Мудрый Юрист

Совещательные органы в развитии российской государственности (XVII - первая четверть XIX в.)

Баженова Татьяна Милославовна, кандидат исторических наук, профессор кафедры истории государства и права Уральской государственной юридической академии (Екатеринбург).

Автор показывает процесс зарождения совещательных органов в ходе формирования государственности на Руси. Уделяется внимание практике создания бюрократическо-совещательных органов в условиях абсолютной монархии. Интерес представляет рассмотренный вопрос об определении места и роли представительных учреждений в конституционных проектах первой четверти XIX в.

Ключевые слова: история государства и права России, государственность, государство, совещательные органы, конституционализм, конституционные проекты.

Advisory bodies in the development of the Russian statehood (XVII - first quarter of the XIX century)

T.M. Bazhenova

The author shows the process of the birth of advisory bodies in the formation of statehood in Russia. Attention is given to the practice of creating a bureaucratic advisory bodies in conditions of absolute monarchy. The question of defining the place and role of representative institutions in the constitutional draft of first quarter of the XIX century is considered.

Key words: history of state and law of Russia, statehood, state, advisory bodies, constitutionalism, constitutional drafts.

Зарождение и формирование различного рода совещательных органов в ходе государственно-правового развития России началось в Древней Руси, когда у славян складывалась государственность, наряду с княжеской властью существовали и другие формы верховной власти: Боярская дума и вече. Боярская дума выступала "как постоянный совет "лучших людей" (бояр) каждой земли, решавший (вместе с князем) важные земские вопросы". Вече (от слова "вечь" - говорить) формировалось как народное собрание, прошедшее путь от "племенной сходки" при родовой организации до эпохи "вечевых собраний" в XI - XIII вв., которые признавались как "власть государственная", состояли из свободных горожан старшего города как центра общеземской власти и созывались, как правило, князем. В древнем Новгороде, Пскове и ряде других городов вече являлось законодательным органом. В Северо-Западной Руси преобладала вечевая форма власти, в том же Новгороде вече имело право избрания князя.

Важным этапом в истории представительных органов в России стало появление земских соборов. В 1549 г. великий князь Московский Иван IV собрал представителей от бояр, духовенства, дворян и посадских людей для решения волновавших его вопросов перераспределения церковных земель. Не надеясь только на поддержку боярства и желая придать общеземскую значимость своим притязаниям, царь созвал представителей нескольких городов. Это стало традицией: для поддержки своих начинаний царь собирал представителей "всей русской земли". Юридическая природа земских соборов отличалась неопределенностью, поскольку не было нормативных актов, регламентирующих порядок созыва, функции и состав соборов, и не существовало периодичности их работы. Долгое время название такого собрания тоже варьировалось: "общая земская дума", "собор" и т.д. Отличием этих собраний от аналогичных органов в европейских государствах было то, что они имели чаще территориальный характер представительства, а не сословный. Представитель города отправлялся на средства, собранные всеми сословиями, наказы к царю составлялись также всеми сословиями. Наиболее богатые города могли посылать представителей от каждого сословия отдельно. В грамоте великого князя, извещавшей о созыве собора и рассылаемой по городам, не регламентировалось обязательное представительство от сословий. Поэтому в земских соборах не возникало корпоративной консолидации сословий, не выдвигалось сословных требований.

Основной задачей земских соборов, которую ставила перед ними власть, была поддержка царя. Если наказы избирателей, пославших своего представителя, расходились с интересами власти и не могли быть выполнены посланцем, он получал от царя охранную грамоту, которая должна была спасти его от гнева земляков. Естественно, что в этих учреждениях не сформировались принципы парламентаризма, а когда власть царя окрепла и он перестал нуждаться в авторитете соборов как представителей всей русской земли, соборы постепенно исчезли: некоторое время собирались как сословные совещания, а с 80-х гг. XVII в. перестали собираться совсем.

В XVIII в. в условиях укрепления абсолютистской модели государственного правления право принятия любого государственного решения постепенно перешло к российскому царю, а потом императору. Исключительно монарх мог использовать право законодательной инициативы и издания узаконений как средства оформления и передачи "монаршей воли" подданным. При этом получили развитие многочисленные совещательные органы при главе государства, которые отражали расклад политических сил при дворе и необходимость обсуждения вопросов государственного управления в придворном круге высших сановников. Лишь Екатериной II была предпринята попытка создания сословно-представительного учреждения для участия в систематизации законодательства - Комиссии для сочинения проекта Нового уложения.

XIX в. еще более укрепил и оформил положение монарха как законодателя. Характерной чертой развития законотворческого процесса было создание органов исключительно для обсуждения законопроектов, что в условиях абсолютистской модели организации верховной власти не вступало в противоречие с главным принципом законодательной власти, сформулированным М.М. Сперанским: "Власть законодательная в России столь нераздельна с властью самодержавною, что никакой закон не может исходить, как токмо от верховного начала всех законов, от государя". В 1801 г. создан специальный законосовещательный орган - Государственный совет. Его организация, реформа в 1810 г. и реорганизация в 1842 г. положили начало созданию и последующей отработке во второй половине XIX в. механизма и процедур подготовки законопроектов для рассмотрения и принятия по ним решения о возможности передачи их императору на утверждение в качестве законов.

Вопрос о представительных органах находился в центре внимания при обсуждении государственных преобразований в XIX в. и нашел отражение в правительственных конституционных проектах. Именно эти документы во многом определили обсуждение проблем парламентаризма в практической и теоретической юриспруденции.

В 1809 г. М.М. Сперанский в программе преобразований "Введение к Уложению государственных законов" предлагал создать систему представительных органов на всех уровнях административно-территориального деления империи во главе с Государственной думой для обеспечения законодательной деятельности. По его замыслу, Государственная дума должна была выступить в качестве государственного органа, ограничивающего власть российского монарха, поскольку "никакой закон не может иметь силы, если не будет он составлен в законодательном собрании". Сперанский разработал схему законодательной деятельности: "Законы предлагаются правительством, уважаются в Думе, утверждаются государем". Сперанский определил основы организации деятельности думы и ее взаимодействия с императором. Он указывал, что "никакой закон не может быть издан без уважения Думою", а "закон, уваженный в Думе, вносится на высочайшее утверждение. Закон, признанный большинством голосов неудобным, остается без действия...".

Планы Сперанского включали также идею закрепления правового статуса государственной власти в так называемых коренных законах - основных законах как конституционных актах. Но и эта его идея была отвергнута, хотя в процессе систематизации российского законодательства и создания Свода законов Российской империи в первом томе был помещен специальный раздел ("Свод основных государственных законов"), отразивший реальное положение вещей - принадлежность всей полноты неограниченной государственной власти императору. Так в российской юриспруденции появился термин "основные законы", отличный от аналогичного понятия европейского правоведения, где основными считались именно конституционные законы с особенностями их содержания и порядка принятия и изменения. В России же они лишь закрепляли полноту императорской власти во всех сферах, Государственным советом не обсуждались, особого порядка принятия и пересмотра не имели.

В законопроекте "Государственная уставная грамота Российской империи" 1820 г. - первом в российской истории проекте конституции - были достаточно полно разработаны положения о представительном законодательном учреждении. В документе указывалось, что "законодательной власти государя содействует государственный сейм", и провозглашалось: "Да будет российский народ отныне навсегда иметь народное представительство. Оно должно состоять в Государственном сейме (государственной думе), составленном из Государя и двух палат. Первую, под именем высшей палаты, образует Сенат, а вторую, под именем Посольской палаты, земские послы и депутаты окружных городских обществ". Проект определял компетенцию Государственного сейма, который по внесенным императором через Государственный совет вопросам "рассматривает все проекты законов гражданских, уголовных и по части управительной, коих действие распространяется на всю империю... рассуждает по предложениям... о прибавлении и уменьшении налогов, податей, сборов и всякого рода общественных повинностей, о удобнейших и справедливейших раскладках, о уравнении налогов и податей по всему государству по мере силы и возможности каждой наместнической области... о составлении главного расписания доходов и расходов (бюджет), на основании представленных ему на рассмотрение частных расписаний доходов и расходов, составленных в каждой области наместничества... равно как и о всех других предметах, на рассуждение по воле Государя ему отсылаемых".

При этом достаточно четко определялись и основы законодательного процесса (законодательная инициатива, обсуждение и доработка проектов узаконений, обсуждение и голосование по законопроектам в палатах сейма, передача законопроектов для санкционирования императором, опубликования). Устанавливались порядок выборов депутатов населением для работы в нижней палате сейма, процедурные вопросы выборов и др. При всей предусмотренной подконтрольности представительных учреждений императору и цензовых ограничениях сословного и имущественного характера введение грамоты в действие означало бы реальное движение формы правления в сторону конституционной монархии. Многие из принципов этой так и не принятой конституции были реализованы лишь в законодательстве начала XX в.