеркивал и губернский Указ, определивший юрисдикцию В. де Геннина наравне с юрисдикцией, установленной губернской властью для горных властей, т.е. не выше чем для воеводского управления, а по многим вопросам и еще ниже <1>. Только в результате проведенной в России судебной контрреформы эти споры были решены в пользу горного управления, В. де Геннин, ставший к тому времени главой сибирского обер-берг-амта, получил значительный объем административных полномочий, уступавший только объему полномочий губернатора <2>.

<1> Заводскому комиссару в Горное начальство писать доношения, а земскому комиссару, казначею и судье - премемории (Серов Д.О. Указ. соч. С. 71). Таким образом, даже по документообороту эти три должности признавались одноуровневыми.
<2> Серов Д.О. Указ. соч. С. 102.

При назначении В.Н. Татищева вторично по Указу от 17 марта 1734 г. главным начальником всех горных заводов в Сибири и Перми <1> ему была вручена подробная инструкция, содержавшая программу реформирования горной отрасли и состоявшая из 22 пунктов. Отдельными пунктами инструкции, подписанной Анной Иоанновной и составленной не без участия самого В.Н. Татищева, он наделялся необычайно широкими полномочиями, в том числе правом осуществлять административную и судебную власть над лицами, производственно или территориально подпадающими под юрисдикцию горных властей, с назначением наказания вплоть до смертной казни, за исключением заводовладельцев, которые по уголовным составам оставались под юрисдикцией центральной власти. Полномочия уральского горного начальства были также расширены за счет разделения их между гражданской властью и горным управлением. В частности, в инструкции содержался запрет светским и военным чиновникам, вплоть до губернаторов, вмешиваться в административную и судебную компетенцию горных чиновников за исключением следствия по уголовным преступлениям <2>.

<1> Попов Н. В.Н. Татищев и его время. Эпизод из истории государственной, общественной и частной жизни России первой половины прошедшего столетия. М., 1861. С. 140.
<2> ПСЗ РИ. Т. IX. N 6559. П. 17, 21.

Bibliography

Anisimov E.V. Gosudarstvennye preobrazovaniya i samoderzhavie Petra Velikogo v pervoj chetverti XVIII v. SPb., 1997.

Martynov M.N. Gornozavodskaya promyshlennost' na Urale pri Petre I. Sverdlovsk, 1948.

Pavlenko N.I. Razvitie metallurgicheskoj promyshlennosti v Rossii v pervoj polovine XVIII v. M., 1953.

Popov N. V.N. Tatishhev i ego vremya. Ehpizod iz istorii gosudarstvennoj, obshhestvennoj i chastnoj zhizni Rossii pervoj poloviny proshedshego stoletiya. M., 1861.

Redin D.A. Administrativnye struktury i byurokratiya Urala v ehpoxu petrovskix reform (zapadnye uezdy Sibirskoj gubernii v 1711 - 1727 gg.). Ekaterinburg, 2007.

Serov D.O. Sudebnaya reforma Petra I: istoriko-pravovoe issledovanie. M., 2009.