Мудрый Юрист

Теоретико-правовые аспекты формирования правовой политики муниципального уровня (муниципально-правовой политики) в современной России *

<*> Korsakova S.V. Theoretical and legal aspects of formation of juridical policy of municipal level (municipal and juridical policy) in modern Russia.

Корсакова Светлана Владимировна, доцент кафедры государственно-правовых дисциплин Ростовского филиала ГОУ ВПО "Российская академия правосудия", доцент, докторант ГОУ ВПО "Саратовская государственная академия права", кандидат юридических наук.

Статья посвящена теоретико-правовым аспектам формирования муниципально-правовой политики как особого уровня правовой политики в Российской Федерации. Автором определяются элементы (сущность, цели, принципы, приоритетные направления), составляющие ее собственное содержание и самостоятельное значение.

Ключевые слова: правовая политика, местное самоуправление, муниципально-правовая политика.

Article is devoted to teoretiko-legal aspects of formation of municipal and legal policy as special level of legal policy in the Russian Federation. Elements (essence, the purposes, the principles, the priority directions), making its own contents and samostoyatelny value are defined by the author.

Key words: legal policy, local government, municipal and legal policy.

Актуальность заглавной проблематики определяется тем вниманием, которое отводилось и отводится категории "правовая политика" в юридической науке. В настоящий период можно констатировать, что в отечественном правоведении сложилось самостоятельное научное направление, связанное с формированием общей теории правовой политики. К тому же, как отмечают О.Ю. Рыбаков и С.В. Тихонова, "речь идет уже не просто об актуальном направлении исследований, речь идет об исследовательской области, в которой получены реальные научные результаты" <1>.

<1> Рыбаков О.Ю., Тихонова С.В. Методологические проблемы формирования теории правовой политики // Правоведение. 2010. N 1. С. 36.

Всесторонняя модернизация государственно-правовой жизни современной России еще более актуализирует поставленный вопрос, поскольку неизбежно ведет к усложнению задач перехода страны на качественно новый уровень правового развития. Теория правовой политики пригодна для того, чтобы стать научной парадигмой, позволяющей не только внедрить инновационные технологии и конструкции в юридическую сферу, но и придать преобразованиям стратегическую определенность и тактическую ценность.

С потребностью в модернизации и динамичном функционировании правовой системы объективно связано расширение граней исследования правовой политики. В связи с чем очевидна необходимость обобщения многих выдвинутых ранее и сложившихся в последнее время представлений, связанных с дальнейшим уточнением сущности, целей, средств и механизма реализации правовой политики, ее форм и видов.

На структуру и содержание правовой политики оказали существенное влияние процессы демократизации государства через децентрализацию власти, в том числе признание местного самоуправления основой конституционного строя Российской Федерации, формой народовластия и уровнем публичной власти, появление новых полноценных субъектов права - муниципальных образований. Возникла жизненная необходимость в таком явлении, как "правовая политика муниципального уровня" или "муниципально-правовая политика".

Правовая политика муниципального уровня (муниципально-правовая политика) - опосредованная правом деятельность органов государственной власти и местного самоуправления, а также местного сообщества по укреплению механизмов участия населения в самоуправлении, созданию организационно-правовых условий для устойчивого самостоятельного развития муниципальных образований, построению теоретически обоснованной и эффективно действующей модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления. По масштабности муниципально-правовая политика подразделяется на правовую политику в сфере местного самоуправления, реализуемую в стране в целом, в субъектах Федерации по отношению к муниципальным образованиям, и правовую политику городских, сельских поселений, иных муниципальных образований, реализуемую населением, проживающим на соответствующих территориях, и органами местного самоуправления.

Сущность муниципально-правовой политики состоит в правовом закреплении и гарантировании местного самоуправления на основе предоставления организационно-юридических условий осуществления права населения на решение вопросов местного значения, исходя из своих интересов, и поддержания баланса интересов местных сообществ и государства. Муниципально-правовая политика призвана сформировать условия для полноценного развития системы правового регулирования местного самоуправления; обеспечить плодотворное действие муниципальных правотворческих и правоприменительных органов; создать благоприятные предпосылки для раскрытия и реализации человеческого потенциала в целях устойчивого социально-экономического развития, повышения уровня жизни в городских, сельских поселениях, иных муниципальных образованиях.

Специфическими признаками, характеризующими содержательную определенность муниципально-правовой политики, являются:

- особый объект правового воздействия (объект муниципально-правовой политики) - местное самоуправление;

- специфика субъектного состава: население муниципального образования (местное сообщество), органы местного самоуправления и их должностные лица, органы государственной власти Российской Федерации и субъектов Федерации, общественные объединения и организации, средства массовой информации и др.;

- наличие сложной структуры. Муниципально-правовая политика включает в себя две разновидности: правовую политику в области местного самоуправления, осуществляемую органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по отношению к муниципальным образованиям и проявляющуюся в комплексе мер, связанных с обеспечением реализации прав населения на самостоятельное и под свою ответственность решение вопросов местного значения; и собственно правовую политику муниципальных образований, реализуемую населением, проживающим на соответствующих территориях, и органами местного самоуправления в целях упорядочения муниципально-правовой жизни. В свою очередь правовая политика государства в сфере местного самоуправления может быть общефедеральной и региональной (субъекта Российской Федерации);

<2> См. подробнее: Корсакова С.В. Муниципально-правовая политика в России / Под ред. А.В. Малько. М.: Юрлитинформ, 2012. С. 27 - 52.

Муниципально-правовая политика как системное образование может быть представлена в виде совокупности элементов, включающей в себя сущность, цели, принципы и приоритетные направления муниципально-правовой политики. Определяя общую направленность правовой политики в сфере местного самоуправления, объединяют названные элементы в системное целое - принципы муниципально-правовой политики.

Принципы муниципально-правовой политики - это исходные, определяющие идеи, положения, установки, которые составляют организационную основу соответствующей деятельности населения муниципального образования, органов государственной власти и местного самоуправления. Муниципально-правовая политика в Российской Федерации основана на принципах приоритета прав и основных свобод человека и гражданина, законности, согласованности с международно-правовыми стандартами местного самоуправления, признания самостоятельности местного самоуправления в сочетании с применением принципа единства публичной власти, федерализма в сочетании с принципом единства российской муниципально-правовой политики, социально-политической обусловленности, системности и научной обоснованности.

Цели муниципально-правовой политики - это желаемые результаты деятельности населения муниципального образования, органов государственной власти и местного самоуправления в сфере правового регулирования местного самоуправления, устанавливаемые в процессе ее правовой модернизации. Стратегической целью правовой политики России муниципального уровня является укрепление местного самоуправления в системе народовластия и создание эффективно функционирующей его модели с развитой системой взаимосвязей с государством и гражданским обществом. Реализация этой цели предполагает достижение стабильности, системности, непротиворечивости правовых основ местного самоуправления и обеспечение потребностей правоприменительной практики в этой сфере; создание организационно-правовых условий для реализации населением муниципальных образований права самостоятельно и эффективно, непосредственно и (или) через органы местного самоуправления решать вопросы местного значения; обеспечение правовых, финансово-экономических и иных гарантий развития местного самоуправления; развитие правового механизма взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления; повышение качества правоприменительной деятельности органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения; обеспечение научной обоснованности правовой модернизации местного самоуправления.

Средства муниципально-правовой политики - правовые явления, выражающиеся в инструментах и деяниях (технологии), с помощью которых обеспечивается достижение целей правовой политики в сфере местного самоуправления. В качестве таковых могут быть определены инструменты механизма правового регулирования (правовые акты, нормы муниципального права, включающие в себя ограничения, запреты, дозволения, стимулы, поощрения, правоотношения, юридические средства правореализационной практики и др.) и собственные специальные средства, непосредственно предназначенные для совершенствования системы правового регулирования местного самоуправления (концепции, программы, правовой мониторинг, планирование, правовые прогнозы и эксперименты, систематизация и экспертиза правовых актов и др.). В своей совокупности средства муниципально-правовой политики образуют сложную динамическую систему, которая характеризуется признаками целостности и гибкости. В современной муниципально-правовой политике прослеживаются тенденции постоянного расширения и углубления сферы правового регулирования местного самоуправления, увеличения числа юридических средств, появления их новых разновидностей, с одной стороны, и возрастания роли ее специальных организационно-правовых средств, с другой.

Формы реализации муниципально-правовой политики - воплощение в деятельности ее субъектов требований, принципов и приоритетов данного уровня правовой политики, направленных на достижение ее стратегических целей и решение тактических задач. Представляется обоснованным выделение доктринальной, правотворческой, правоприменительной, правоинтерпретационной форм правовой политики муниципального уровня.

Доктринальная форма муниципально-правовой политики закладывает основы правотворческой, правоприменительной и правоинтерпретационной политики и представляет собой деятельность государственных и негосударственных структур, включает в себя не только научную познавательную деятельность, но и деятельность по постановке проблем правового воздействия на правоотношения, возникающие при осуществлении местного самоуправления.

Правотворческая политика в сфере местного самоуправления представляет собой научно обоснованную, последовательную и системную деятельность органов государственной власти, местного самоуправления, населения муниципального образования, иных негосударственных субъектов права, направленную на определение стратегии и тактики правового регулирования местного самоуправления, на создание условий для эффективного правотворчества в этой сфере.

Правоприменительная форма муниципально-правовой политики представляет собой упорядоченную деятельность широкого круга граждан, органов государственной власти и местного самоуправления, организаций и объединений по решению тактических и стратегических задач повышения эффективности механизма правоприменения, оптимизации комплекса обеспечивающих его средств, единство исходных целей и принципов правоприменительной практики в сфере местного самоуправления.

Правоинтерпретационная форма реализации муниципально-правовой политики представляет собой научно обоснованную, последовательную и системную деятельность государственных и негосударственных структур, направленную на определение стратегии и тактики толкования муниципально-правовых норм, на создание необходимых условия для эффективной интерпретации правовых предписаний.

Механизм реализации муниципально-правовой политики - совокупность взаимосвязанных форм осуществления и методов практической деятельности ее субъектов, определенных стадий поэтапного процесса разработки и практического осуществления муниципально-правовой политики, на которых данные средства работают.

Сказанное выше позволяет сделать вывод о том, что в определенной мере общие грани теории правовой политики муниципального уровня уже отчетливо просматриваются. Систематизированная научная информация об особенностях и основных элементах муниципально-правовой политики, разумеется, важна не только с теоретических позиций. Она ориентирована на создание и функционирование эффективной системы правового регулирования местного самоуправления в условиях его правовой модернизации, решение конкретных проблем совершенствования деятельности государственных и негосударственных структур в этой области, а в целом - на укрепление института местного самоуправления как одной из основ конституционного устройства Российской Федерации.