Мудрый Юрист

Местное самоуправление как политико-правовой институт: проблемы функционирования

Гулина В.В., старший преподаватель кафедры конституционного и муниципального права Юридического института Северного (Арктического) федерального университета.

Закрепив местное самоуправление в качестве основы конституционного строя, Конституция РФ заложила основу для формирования в России механизма развития демократии. Вместе с тем идеи и принципы, заложенные в Конституции, вступают в противоречие на стадии их реализации с реальностью. Об этом свидетельствует функционирование института местного самоуправления как в больших городах, так и в небольших поселениях. В статье определено функциональное назначение местного самоуправления как политико-правового института, а также исследованы проблемы функционирования и развития этого института на современном этапе и предложены некоторые пути их решения.

Ключевые слова: местное самоуправление, политико-правовой институт.

Securing local government as the basis of constitutional order, the Constitution provided the basis for the formation mechanism of the development in Russia of democracy. However, the ideas and the principles of the Constitution are in conflict in the stage of implementation of the reality. This is evidenced by the functioning of local self-government in the big cities and in small villages. The paper defined the functionality of local government as a political and legal institution, and also investigated the problems of functioning and development of the institution at present and suggests some solutions.

Местное самоуправление, являясь элементом политической структуры государства, представляет собой политико-правовой институт, который выполняет определенные социальные и политические функции. Под политико-правовым институтом понимается объективное образование, представляющее собой систему социальных взаимодействий, обусловленных конкретными политическими целями, осуществляемых посредством нормативного регулирования с помощью организационных, материальных, информационных и иных ресурсов, обеспечивающих стабильность и устойчивость данных взаимодействий.

Выделяется три целевые функции местного самоуправления как политико-правового института: функция демократизации, функция децентрализации, экономическая функция <1>. Наличие функции демократизации обусловлено социальной сущностью местного самоуправления, которая заключается в самостоятельном под свою ответственность решении вопросов, связанных с удовлетворением основных жизненных потребностей населения. Пониманию сущности способствует анализ причин возникновения того или иного политико-правового института. Так, в специальной литературе отмечается, что община (родовая, соседская) является ярким примером самоуправления в догосударственный период. При данной форме самоорганизации субъект власти совпадает с объектом, в связи с чем необходимость самостоятельного под свою ответственность принятия решений населением должна быть осознана и реализована в реальных целенаправленных действиях. Поэтому эффективность реализации права населения на самоуправление зависит от инициативности самого населения, его способности самостоятельно под свою ответственность решать вопросы местного значения. Заинтересованность и активность населения в решении вопросов местного значения обусловливается экономической независимостью граждан посредством признания личности субъектом отношений собственности, собственником средств производства. В связи с тем что местное самоуправление является наиболее благоприятной сферой для повышения активности и инициативы граждан, можно рассчитывать на развитие предпринимательства, появление новых производств на территории муниципального образования. Поэтому достижение экономической свободы и независимости граждан является гарантией и очевидной предпосылкой демократии. Таким образом, экономическая функция и функция демократизации взаимообусловлены.

<1> Гулина В.В. Функциональное назначение местного самоуправления как политико-правового института // Государственная власть и местное самоуправление. 2011. N 9. С. 10 - 13.

Местное самоуправление "включено" в институциональную структуру государственности, при этом в конституционных нормах закреплен принцип самостоятельности местного самоуправления. Это обусловливает наличие в государстве процессов децентрализации, благодаря которым может обеспечиваться более качественное удовлетворение потребностей населения за счет более специализированной предметной области отношений, специализации принципов регулирования этих отношений, более точной регламентации прав и обязанностей, учитывающей специфику данного института. Рассматривая институт местного самоуправления в контексте процессов децентрализации публичной власти, можно говорить о наличии функции децентрализации. Децентрализация позволяет не только расширять демократическую основу муниципальной власти, но и помогает овладевать экономическими процессами, происходящими на территории муниципального образования, предоставляя населению возможность проявлять свою инициативу и самостоятельность. Поэтому функции децентрализация и демократизации также находятся в причинно-следственной связи.

В настоящее время перед научным сообществом стоит задача оценить возможности института местного самоуправления по реализации им своего предназначения. Об эффективности того или иного института судят не по тому, какие цели преследуются при функционировании, а по тому, какие последствия, реальную пользу эти взаимодействия имеют для общества. Несмотря на наличие огромных трудностей при функционировании института местного самоуправления (слабое муниципальное хозяйство, низкий уровень местных бюджетов, значительное количество расходных обязательств, пассивность населения, "пересечение" вопросов местного значения и вопросов государственного ведения и т.д.), институт в целом функционирует и развивается (имеется правовая основа для функционирования местного самоуправления; в муниципальных образованиях сформированы и (или) избраны органы местного самоуправления, которые самостоятельно формируют и исполняют местный бюджет, реализуют достаточно большой объем полномочий; кое-где созданы и действуют ТОСы, принимаются и реализуются муниципальные программы поддержки и развития малого и среднего предпринимательства и т.д.). Однако неудовлетворенность населения нынешним состоянием дел в муниципалитетах накапливается год от года, поэтому говорить о повсеместной реализации права населения на самоуправление, о качественном удовлетворении его основных жизненных потребностей пока не приходится. Известно, что материальная база муниципальных образований не позволяет органам местного самоуправления качественно и в полной мере реализовать весь тот объем полномочий, который на них возложен. Кроме того, существующее законодательство во многом не всегда соответствует складывающимся на уровне местного самоуправления отношениям, что проявляется в его отставании от развивающихся отношений, наличии многочисленных противоречий, пробелов и т.д. Вместе с тем необходимо констатировать, что местное самоуправление как политико-правовой институт обладает потенциалом и соответствующими механизмами для реализации своего предназначения в обществе и системе публичного властвования.

Ценность местного самоуправления как политико-правового института заключается не в арифметической сумме разрозненных между собой взаимодействий субъектов муниципальных отношений, а в интеграции различных взаимодействий субъектов, основанных на согласовании их интересов для формирования общих целей, что может обеспечивать стабильность и эффективность функционирования и развития института местного самоуправления. Этот механизм представляет собой реализацию интегративной функции, которая как или иначе присуща всем общественным институтам, благодаря которой происходит их устойчивое существование.

Анализ показывает, что современный период функционирования института местного самоуправления характеризуется неэффективностью взаимодействий субъектов муниципальных отношений, что приводит к конфликту интересов (государственных и муниципальных, публичных и частных) и затруднят обеспечение устойчивости и стабильности функционирования института в целом, а также реализации им основного предназначения.

Это проявляется в том, что, наряду с реализацией институтом местного самоуправления своих очевидных функций в том или ином объеме, институт выполняет так называемые дисфункции, под которыми понимается нарушение нормального взаимодействия с сообществом, влекущее негативные последствия. К таким дисфункциям можно отнести "персонализацию власти" (противоположна функции демократизации), "огосударствление местного самоуправления" (противоположна функции децентрализации). Данная проблема является следствием: а) дефектности норм, регулирующих механизм взаимодействий субъектов муниципальных отношений, одним из элементов которого является разграничение предметов ведения и полномочий; б) слабой системой сотрудничества, выражающейся в нарушении баланса взаимных усилий; в) отсутствием осознания наличия общих интересов и целей у субъектов муниципальных отношений.

Для обеспечения эффективности функционирования и развития необходим комплекс действий, включающий в себя максимальное вовлечение населения в процесс управления своей территорией, используя самые разные коммуникативные средства с целью донесения до населения объективных сведений о возможностях института местного самоуправления, а также с целью укоренения в сознании населения демократических ценностей. Необходимо законодательно закрепить механизмы, обеспечивающие эффективность взаимодействия представительных и непосредственных форм осуществления местного самоуправления, позволяющие населению не только реально участвовать в принятии решений, но и осуществлять контроль за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления.

Во-вторых, ключевым направлением муниципальной политики государства должно стать движение к финансовой самодостаточности местного самоуправления. При этом экономическая самостоятельность муниципальных образований должна характеризоваться не только правом органов местного самоуправления определять по своему усмотрению направления расходования средств местных бюджетов, но и обязанностью своими решениями влиять на уровень доходов местных бюджетов. Необходимо исключить бессмысленное движение финансовых средств от муниципального образования в вышестоящие бюджеты с последующим их возвращением в местные бюджеты в качестве трансфертов. Необходимо решить вопрос о закреплении за местными бюджетами дополнительных налоговых источников. Вместе с тем финансовая самодостаточность муниципалитетов должна обеспечиваться не столько количеством налогов, переориентированных в местные бюджеты, сколько эффективностью хозяйственной деятельности муниципального образования, критерием эффективности которой должен являться хозяйственно-экономический и социальный аспекты, что позволит удовлетворять общественные интересы за счет реализации интересов частных. Для этого необходимо восстановить "привязку" экономической основы к удовлетворению потребностей населения муниципального образования, что позволит оптимизировать сочетание публичных (общественных) и частных интересов.

В-третьих, в части разграничения предметов ведения необходимо уйти от размытых формулировок в определении вопросов местного значения, поскольку данная категория является четким критерием функционального разграничения муниципальной сферы деятельности от деятельности государственной. Четко выраженная дуалистическая природа власти местного самоуправления снимает возможность противоречивых споров о характере его компетенции: собственная, включающая в себя вопросы местного значения и полномочия по их решению, закрепленные Федеральным законом от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и иными федеральными законами; совместная, состоящая из разграниченных между органами государственной власти и органами местного самоуправления полномочий по предметам совместного ведения; делегированная - отдельные государственные полномочия по предметам государственного ведения.

И наконец, самый важный вопрос, который должен стать приоритетным при реформировании института местного самоуправления, - совершенствование механизма взаимодействия всех субъектов муниципальных отношений (органов государственной власти и органов местного самоуправления; населения муниципального образования; предприятий, учреждений и организаций всех форм собственности, находящихся на территории муниципального образования). Для достижения эффективно построенного взаимодействия субъектов муниципальных отношений необходимо сочетание следующих принципов: а) наличие общих интересов или баланса интересов; б) наличие баланса взаимных усилий взаимодействующих субъектов; в) четкое разграничение предметов ведения и полномочий; г) наличие на муниципальном уровне четко сформулированных идеологических установок; д) наличие отражающих общность (баланс) интересов и баланс взаимных усилий норм законодательства.

Процесс институционализации условно состоит из следующих стадий: 1) формирование общих идей, целей, мотиваций и ценностных ориентаций в связи с необходимостью удовлетворения каких-либо потребностей; 2) определение, закрепление и усвоение норм, регулирующих соответствующие общественные отношения; 3) организационное и материальное оформление общественного института. В связи с этим приходим к выводу, что местное самоуправление как политико-правовой институт в настоящее время находится в процессе становления, поскольку у субъектов муниципальных отношений в большинстве своем отсутствует осознание общих интересов и целей.

Затянутость процесса становления объясняется следующими факторами. Так, при реформировании местного самоуправления в начале 90-х годов произошел слом прежней системы советов без учета ее позитивного опыта и конструирование принципиально новой модели местного самоуправления, которая, как показывает практика, сложно "приживается" на российской почве. Произошла так называемая революция местного самоуправления, т.е. резкое изменение данного института, связанное с коренными преобразованиями его структуры и содержания, в отличие от эволюции, которая предполагает постепенное, медленное изменение содержания и формы.

Как показывают исследования апологетов революционного пути общественного развития, подобные периоды объективно требуют наличия четко сформулированной идеологии, отражающей тенденции общественного развития, а также пошагово продуманной политики, учитывающей и выражающей интересы всего общества. Вся 20-летняя история современного института местного самоуправления не дает нам ни того, ни другого.

Принято считать, что любая реформа, любые изменения законодательства должны иметь в своем обосновании прочную научную основу, отражающую закономерности развития общества, которые позволяют правильно прогнозировать ход и возможные последствия реформ. Представляется, что данный аргумент не учитывался в полной мере современными реформаторами местного самоуправления. Демократические идеи и принципы, заложенные в Конституции, вступают в противоречие на стадии их реализации с объективной реальностью. Об этом свидетельствует развитие местного самоуправления как в городах федерального значения, так и в небольших муниципальных образованиях, ибо нет приближенности власти к населению и принятия решений самим населением под свою ответственность. Отсутствие четко сформулированных идеологических установок и строго продуманной политики иллюстрируют многочисленные социологические исследования общественного мнения. Как правило, преобладающее количество опрошенных (почти 50%) утверждают, что "местное самоуправление является придатком государственной власти", "местной администрации в своей деятельности не хватает организованности, совести и связи с избирателями" <2>.

<2> Интернет-опрос, проведенный журналом "Муниципальная экономика" в мае - июне 2011 г. // Официальный сайт журнала "муниципальная экономика": URL: http://emsu.ru/me/default.asp?c=ispdf.asp&god=2012&nom=2 (дата обращения: 25.08.2012).

Безусловно, неспособность центральных органов власти вникать во все подробности жизни на местах, учитывать в своих нормативных правовых актах особенность той или иной местности, а также иные трудности, вызванные централизмом, могли быть преодолены путем организации муниципальных властных институтов. Вместе с тем деятельность местного самоуправления не может быть инициирована одной лишь волей федерального законодателя. Поэтому правильно считается, что процесс институционализации начинается с осознания и формирования общих идей, целей, мотиваций у субъектов в связи с необходимостью удовлетворения общих потребностей. В связи с этим осознание населением общности интересов и потребностей, более эффективное удовлетворение которых возможно лишь на уровне местного самоуправления, осознание возможности решать эти вопросы своими силами и формирование на этих основах соответствующих ценностных ориентаций являются важнейшим этапом реформы.

В заключение отметим, что целью любого научного исследования является выявление закономерностей (в нашем случае - закономерностей развития и функционирования местного самоуправления как политико-правового института). В этих закономерностях отражается сущность (социальная сущность местного самоуправления) и объективные условия существования (на протяжении всей истории института местного самоуправления оно развивалось и функционировало в диалектической связи с институтом государства). Проведенный анализ свидетельствует, что к таким закономерностям следует отнести следующие: 1) необходимость удовлетворения потребностей всего населения муниципального образования посредством реализации права на самоуправление; 2) необходимость взаимодействия местного самоуправления с государством (органами государственной власти) на основе субсидиарности и взаимной ответственности с учетом баланса интересов и баланса взаимных усилий; 3) необходимость наличия определенной самостоятельности (автономности) местного самоуправления от государства, органов государственной власти.

Для обеспечения эффективного функционирования института местного самоуправления эти закономерности должны реализовываться одновременно. Вместе с тем существующие на тех или иных этапах развития института противоречия благодаря их преодолению как раз и являются отправной точкой развития местного самоуправления. Поэтому главной задачей общества, органов государственной власти, органов местного самоуправления, населения муниципального образования является осознание наличия тех или иных проблем и стремление совместными усилиями их преодолевать, поскольку, не осмыслив и не осознав уроков прошлого и настоящего, сложно строить качественные отношения в будущем.