Мудрый Юрист

К вопросу о понятии и системе муниципальной представительной демократии в России *

<*> Dzhagaryan N.V. On the issue of concept and system of municipal representative democracy in Russia.

Джагарян Наталья Владимировна, доцент кафедры муниципального права и природоохранного законодательства Южного федерального университета, кандидат юридических наук, доцент.

В статье исследуются сущностные характеристики муниципальной представительной демократии в условиях российской конституционно-правовой системы, вопросы ее структурного состава и некоторые актуальные проблемы развития.

Ключевые слова: местное самоуправление; демократия; представительство; представительная система; муниципальная представительная демократия; общественное представительство.

The article explores essential characteristics of the municipal representative democracy in the Russian constitutional-legal system as well as its structural composition and actual problems of development.

Key words: local self-government, democracy, representation, representative system, municipal representative democracy, public representation.

Одним из важнейших направлений модернизации российской государственности, призванной повысить уровень и качество народного представительства во власти, обеспечить большую включенность граждан в политическую жизнь, является создание работоспособной и действенной системы муниципальной представительной демократии.

По своей природе местное самоуправление выступает необходимым проявлением общегосударственного политико-правового режима демократии и в то же время определяет глубину проникновения демократических начал в систему общественного устройства, является фактором целостности, полноты и устойчивости демократического правления. Согласно Всеобщей декларации по вопросам демократии демократия основана на праве каждого принимать участие в управлении публичными делами; поэтому она требует наличия представительных институтов на всех уровнях (п. 11). На местном уровне, где власть наиболее приближена к населению, связана с его целями, потребностями и влиянием, формирование представительных институтов служит прежде всего естественным (закономерным) порождением фактических отношений самоупорядочения населения, его объективно складывающегося публично-территориального взаимодействия. Понятия и институты представительной системы и местного самоуправления неразрывно связаны между собой.

В российской конституционно-правовой системе принцип представительной демократии пронизывает все уровни власти, и прежде всего он должен получать свое развитие и наиболее полное выражение в системе местного самоуправления. При этом должно учитываться, что, несмотря на соотносимость представительной демократии как с государственными, так и с муниципальными формами ее реализации, это не исключает того, что такие формы имеют свои особенности, причем порой весьма существенные. По этой причине научно обоснованный анализ, как и основанный на нем дальнейший выбор тех или иных моделей правового регулирования в соответствующей сфере, предполагает использование специальных концептуально-методологических подходов (наряду с общими), а именно прежде всего должна учитываться специфика природы государственной власти, с одной стороны, и местного самоуправления - с другой, как различных проявлений народовластия. Недооценка значения их существенных особенностей, уподобление одних институтов другим (муниципальных - государственным) порождает юридически и социально необоснованные решения, отдаляет институты самоуправления от человека.

Именно особенности природы местного самоуправления - решающего фактора становления муниципальных институтов представительной демократии - обусловливают специфику муниципальной власти, ее наибольшую приближенность к населению и, соответственно, особое проявление и соотношение в ней прямых и представительно-правовых начал.

Местное самоуправление, являясь решающим социально-правовым фактором возникновения и функционирования муниципальных институтов представительной демократии, воплощает в себе тройственное единство институтов гражданского общества, правового положения личности и публичной власти. Этим обусловливаются специфические характеристики муниципальной власти как особой формы публичной власти народа, ее наибольшая приближенность к населению и, соответственно, особый характер соотношения непосредственных и представительных начал. Местное самоуправление, в силу своих сущностных характеристик, призвано базироваться прежде всего на институтах прямой демократии, широкой активности населения.

Вместе с тем отношения публично-властной самоорганизации, складывающиеся на местном уровне, предопределяют необходимость создания институциональных форм организационно-властного воздействия, обеспечивающих консолидацию населения и его волеобразование, формирование, структурирование, выражение, реализацию и защиту его интересов, осуществление от имени и под постоянным контролем со стороны местных жителей стратегического планирования и текущего руководства жизнеобеспечением. Выполняющие такие ролевые функции органы местного самоуправления, будучи носителями публично-властных полномочий, являются одновременно формой реализации права граждан на осуществление местного самоуправления через своих представителей.

Собственное содержание публичного представительства связано с его специфической функцией: формированием публичной воли. Следовательно, поскольку местное самоуправление как таковое является властью самого местного сообщества, все его органы в принципе должны рассматриваться как состоящие в общей (формально-функциональной, абстрактно-нормативной) представительно-правовой связи с населением. По своей природе они являются не только носителями публично-властных полномочий, но и одновременно формой реализации права граждан на осуществление местного самоуправления через своих представителей. Соответственно, в своей совокупности они образуют публично-властное представительство местного сообщества. Из этого позитивно-нормативного требования (императива) следует исходить при урегулировании их целей, задач, функций, полномочий, форм и порядка деятельности, механизмов контроля и ответственности и т.п.

В систему публично-властного представительства местного сообщества наряду с муниципальными органами входят должностные лица, муниципальные служащие, поскольку служебный аппарат муниципальной власти является по своей сути организационно-правовой формой осуществления местного самоуправления, а полномочия, возложенные на органы муниципальной власти, реализуются через должностные полномочия, возложенные на должностных лиц, муниципальных служащих. В связи с этим правовое регулирование муниципальной службы должно учитывать вытекающую из природы местного самоуправления специфику соответствующих служебных отношений как проявления опосредованного народовластия местного сообщества и обеспечивать обусловленные конституционно-детерминированными ближайшими представительно-правовыми связями муниципальных служащих с населением организационно-правовые механизмы их подотчетности и подконтрольности местному сообществу, ответственности перед ним (например, институт выражения общественного недоверия, влекущего при определенных обстоятельствах отстранение от должности). Встречающиеся же попытки обосновать дальнейшее усиление единства муниципальной и государственной службы в целях укрепления вертикальных взаимосвязей в системе государственного управления вряд ли имеют под собой убедительные конституционно-правовые основания, это ведет в конечном счете к выхолащиванию самой сути муниципальной службы как института муниципального права.

Сама по себе характеристика органов муниципальной власти как имеющих в основе своего правового статуса представительные начала не может, однако, считаться тождественной их определению в качестве институтов (органов) представительной демократии. Конституция Российской Федерации различает, с одной стороны, осуществление народом своей власти через органы местного самоуправления (ч. 2 ст. 3) как одну из форм народовластия, а с другой стороны, участие граждан в управлении делами местного самоуправления через своих представителей как субъективное конституционное право (ч. 1 ст. 32). Поэтому общая (формально-функциональная, абстрактно-нормативная) представительно-правовая связь муниципальных органов с населением предпослана самой Конституцией Российской Федерации, существует в виде конституционного принципа, связывающего и законодателя, и правоприменение, не зависит от порядка формирования того или иного органа. Таким образом, все элементы структуры органов местного самоуправления укладываются в форму опосредованного (через представительство) осуществления народом своей власти.

Возникновение же органа муниципальной представительной демократии связано с совпадением публично-властного (ч. 2 ст. 3 Конституции Российской Федерации) и субъективно-правового (ч. 1 ст. 32 Конституции Российской Федерации) элементов представительства: оно происходит, когда конкретный орган приобретает выборный статус и в связи с этим вступает наряду с общей в специальную, организационно-институциональную представительную связь с местным сообществом. При этом следует различать понятия "система муниципальных органов представительной демократии" и "муниципальные органы народного представительства": первое шире второго и охватывает собой в том числе избираемые единоличные органы муниципальной власти, а не только коллегиальные.

Вместе с тем муниципальная представительно-демократическая система не ограничивается отношениями публично-властного представительства местного сообщества, реализуемыми через органы местного самоуправления, а включает в себя и иные отношения - не публично-властного, общественного представительства. В принципиальном плане представительная система должна рассматриваться как охватывающая собой все институты (формы) обеспечения представительства людей в публичной сфере, поскольку они позволяют формулировать, выражать и отстаивать общественные (публичные) интересы, осуществлять демократический контроль гражданского общества над публичной властью.

Соответственно, если муниципально-властные органы представительной демократии осуществляют местное самоуправление, т.е. выражают полновластие местного сообщества и занимают руководящее и организующее место в системе муниципальной представительной демократии, то общественные органы муниципальной представительной демократии вовлечены в процесс влияния на осуществление местного самоуправления, обеспечивая участие в нем представителей общественности. Они способствуют более полному и широкому отображению интересов местного сообщества, как и отдельных категорий, групп, коллективов. Это выполняющие в своей основе обеспечительно-гарантирующие функции органы общественного представительства, в числе которых общественные палаты, советы, комитеты, комиссии и им подобные правовые образования, создаваемые из представителей общественности и обеспечивающие вспомогательные (субсидиарные) каналы формирования и выражения интересов населения. В современных условиях качественное разнообразие и роль подобных структур должны возрастать, в особенности это касается муниципальных образований окружного и районного типа.

Итак, под представительностью в сфере муниципально-правовых отношений можно понимать целостную (комплексную) характеристику правового качества организационно-властного субъекта местного самоуправления, которая свидетельствует о том, что по своему правовому статусу и процессуальному режиму деятельности он способен действовать от имени, в интересах и под контролем местного сообщества, формировать и выражать его волю и интересы. Из этого следует, кроме всего прочего, что решающим критерием эффективности осуществления представительно-правовой связи населения с соответствующим органом служат результаты его правотворческой, правоприменительной практики в соотношении с законодательно-нормативными и программно-политическими, электоральными целями деятельности по решению вопросов местного значения.

В свою очередь, система муниципальных институтов представительной демократии выражает единство взаимосвязанных выборных органов, избираемых должностных лиц муниципальной власти, участвующих в местном самоуправлении общественных институтов представительства, а также определяющих их предназначение, организацию и функционирование правовых механизмов, которое на основе разграничения полномочий и взаимодействия органов местного самоуправления, сочетания единоличного и коллегиального представительства, а также участия граждан в осуществлении местного самоуправления обеспечивает управление муниципальным образованием в соответствии с волей и интересами местного сообщества.