Мудрый Юрист

Правовая политика: федеральный, региональный и местный уровни *

<*> Gumashvili L.E. Policy of law: federal, regional and local levels.

Гумашвили Лабаз Элиозович, заведующий кафедрой правовых дисциплин Чеченского государственного педагогического института, кандидат юридических наук, доцент.

В статье затронут вопрос о конституционно-правовой политике, которую составляют федеральные, региональные и местные уровни системы реализации прав и свобод человека и гражданина. В эту систему удачно вписалось деление огромного государства на федеральные округа, призванное сделать правовую политику целенаправленной и единой на всех уровнях публичной власти.

Ключевые слова: правовая, конституционно-правовая, политика, федерация, субъект, округ, местное самоуправление.

The article deals with the question of the constitutional and legal policy, which consists of Federal, regional and local levels of the rights and freedoms of man and citizen. In this system successfully entering the division of the huge state, the Federal district, designed to make focused and unified legal policy at all levels of public authority.

Key words: legal, constitutional and legal policy, the Federation, the subject, the district, the local self-government.

Правовую политику определяют как научно обоснованную, последовательную и системную деятельность государственных и муниципальных органов по созданию эффективного механизма правового регулирования, по цивилизованному использованию юридических средств в достижении таких целей, как наиболее полное обеспечение прав и свобод человека и гражданина, укрепление дисциплины, законности и правопорядка, формирование правовой государственности и высокого уровня правовой культуры и жизни общества и личности <1>.

<1> См.: Малько А.В., Шундиков К.В. Правовая политика современной России: цели и средства // Государство и право. 2001. N 7. С. 15.

Из всего составляющего правовую политику хотелось бы указать на ее основополагающее, т.е. составные части, и одновременно на простое и понятное - на уровни ее разработки и реализации в Российском государстве: федеральный, региональный и местный. Здесь же следует отметить сложности территориального характера, разнообразие и громадность которого является особенностью (брендом) нашей страны, что сразу порождает непочатые проблемы на пути разработки и реализации правовой политики. Однако специалисты согласятся со мной в том, что утешает наличие объединяющей, стержневой составляющей юридической действительности нашего бренного обитания - конституционно-правового начала. Оно в наше время возвышенно и грациозно с точки зрения правовой эстетики: страна находится в числе всемирных строителей лучшей (правовой) государственности. Конституционно-правовая политика нашего времени, преодолев тенденциозность предшествующего периода в нашей стране, вернула ее к общечеловеческим ценностям - законности, справедливости, равенству, гуманизму, достоинству, чести...

Однако это лишь формально-юридическая сторона вопроса: она недостаточна для наполнения содержания конституционно-правовой политики страны подлинными чертами и элементами правовой государственности. А каковы его реалии? Обратимся к их некоторым ключевым аспектам.

В первую очередь, как нам представляется, имеется в виду устройство публичной власти: речь идет о соответствии и согласованности друг другу положений Основного Закона страны 1993 г., основных законов субъектов Федерации и законодательства о местном самоуправлении по формальным чертам, а с точки зрения реализации данных норм в повседневной жизни - также и чертам эстетики подлинной правовой государственности. Согласитесь, здесь немало проблемного. Однако, исходя из целей данной статьи, поговорим о некоторых нюансах федеративного устройства страны. Соответствует ли оно в целом реалиям нашей жизни? Как оно реализуется тремя уровнями публичной власти?

Структурно страна состоит из федеративного центра и субъектов Федерации. Федеративный центр представлен в виде системы, некой совокупности федеральных органов государственной власти, обеспечивающих единство государства, обладающих соответствующими полномочиями и компетенцией. Учение о Федеративном центре не нашло своего должного углубления в юридической науке. По сути дела, оно и не раскрыто, ограничено лишь общими указаниями. А вот другой стороной федеративных отношений и одновременно полноправными их участниками провозглашаются равноправные субъекты Федерации: республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа. Учение о субъектах Федерации является весьма разработанным (по сравнению с учением о федеративном центре) разделом теории федерализма. Однако и здесь можно найти много проблемных вопросов. Среди них можно выделить степень участия субъектов в формировании федеративного центра и федеративной правовой политики.

Здесь следует отметить, что в отечественной юридической литературе из общепризнанного положения о фактической асимметричности Российской Федерации и сообразно ему выделяют три категории субъектов Федерации, отличающиеся особенностями статуса: республики; автономная область и автономные округа; края, области, города федерального значения. Автору данных строк принадлежит робкая попытка обозначить уникальность каждого отдельно взятого субъекта Федерации на примере Чеченской Республики и необходимость углубления разработки и данного аспекта учения о федерализме <2>.

<2> Гумашвили Л.Э. Конституционно-правовой статус Чеченской Республики // Конституционное и муниципальное право. 2011. N 2. С. 16 - 19.

Актуальность ее можно проиллюстрировать на примере понимания содержания суверенитета в отечественной теории и практике. Известно, что с точки зрения сохранения единства страны слабым звеном федеративных отношений в ряде исследований провозглашаются республики; отмечают, что здесь кроются причины деструктивного развития страны и сепаратизма. И это несмотря на то, что федеративное устройство спасло российскую государственность в период крушения Российской империи, а затем - в период краха Советского Союза. Национальная основа формирования субъектов Федерации выступала вначале в качестве единственного основания т.н. унитарного федерализма, а затем - ведущим основанием по отношению к территориальному основанию современного демократического федерализма.

В известном Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации N 10-П от 7 июня 2000 г. предельно ясно подчеркнуто отсутствие суверенитета у республик - субъектов Федерации <3>. Более того, ряд авторов, в частности Н.М. Добрынин, предложили сокращение количества субъектов до 40 - 50 <4>, а М.Д. Прохоров - до 14 - 15 <5>. Руководствуясь при этом экономической целесообразностью, они предложили отказаться от формирования субъектов страны по национальному принципу.

<3> Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. N 18. Ст. 2020.
<4> Добрынин Н.М. Новый федерализм: модель будущего государственного устройства Российской Федерации. Новосибирск: Наука, 2003. С. 85 - 99.
<5> См.: // NEWSru.com // В России. 27 октября 2012 г.

Вместе с тем в литературе, не без должного основания, заметили негативную крайность, которая выражается в полном отрицании какого бы то ни было суверенитета у республик - субъектов РФ, конституционно именуемых "государствами", подчеркивая, что постановление Конституционного Суда Российской Федерации, полностью отрицающее наличие суверенитета у республик - субъектов РФ, фактически может свести их статус как государств или же государственных образований к положению самых заурядных, типичных для унитарного, но отнюдь не для федеративного государства административно-территориальных единиц со всеми вытекающими из этого негативными последствиями. Отмечается, что полное лишение республик-государств их суверенного статуса отнюдь не будет способствовать, как это следует из логики развития политико-правовой жизни России за последние десятилетия, укреплению федеративных начал российского общества и государства, а вместе с тем укреплению гармоничных отношений между федеральной и региональной правовой политикой. Наиболее оптимальный вариант решения назревших федеративных проблем и установления гармоничных отношений между федеральной и региональной правовой политикой видится не в крайностях, связанных с манипуляцией государственным суверенитетом, а, как принято в таких случаях, в нахождении "золотой середины", ассоциирующейся с установлением ограниченного суверенитета субъектов Федерации <6>.

<6> См.: Марченко М.Н. Правовая политика современной России и региональное правотворчество // Образование и общество. 2007. N 1. С. 71 - 75.

Представляется, что появляется возможность обсуждать вопрос о содержании "ограниченного суверенитета" субъектов Федерации.

Теперь что касается регионов - федеральных округов. Известно, что создание семи федеральных округов и института полномочных представителей Президента Российской Федерации в них было осуществлено в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 13 мая 2000 г. N 849 "О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе" <7> в рамках начатой административно-правовой реформы. В последующем возникла необходимость формирования и восьмого федерального округа - Северо-Кавказского <8>. Такой подход пошел на пользу правовой политике страны в целом, так же как и конституционно-правовой политике: Президентом Российской Федерации 10 августа 2000 г. был издан Указ N 1486 "О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации" <9>, а Правительство Российской Федерации приняло Постановление N 904 от 29 ноября 2000 г. "Положение о порядке ведения федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации" <10>. Во всех документах, отмеченных нами, в конечном счете речь идет об обеспечении реализации положения ст. 2 Конституции страны - признании, соблюдении и защите прав и свобод человека и гражданина на всей территории государства.

<7> Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. N 13. Ст. 1135.
<8> Российская газета. N 10. 2010.
<9> Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. N 33. Ст. 3356.
<10> Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. N 49. Ст. 4826.

Последнее утверждение нашло свое развитие в организации и функционировании следующего уровня публичной власти - местного самоуправления. Согласно пункту "н" ч. 1 ст. 72 Конституция Российской Федерации к совместному ведению России и ее субъектов относит установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления. С правовой точки зрения данное положение означает, что принятый Федеральный закон о местном самоуправлении является рамочным, его установочные положения развиты в законах о местном самоуправлении, принятых и реализуемых субъектами Федерации.

Местное самоуправление как форма осуществления народом своей власти является важным элементом общего процесса демократизации и практической реализации принципов построения гражданского общества в Российской Федерации. Местное самоуправление является фактором, способствующим осознанию гражданами, что демократия есть не только формальное учреждение необходимого набора процедур, но и социальное партнерство, личное участие каждого в делах и заботах того местного сообщества, частью которого он является. Будучи частью системы разделения властей по вертикали, местное самоуправление помогает найти оптимальное сочетание общегосударственных и региональных интересов с интересами территориальных сообществ.

В современных условиях местное самоуправление рассматривается уже не просто как дань демократии, а как важнейший фактор успешного развития российской государственности и прежде всего как фактор эффективности всей системы публичной власти. Правовая политика в сфере местного самоуправления выражена в планомерной и системной деятельности государственных и негосударственных структур в целях обеспечения прав граждан и населения муниципальных образований, подкреплена возможностью самостоятельно решать вопросы непосредственной жизнедеятельности, создания институциональных гарантий и формирования механизмов осуществления местного самоуправления на всей территории Российской Федерации.

Разграничение органов местного самоуправления с системой органов государственной власти предопределило основные проблемы постсоветского периода: обеспечение единства системы управления государственными и общественными делами; сохранение необходимой централизации государственной власти и управления в условиях демократической децентрализации. Развитие законодательства о местном самоуправлении в последние годы пошло по пути конкретизации сферы действия местного самоуправления, стремясь оптимально разрешить возникающие противоречия.

В заключение необходимо подчеркнуть: политические аспекты деятельности местного самоуправления состоят в том, чтобы выражать и защищать интересы местного сообщества, регулировать взаимоотношения между различными социальными группами внутри него и развивать взаимоотношения с другими сообществами и с государством. Местное самоуправление - это гражданский и правовой институт, играющий важную роль в формировании и развитии гражданского общества в стране.