Мудрый Юрист

Институты социального участия населения в местном самоуправлении в Европе: компаративный анализ теории и практики *

<*> Kholopov V.A. Institutions of social participation in the local government in Europe: comparative analysis of theory and practice.

Холопов Владимир Анатольевич, профессор кафедры государственного и муниципального управления и экономической теории РГРТУ, заместитель Председателя городской Думы, главы муниципального образования г. Рязань.

В статье на основе компаративного анализа и в контексте специфики сложившихся моделей организации местного самоуправления в странах Европы определяются характерные механизмы функционирования институтов социального участия населения в осуществлении местного самоуправления.

Рассматривая европейский опыт функционирования институтов участия населения в осуществлении местного самоуправления, автор отмечает, что, несмотря на различие форм и видов, эффективность их деятельности неоспорима, они служат мощным ресурсом повышения легитимности органов местного самоуправления.

Ключевые слова: местное самоуправление, институты социального участия, компаративный анализ, модели организации муниципального управления, местное сообщество, муниципальные услуги.

The article deals with the comparative analysis of the specific mechanisms of the institutions of social participation in local government in the context of specific, existing models of local self-government in Europe. Considering the experience of the European institutions, popular participation in local government, the author defines that in spite of the difference of forms and species, their performance is undeniable, they serve as a powerful resource of increasing of the legitimacy of local governments.

Key words: local government, institutions of social participation, comparative analysis, models of organization of the municipal government, the local community, municipal services.

В Европе еще во времена Древнего Рима были заложены основы местного самоуправления: избирались должностные лица местной власти, зарождались формы непосредственного участия населения в управлении.

Принято считать, что в Европе были сформированы две основные модели местного самоуправления, которые в том или ином сочетании распространились по всему миру, - англосаксонская и континентальная.

Табл. 1.1. Модели местного самоуправления в европейских странах

Отличительные черты/
Модели
   Континентальная модель   
Англосаксонская модель 
Степень             
централизованного
управления
Высокая степень             
централизованного управления
Децентрализация        
управления
Уровни моделей      
местного
самоуправления
Многоуровневость модели     
местного самоуправления
Многоуровневость модели
местного самоуправления
Степень автономии   
Подчинение нижестоящего     
уровня власти вышестоящему
уровню
Высокая степень        
автономии различных
уровней власти
Определение         
компетенции органов
каждого уровня
Отсутствие четкого          
определения компетенции
органов каждого уровня
(бывает, что одни и те же
вопросы в одних регионах
решают выборные органы
местной власти, а в других -
представители
государственной власти)
Четкое определение     
компетенции органов
каждого уровня
Выборность          
Сочетание выборности и      
назначаемости местных
органов власти
Выборность ряда        
должностных лиц
местного самоуправления
Определение         
полномочий органов
местного
самоуправления
Принцип ultra veries (лат. -
действовать с превышением
полномочий). Муниципальным
органам разрешены все
действия, прямо не
запрещенные законом и не
относящиеся к компетенции
других органов (разрешено
все то, что не запрещено)
Принцип inter vires (от
лат. - действовать в
пределах своих
полномочий).
Муниципальные органы
вправе делать лишь то,
что им прямо разрешил
закон (разрешено лишь
то, что прямо
предписано)
Контроль            
Осуществление прямого       
контроля над деятельностью
местных органов власти с
помощью контролирующих
органов
Осуществление          
косвенного контроля с
помощью финансовых
рычагов и через
судебные органы
Применение          
Испания, Франция, Италия и  
Германия
Великобритания,        
Нидерланды, Швейцария

В целом в Европе отношение к местному самоуправлению поляризуется по оси "север - юг". Скандинавские страны отличаются высокой степенью автономии местного самоуправления, страны Южной Европы - низкой <1>.

<1> Незнамова Е.А. Местное самоуправление: прошлое, настоящее, будущее. М.: Изд-во РАГС, 2009.

Многие ученые связывают уровень развития местного самоуправления с историей развития общественных свобод и государственности, выделяя:

В каждой из этих моделей в разной степени, но все же всегда есть место населению, его участию в местном самоуправлении.

Способы участия народа в решении вопросов местного значения многообразны: выступления в печати, собрания с требованиями и предложениями к органам власти, демонстрации, обращения с жалобами к должностным лицам. Многие из этих форм урегулированы законом. Среди них есть такие формы, регулирование которых создает особый правовой институт. К числу институтов участия населения в решении вопросов местного значения относят:

Структуры, сходные по своей природе с нашим российским территориальным общественным самоуправлением, представляют наибольший интерес для исследования. Акцентирую свое внимание на нескольких из таких структур <2>.

<2> Глазунова Н.И. Система государственного и муниципального управления: Учебник. М.: Изд-во "Проспект", 2006. 632 с.

В Англии управление на низовом уровне осуществляется через приходы (в Уэльсе и Шотландии - общины), получившие развитие начиная с XVI века. Приход как низшая ячейка самоуправления состоял из прихожан, группировавшихся вокруг местной церкви и плативших сборы на ее нужды. Внутренние дела прихода решались на приходских собраниях, в которых участвовали жители поселений, отнесенных к соответствующей церкви. Внешними же делами совместно со священником управляли избиравшиеся прихожанами церковные попечители. Еще в XVI - XVII веках на церковные приходы было возложено решение вопросов благотворительности (забота о сиротах, больных, бедных и т.п.). Постепенно сфера влияния приходских органов расширялась и они стали заниматься строительством дорог и мостов, отвечать за содержание улиц, общественных зданий и т.д.

В настоящее время приходы управляются приходскими советами, которые согласно Закону о местном управлении 1972 г. формируются в поселениях, где проживают более 200 человек, имеющих право голоса. В приходах, насчитывающих менее 150 избирателей, совет может быть образован лишь с согласия представителей органа соответствующего округа. В тех приходах, где нет своего совета, общее собрание должно проводиться не реже двух раз в год (на практике это положение соблюдается не всегда). Приходское собрание может назначить специальную комиссию для ведения текущих дел прихода. Всего в Англии в настоящее время функционируют около 10 тыс. приходов. Хотя за приходами и закрепляются отдельные полномочия: устройство и содержание спортивных площадок, мест отдыха, кладбищ, общественных туалетов, прачечных и т.п., их роль, по мнению исследователей, сводится преимущественно к тому, что приходы выступают в качестве своеобразных групп давления местных жителей в отношении решений, принимаемых органами вышестоящих уровней управления по вопросам, затрагивающим их интересы.

В Шотландии имеется законоположение о создании общинных советов там, где в них возникает необходимость. По закону они лишены права иметь свой собственный источник финансирования, однако могут получать от местных властей финансовую помощь и субсидии на различные проекты. Главное назначение шотландских общинных советов - выяснение, координация и передача местным властям и государству коллективного мнения данной общины по вопросам, за которые эти власти несут ответственность. Общинные советы также принимают меры, которые представляются им необходимыми для защиты интересов общины.

В Венгрии актуальным является развитие сельских общин. К примеру, при помощи Венгерской ассоциации развития соседских сообществ в деревнях ряда регионов Венгрии были созданы общественные организации и инициативные группы. К их числу можно отнести:

В некоторых деревнях организованы постоянно действующие выставки краеведения и истории. В регионах Венгрии периодически проводятся "гражданские форумы", в которых принимают участие не только местные жители, но также политики и эксперты, помогающие в организации дискуссий по многочисленным проблемам (например, по вопросам компенсации при землепользовании, содержания школ в селах).

В Польше органы самоорганизации населения играют важнейшую роль в жизни общества. Органы самоорганизации населения принимают непосредственное участие в решении вопросов, касающихся проведения ремонта жилого фонда и дорог, организации мероприятий социально-культурной направленности, создании новых рабочих мест. Законодательство Польши позволяет жителям создавать Советы микрорайонов (Eoady Osiedli). Такие Советы правомочны, если в их выборах участвовало не менее 48 жителей соответствующего микрорайона. Они выполняют функции, тождественные органам ТОС в России. Из различных уровней бюджетов Советам выделяются деньги для решения конкретных задач местного значения. Аналогом российских ТОС в Польше является CAL - центры локальной активности. Речь идет об объединении активных граждан по месту жительства. Главная отличительная особенность польских CAL от наших, российских, состоит в том, что польские центры создаются исключительно по инициативе самих активных граждан и только там, где эти активные граждане хотят объединиться для решения общих проблем местного сообщества. Поэтому число CAL в Польше сравнительно невелико - всего около 160, хотя число это продолжает расти.

Для профессионализации и развития деятельности CAL существует Центр поддержки CAL, созданный в 2000 г. в Варшаве и успешно работающий на всей территории Польши. Девиз и основной принцип деятельности - "поможем людям, чтобы они могли помочь себе сами". Идея создания подобного Центра возникла в Ассоциации "BORIS".

Одно из главных направлений работы Центра поддержки CAL - это обучение организаций и инициативных групп, заинтересованных в развитии местной активности населения. Участникам предлагается двухгодичный обучающий цикл, состоящий из семинаров и консультаций, по окончании которого выпускники становятся членами сети CAL и получают сертификат (!) на право использования бренда и методик CAL. В настоящий момент сертификаты имеют около 130 из 160 существующих на территории страны объединений.

Второе направление работы Центра поддержки - это школа общественных аниматоров, обучающая лидеров и активистов местных сообществ. Если быть более точным, общественный аниматор в Польше - это не лидер, а человек, который "держит руку на плече лидера". Так, в CAL обращается активный житель с предложением решить какую-то актуальную для жителей микрорайона или района проблему. Общественный аниматор (как правило, это руководитель или сотрудник CAL) помогает лидеру создать группу единомышленников, найти помещение, необходимые ресурсы и т.д., но не решает проблему за группу, позволяет ей самостоятельно работать, а сам оказывает необходимую консультационную и техническую поддержку.

В школе две специализированные группы - городские аниматоры и сельские аниматоры. Школа общественных аниматоров - это обучающий курс длительностью два с половиной года (тренинги, обучение через практический опыт, консультации и т.д.), по окончании которого выпускники получают сертификат, дающий им право дальнейшего обучения в Педагогическом институте Гданьского университета.

Еще одно из важных и запоминающихся направлений деятельности Центра поддержки - это проведение ежегодных форумов локальной активности, на которые со всей Польши съезжаются самые активные CAL для обмена опытом и методиками, обсуждения общих вопросов и выработки общих решений, взаимного обучения и общения.

Одним из первых польских CAL стал клуб "Сурма" ("горн"), который работает в районе "Охота" Варшавы. В районе "Охота" (в переводе с польского - "желание") живут около 90 тысяч человек. Клуб реализует программы, направленные на жителей всех возрастов и социальных категорий. Так, программа "Первый шаг" адресована мамам с маленькими детьми, которые на базе клуба встречаются, общаются, делятся опытом, с ними работает психолог. Другая интересная программа - курсы компьютерной грамотности для пожилых людей. Что примечательно и вообще характерно для польских центров, эти курсы инициировал и проводит один из жителей района. На курсы ходят люди старше 70 лет. Клуб "Сурма" помог распространить информацию о курсах среди жителей и предоставляет помещение для занятий. Волонтеры много работают с детьми. Например, в рамках проекта "Заколдованное одеяло" молодые добровольцы рассказывают детям от 3 до 6 лет сказки, занимаются с ними рисованием, моделированием, аппликацией и т.д. В рамках другого творческого кружка - "Старый шкаф - новые идеи" волонтеры и сотрудники клуба помогают жителям района пополнить свой гардероб, переделывая и обновляя старые вещи. Клуб ориентирован преимущественно на жителей конкретного микрорайона, в котором проживают 30 тысяч жителей. Однако клубом реализованы партнерские проекты, направленные на всех жителей района. Так, в 2001 г. была создана коалиция в пользу района, которая объединила более 30 организаций района - школы, полицию, дома культуры, библиотеки, общественные организации и т.д. Одно из основных достижений коалиции - создание путеводителя по организациям района, которые могут быть полезны семьям и родителям (справочник школ, поликлиник, яслей и т.д.). Примечательно, что авторы справочника сначала его подготовили к печати, а потом обратились к главе района с просьбой профинансировать издание тиража. Главе ничего не оставалось делать, как согласиться. Теперь коалиция готовит аналогичный путеводитель по району для пожилых людей. Другой интересный проект коалиции называется "Открытая школа". Название говорит само за себя - школы остаются открытыми после занятий для учеников и их родителей, которые преимущественно занимаются спортом и физкультурой в школьных спортзалах. В рамках проекта "Социальный адвокат" создан пункт гражданской информации для людей, попавших в трудную жизненную ситуацию. Юрист-волонтер консультирует этих людей по телефону. Клубом также реализуется множество творческих программ и проектов - это и активизация жителей с помощью искусства, и издание газет и журналов, где публикуется творчество жителей района, и проведение конкурсов детских рисунков и т.д.

В ФРГ низшим и базовым уровнем самоуправления (в т.ч. и в городе) является община. Ей Конституцией предоставлено право решать местные вопросы в рамках законов под свою ответственность. Общины полностью самостоятельны в вопросах, которые они решают по собственной инициативе и на собственные средства (без привлечения иных бюджетных источников). Сегодня на территории Германии действует около 16 тысяч общин. Число жителей в общине может быть от 1 до 10 тыс. и более. Они по населению и территории волне соизмеримы с нашими микрорайонами и городскими поселками. В каждой из них население избирает на 5 лет представительный орган - совет общины (в пределах 10 человек). Его члены работают, как правило, на общественных началах. Но председатель его (бурмистр) является одновременно и главой исполнительного органа (магистрата). Каждая община решает три группы задач (табл. 1.2):

Табл. 1.2. Задачи общины

                  --------------------------------¬
¦ - вода, ¦
¦ - энергообеспечение, ¦
------------------+ - дороги, ¦
¦ Обязательные ¦ - санитарный надзор, ¦
L-----------------+ - пожарная охрана, ¦
¦ - социальная помощь ¦
L--------------------------------
--------------------------------¬
------------------+ - занятость населения, ¦
¦ Добровольные ¦ - гражданская оборона ¦
L-----------------+--------------------------------
--------------------------------¬
------------------+ - содержание и строительство ¦
¦Порученные землей¦необходимых объектов ¦
¦ или федеральным ¦соцкультбыта ¦
¦ правительством ¦ ¦
L-----------------+--------------------------------

В Германии сформирован механизм, обеспечивающий относительно бесконфликтное разделение компетенции между муниципальными уровнями управления (община - район) и одновременно формирующий естественные горизонтальные (хозяйственные) связи между общинами. У современной России нет аналогичного механизма, т.е. задача для России чрезвычайно актуальна. В Германии за последние 30 лет социальная потребность участия людей в делах общины приобрела ничуть не меньшее значение, чем политический аспект. Экономический эффект самоорганизации граждан оценивается в 75 млрд. евро. Многие услуги в общинах без волонтерства вообще не предоставлялись бы. И это при том, что по масштабам добровольчества страна занимает второе место в Европе после Великобритании.

Около 1/3 населения Германии, или 23 млн. человек старше 14 лет, согласно официальным данным, активно участвует в общественной жизни. В различных союзах - аналогах ТОС в России - объединено в два раза больше людей, чем в профсоюзах, и в пять-шесть раз больше, чем в партиях. Новый тренд - 67 500 групп самозащиты и взаимной помощи с общей численностью в них около трех миллионов человек.

В Нидерландах самый низший уровень самоуправления тоже максимально приближен к населению. Широкое распространение получили так называемые районные ассоциации - самодеятельные организации, весьма сходные по форме с нашим территориальным самоуправлением. Городская администрация не в силах в одиночку выправить тяжелое положение в микрорайонах и оздоровить экономику. Жители сами должны работать и нести ответственность за совместное будущее. Роль органов местного самоуправления состоит в том, чтобы помочь выявить проблемы, четко определить их и предоставить гражданам возможность принять участие в их разрешении <3>.

<3> Бондарь В. Инициатива не наказуема! // Муниципальная власть. 2000. N 2.

Власти направляют ежегодно более 800 тысяч евро на финансирование проектов гражданского участия или делегирования основных полномочий в сфере оказания услуг через районные ассоциации. Как правило, услуги районных ассоциаций значительно дешевле соответствующих услуг коммерческих или муниципальных служб. Участие жителей в оказании услуг на местном уровне дает целый ряд преимуществ. Наряду с повышением уровня гражданского участия в местном самоуправлении результатом может явиться более ответственная деятельность по оказанию услуг, поскольку жители часто лучше осведомлены о местных проблемах, чем профессиональные сотрудники органов местного управления.

Анализируя европейский опыт функционирования институтов участия населения в осуществлении местного самоуправления, следует отметить, что, несмотря на различие форм и видов, эффективность их деятельности неоспорима, они служат мощным ресурсом повышения легитимности органов местного самоуправления.