Мудрый Юрист

К вопросу о совершенствовании правотворческой деятельности муниципальных образований *

<*> Ordina O.N. To a question about the improvement of the publication of the rules of law of the municipal formation.

Ордина Ольга Николаевна, доцент кафедры административного права Волго-Вятского института (филиала) Московского государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА), кандидат юридических наук.

В целях формирования единого правового пространства актуально наведение порядка в муниципальном нормотворчестве. Поэтому одним из главных направлений муниципальной реформы должно являться приведение муниципальных актов в соответствие действующему административному законодательству.

Ключевые слова: нормативный правовой акт, муниципальные образования, административное право, источники права, нормотворчество.

For purposes of shaping of united lawful space is urgent the guidance of order in municipal publication of the rules of law. Therefore one of the main directions of municipal reform must be bringing municipal reports into the correspondence with the acting administrative legislation.

Key words: normative lawful act, sources of law, administrative law, rule of law, the municipal formation.

Правотворческая деятельность муниципальных образований основана на конституционных началах, на их основе действующее федеральное законодательство устанавливает базу для регламентации разнообразных сфер муниципального правотворчества, в том числе и уровня самих муниципальных образований. Виды нормативных правовых актов, издаваемых (принимаемых) органами и должностными лицами местного самоуправления, устанавливаются Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 6 октября 2003 г. <1> и уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации. В каждом отдельном муниципальном образовании складывается своя система нормативных правовых актов. Органы местного самоуправления не имеют права принимать законодательные акты, они действуют на их основе. В результате органы местного самоуправления издают (принимают) многообразные виды нормативных правовых актов.

<1> Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ (в ред. от 05.01.2012) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. N 40. Ст. 3822.

Однако правовая регламентация указанных вопросов не лишена недостатков, подтверждающих существование проблем в муниципальном правотворчестве.

Во-первых, это противоречие муниципальных нормативных правовых актов действующему законодательству. Например, Главным управлением Министерства юстиции Российской Федерации по Ростовской области в конце 2009 - начале 2010 г. были проведены юридические экспертизы муниципальных нормативных правовых актов, принятых на территории Ростовской области и включенных в реестр муниципальных нормативных правовых актов. Всего был подвергнут экспертизе 51 акт. Несоответствия действующему законодательству выявлены в 20 актах, 6 актов были приняты с превышением органом или должностным лицом своей компетенции, в 12 обнаружены коррупциогенные положения. Кроме того, нарушения правил юридической техники содержались в 24 актах, в 1 акте выявлено нарушение порядка опубликования <2>. И такая ситуация сложилась практически во всех субъектах Российской Федерации. По состоянию на начало второго полугодия 2010 г. требуют изменения положения 463 уставов муниципальных образований <3>.

<2> Артамонов А.Н. Уровень обеспечения прав граждан и качество муниципального нормотворчества / А.Н. Артамонов, А.С. Авитисов // Российская юстиция. 2010. N 11. С. 11.
<3> Артамонов А.Н. Указ. соч. С. 13.

Государство санкционировало создание органами муниципальных образований только регулятивных норм. Охранительные предписания, содержащие меры административной ответственности, органы муниципальных образований сами устанавливать не могут. Поэтому возникают проблемы, например, связанные с установлением административной ответственности за правонарушения в сфере благоустройства территорий. В частности, в Законе Кировской области от 4 декабря 2007 г. N 200-ЗО "Об административной ответственности в Кировской области" <4> в ст. 4.3 ("Повреждение или уничтожение зеленых насаждений в городах и иных населенных пунктах") и 4.4 ("Нарушение правил содержания собак и кошек в городах и других населенных пунктах") устанавливается административная ответственность. А регулятивные нормы, регламентирующие соответствующие правила, во многих муниципальных образованиях Кировской области не предусмотрены. В связи с чем прокуратура области ставит вопрос о необоснованном установлении административной ответственности в указанных статьях (экспертное заключение от 29.06.2012).

<4> Вятский край. 2007. 19 дек. N 234(4122).

Во-вторых, отсутствие системы муниципальных нормативных правовых актов, неразработанность форм муниципальных актов, хаотическое развитие муниципальной правовой базы. Эта проблема связана с отсутствием модельных актов нормативных правовых актов муниципальных образований и должной систематизации этих актов. Муниципальная правовая база должна представлять собой структурно организованную совокупность муниципальных нормативных правовых актов для предоставления объективного обзора и информации. В связи с этим актуально укрепление системных основ муниципального нормотворчества.

В-третьих, это низкий уровень подготовки муниципальных нормативных правовых актов. Это связано с нарушением порядка планирования правотворческой деятельности, порядка разработки проектов, подготовки, принятия, опубликования и вступления в силу муниципальных нормативных правовых актов. Доступ к муниципальным актам до настоящего времени является ограниченным. Они публикуются в местных средствах массовой информации, имеющих небольшой тираж, особенно в сельской местности, а иногда в нарушение Конституции России и федерального законодательства не публикуются вообще. Современное состояние базы нормативных правовых актов муниципальных образованной не всегда позволяет населению ознакомиться с этими актами и контролировать работу местных органов, что подрывает принципы демократии.

В Федеральном законе N 131-ФЗ закреплены только общие положения о вступлении в силу муниципальных правовых актов, в частности, установлено, что порядок опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов устанавливается уставом муниципального образования и должен обеспечивать возможность ознакомления с ними граждан. Исключение составляют нормативные правовые акты представительных органов местного самоуправления о налогах и сборах, которые вступают в силу в соответствии с Налоговым кодексом Российской Федерации. Муниципальные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования) (ст. 47).

В ст. 11 Устава г. Кирова <5> указано, что глава муниципального образования (глава города) издает постановления и распоряжения главы муниципального образования, так же принимаются решения городской Думы, постановления и распоряжения администрации города и другие акты. В части 5 данного Устава говорится, что "муниципальные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу со дня, следующего за днем их официального опубликования (обнародования). Официальным опубликованием муниципального правового акта считается первая публикация его полного текста в издании, определяемом решением городской Думы". А "муниципальные правовые акты органов местного самоуправления, не указанные в части 5 настоящей статьи, вступают в силу с момента их подписания, если иное не указано в самом акте". Подобная ситуация наблюдается во всех муниципальных образованиях.

<5> Решение Кировской городской думы "Об Уставе муниципального образования "Город Киров" от 29 июня 2005 г. N 42/19 (в ред. от 26.09.2012) // Вятский край. 2005. 13 июля. N 130(3538).

Такое решение вопроса о порядке создания муниципальных актов нельзя назвать полностью урегулированным. Во-первых, детальная процедура их издания (принятия) не регламентирована. Во-вторых, даты вступления в силу нормативных правовых актов в разных муниципальных образованиях могут быть разные: "вступают в силу после официального опубликования", "вступают в силу со дня, следующего за днем их официального опубликования", "вступают в силу со дня их официального опубликования" и другие. Но все эти формулировки нельзя назвать удачными, поскольку они либо содержат неопределенность момента вступления нормативного правового акта в силу, либо не предоставляют времени для ознакомления с изданным (принятым) актом. В-третьих, в уставах отсутствует информация о печатном органе, публикация в котором считается официальной.

Поэтому одной из задач муниципальной реформы является наведение порядка в муниципальном нормотворчестве, приведение муниципальных актов в соответствие действующему административному законодательству. В связи с этим Минюсту России (его территориальным органам) были переданы вопросы регистрации уставов муниципальных образований <6>, создания регистра муниципальных нормативных правовых актов <7>. В субъектах Федерации были приняты законы о ведении регистра муниципальных нормативных правовых актов, например, Закон Смоленской области от 30 октября 2008 г. N 119-з "О порядке организации и ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов Смоленской области" <8>. Этот Закон установил порядок организации и ведения регионального регистра и определил, что его ведение осуществляет Департамент Смоленской области по вопросам местного самоуправления.

<6> Федеральный закон "О государственной регистрации уставов муниципальных образований" от 21 июля 2005 г. N 97-ФЗ (в ред. от 21.11.2011) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. N 30 (ч. 1). Ст. 3108.
<7> Федеральный закон "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с организацией и ведением регистра муниципальных нормативных правовых актов" от 8 ноября 2007 г. N 260-ФЗ (в ред. от 25.12.2008) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. N 46. Ст. 5556.
<8> Вестник Смоленской областной Думы и администрации Смоленской области. 2008. N 11 (часть II). С. 18.

В соответствии с Положением о Главном управлении Министерства юстиции России по субъекту (субъектам) Федерации к полномочиям главных управлений отнесено оказание органами государственной власти субъектов Федерации и местного самоуправления методической помощи по вопросам организации учета муниципальных нормативных правовых актов <9>.

<9> Приказ Минюста России "Об утверждении Положения о Главном управлении Министерства юстиции Российской Федерации по субъекту (субъектам) Российской Федерации и Перечня главных управлений Министерства юстиции Российской Федерации по субъектам Российской Федерации" от 21 мая 2009 г. N 146 (в ред. от 22.11.2012) // Российская газета. 2009. 27 мая.

Таким образом, в настоящее время Министерство юстиции России и прокуратура осуществляют углубленный анализ законности муниципальных правовых актов <10>, но этого, на наш взгляд, недостаточно. Для обеспечения единства правового пространства России, по нашему мнению, необходимо закрепление за Минюстом России функции по проведению научно-правовой экспертизы нормативных правовых актов муниципальных образований и приведение их в соответствие действующему административному законодательству федерального уровня.

<10> Приказ Генпрокуратуры России "Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления" от 2 октября 2007 г. N 155 (в ред. от 29.10.2012). Документ опубликован не был. СПС "КонсультантПлюс".

Следует совершенствовать законодательство о местном самоуправлении, прежде всего Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 6 октября 2003 г. Поскольку в этом Федеральном законе отсутствует легальное понятие "нормативный правовой акт", постольку нормативность (ненормативность) муниципальных нормативных правовых актов определяет государственный орган, осуществляющий ведение регистра этих актов. После включения данных актов в регистр осуществляется их экспертиза. Также в этом Федеральном законе отсутствует четкое соотношение вида муниципального правового акта, издаваемого разными муниципальными органами и должностными лицами, и его формы, поскольку формы муниципальных правовых актов устанавливаются уставом муниципального образования в соответствии с законами субъекта Российской Федерации. Представляется необходимым подразделить акты на нормативные и ненормативные и дать определение тем и другим. Нормативные акты необходимо выстроить по юридической силе, выделив в конце иерархической лестницы локальные акты.

В целях унификации форм муниципальных нормативных правовых актов предлагается нормативным правовым актам представительного органа и актам, принятым на референдуме, придать формы устава и решения, а нормативным правовым актам главы муниципального образования, главы местной администрации - формы положения и постановления. В формах инструкций, правил и других формах могут издаваться (приниматься) нормативные правовые акты как главы муниципального образования и главы местной администрации, так и акты иных органов муниципальных образований. Локальные нормативные правовые акты всех органов и должностных лиц местного самоуправления следует издавать в форме распоряжений, а индивидуальные правовые акты всех должностных лиц местного самоуправления - в форме приказов. Такая регламентация позволит по форме муниципального правового акта определить его принадлежность к тому или иному виду и упростить правоприменение не только в муниципальном образовании, но и в целом по России. Данные изменения будут способствовать более эффективной систематизации муниципальных нормативных правовых актов. Соблюдение принципа соподчиненности муниципальных нормативных правовых актов обеспечит создание единого правового поля на уровне местного самоуправления.

В целях создания единой и согласованной системы нормативных административно-правовых актов в Федеральном законе 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предлагается установить модель нормативных административно-правовых актов органов муниципальных образований, которая представляется нам следующей: устав муниципального образования, решение, положение, постановление, административный регламент, инструкция, правила, распоряжение (локальный акт). Приказ не имеет нормативного характера, поэтому не является источником административного права.

В соответствии с п. 6 ч. 1 ст. 44 Федерального закона N 131-ФЗ виды, порядок принятия (издания), официального опубликования (обнародования) и вступления в силу муниципальных правовых актов определяются уставом муниципального образования. Поэтому указанные вопросы должны быть урегулированы в уставах муниципальных образований. Уставы муниципальных образований, как правило, не содержат норм о порядке принятия правовых актов, применяя отсылочные нормы. При этом порядок принятия данных правовых актов определяют специальные положения. Процесс издания (принятия) нормативных правовых актов недостаточно урегулирован.

В целях оказания практической помощи исполнительно-распорядительным органам муниципальных образований предлагается разработать и принять Модельный закон "О порядке принятия нормативных правовых актов органами местного самоуправления", где регламентировать процедуры издания (принятия) этих актов, и урегулировать в дальнейшем указанные вопросы в уставах муниципальных образований.

Таким образом, нормативные правовые акты муниципальных образований занимают определенное место в системе российского законодательства. Федеративное строение системы законодательства, в основе которого лежит федеративная структура Российского государства, привело к образованию трех уровней нормативных правовых актов, из которых нижний занимают акты местного самоуправления.