Мудрый Юрист

О принципе независимости в деятельности центрального банка Российской Федерации

Неверова Наталия Владимировна, кандидат юридических наук, доцент кафедры финансового, банковского и таможенного права Саратовской государственной юридической академии.

В статье анализируются деятельность Центрального банка Российской Федерации, особенности его правового статуса. Исследуется реализация принципа независимости в деятельности Банка России.

Ключевые слова: правовой статус Центрального банка Российской Федерации, принцип независимости.

The activity and the specifics of the legal status of the Central bank of the Russian Federation are analysed. The research into the implementation of the independence principle in the activity of the Bank of Russia is carried out.

Key words: the legal status of the Central bank of the Russian Federation, the independence principle.

В ст. 75 Конституции Российской Федерации указывается, что защита и обеспечение устойчивости рубля - основная функция Центрального банка Российской Федерации, которую он осуществляет независимо от других органов государственной власти. В развитие указанной конституционной нормы Федеральный закон "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" в ст. 1 указывает, что функции и полномочия, предусмотренные Конституцией Российской Федерации и упомянутым Федеральным законом, Банк России осуществляет независимо от других федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Кроме того, в ст. 2 Закона подчеркивается, что государство не отвечает по обязательствам Банка России, а Банк России - по обязательствам государства, если они не приняли на себя такие обязательства или если иное не предусмотрено федеральными законами.

При дальнейшем анализе Закона о Банке России можно увидеть, что Банк России не вправе предоставлять кредиты Правительству Российской Федерации для финансирования дефицита федерального бюджета, покупать государственные ценные бумаги при их первичном размещении, за исключением тех случаев, когда это предусматривается федеральным законом о федеральном бюджете, а также не вправе предоставлять кредиты для финансирования дефицитов бюджетов государственных внебюджетных фондов, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов.

Установление законодателем на самом высоком нормативном уровне - в Конституции РФ - правила о независимости Банка России, на наш взгляд, является обоснованным и логичным, поскольку и по экономическому содержанию, и по юридической форме полномочия Центрального банка Российской Федерации подчинены реализации конституционной функции защиты и обеспечения устойчивости рубля. Данная функция Банка России обеспечивается различными взаимосвязанными рычагами, среди которых можно выделить рефинансирование кредитных организаций, регулирование их ликвидности, выпуск облигаций, валютные интервенции, установление унифицированных правил и форм расчетов и т.д. Таким образом, не только эмиссия денежных средств, но и валютное регулирование, и валютный контроль, надзор за деятельностью кредитных организаций и иные функции Банка России направлены на обеспечение защиты и устойчивости рубля как его конституционной функции.

Принцип независимости Банка России играет огромную роль в его нормотворческой и правоприменительной деятельности, в том числе и от принципа независимости зависит место Банка России в системе органов государственной власти и роль в становлении современной банковской системы. Именно поэтому с момента создания современного Банка России не утихают научные споры о независимости Банка России, ее элементах, пределах, ограничениях. В том числе существуют попытки классифицировать данное понятие.

Так, С.Ю. Кашкин, Е.А. Чегринец выделяют целевую, функциональную, институционально-финансовую, личную и юридическую автономию Банка России <1>. В свою очередь, Г.А. Тосунян, А.Ю. Викулин подразделяют независимость Банка России на институциональную, функциональную, имущественную, инструментальную, бюджетную, финансовую и кадровую <2>. Различие в наименованиях классификаций независимости Банка России между тем зачастую не означает различия в элементах, их составляющих, так как этими элементами являются особенности правового статуса, имущественного положения, полномочий, порядка назначения высших должностных лиц Банка России и т.д. Так каким же образом обеспечивается независимость Банка России?

<1> См.: Чегринец Е.А. Независимость Центральных банков: Европейский центральный банк и Центральный банк Российской Федерации // Банк России в XXI веке: Сб. ст. / Отв. ред. П.Д. Баренбойм, В.И. Лафитский. М., 2003. С. 154; Кашкин С.Ю. Центральный банк в системе власти // Очерки конституционной экономики: статус Банка России / Под ред. П.Д. Баренбойма, В.И. Лафитского. М., 2001. С. 75.
<2> Тосунян Г.А., Викулин А.Ю. Деньги и власть. Теория разделения властей и проблемы банковской системы. М., 2000. С. 109.

Во-первых, это законодательные гарантии независимости Банка России, исключающие возможность вмешательства в его деятельность, с которых мы начали повествование (нормы ст. 75 Конституции РФ и ст. ст. 1 и 2 Закона о Банке России).

Важным критерием в определении независимости является четкое конституционное закрепление основной функции Банка России - защита и обеспечение устойчивости рубля и законодательное закрепление основных целей его деятельности: помимо упомянутой, также развитие и укрепление банковской системы Российской Федерации, обеспечение стабильности и развитие национальной платежной системы. Указанные функцию и цели не вправе выполнять ни один другой орган. В этой связи следует согласиться с мнением Е.Н. Пастушенко <3> о том, что замена формулировки "основные цели деятельности" в утратившем силу Федеральном законе "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" в редакции Федерального закона от 26 апреля 1995 г. N 65-ФЗ на "цели деятельности" в Федеральном законе от 10.07.2002 N 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" продумана, так как названные позиции должны являться исчерпывающими целями деятельности Банка России, а не только основными, помимо которых в различных федеральных законах могли бы появиться иные цели деятельности Банка России.

<3> Пастушенко Е.Н. Цели правовых актов Центрального банка Российской Федерации // Банковское право. 2011. N 4.

Особенности правового статуса Банка России как конституционно независимого государственного органа, осуществляющего конституционную функцию по защите и обеспечению устойчивости рубля и наделенного законодателем для ее реализации государственно-властными полномочиями, также могут служить критерием его независимости. Уже сам факт, что существование Банка России закреплено конституционно, говорит о невозможности упразднения самого Банка России или его функции без соблюдения особого порядка внесения изменений в Основной Закон.

Следует отметить особенности имущественного и финансового положения Банка России, позволяющие ему быть независимым. Так, законодательно закреплены: неделимость и неотчуждаемость уставного капитала и иного имущества (согласно ст. 2 Закона о Банке России уставный капитал и иное имущество Банка России, являющиеся федеральной собственностью, нельзя изъять и обременить обязательствами без согласия Банка России); самоокупаемость его деятельности (Банк России осуществляет свои расходы за счет собственных доходов (также ст. 2)); уже упомянутое освобождение Банка России от ответственности по обязательствам государства (если только банк и государство не примут на себя такие обязательства) и др.

Нормотворчество Банка России, на наш взгляд, также можно отнести к одному из признаков независимости Банка России. То, что Банк России издает нормативные акты, обязательные для федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, всех юридических и физических лиц, характеризует Банк России не только как государственный орган, но и как орган, обладающий возможностью монопольно влиять в пределах своей компетенции на иных лиц. Более того, в настоящее время правила подготовки нормативных актов Банка России устанавливаются им самостоятельно и подлежат государственной регистрации в порядке, установленном для государственной регистрации нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти. Однако следует согласиться с мнением Е.Н. Пастушенко о "закреплении правил подготовки и издания нормативно-правовых актов Банка России на уровне федерального закона, с соблюдением единых подходов к форме правового регулирования Банком России общественных отношений в денежно-кредитной сфере" <4>, поскольку нормативно-правовые акты Банка России регулируют деятельность банковского сектора и затрагивают экономические интересы общества в целом <5>.

<4> Пастушенко Е.Н. Нормотворческая деятельность Банка России: вопросы теории и практики / Под ред. Н.И. Химичевой. Саратов: Изд. Саратовск. гос. акад. права, 2008. С. 230.
<5> См.: Химичева Н.И. Исследование правовых актов Центрального банка РФ в аспектах финансового права // Финанс. право. 2008. N 9.

Порядок формирования высшего руководства Банка России характеризует принцип независимости Банка России двояко. С одной стороны, то обстоятельство, что порядок назначения на должность Председателя Банка России установлен конституционно (согласно статье 83 Конституции РФ Президент Российской Федерации представляет Государственной Думе кандидатуру для назначения на должность Председателя Банка России и ставит перед Государственной Думой вопрос об освобождении от должности Председателя Центрального банка Российской Федерации; согласно ст. 103 Государственная Дума назначает на должность и освобождает от должности Председателя Банка России), говорит о значимой роли всего Банка России в структуре государственных органов и о максимальном ограничении возможности ветвей власти определять кандидатуру Председателя Банка России. Кроме того, и состав коллегиального органа управления Банком России - Совета директоров - назначается на высоком уровне - Государственной Думой по представлению Председателя Банка России, согласованному с Президентом Российской Федерации.

Важное значение в контексте независимости Банка России играют и строго обозначенные в законодательстве причины досрочного отстранения от должности руководства Банка России: согласно ст. 14 Закона о Банке России Председатель Банка России может быть освобожден от должности только в таких случаях, как истечение срока полномочий; невозможность исполнения служебных обязанностей, подтвержденная заключением государственной медицинской комиссии; подача личного заявления об отставке; совершение уголовно наказуемого деяния, установленного вступившим в законную силу приговором суда; нарушение федеральных законов, которые регулируют вопросы, связанные с деятельностью Банка России.

В то же время законодательно определенный состав Национального банковского совета Банка России (два представителя от Совета Федерации Федерального Собрания из числа членов Совета Федерации, трое - от Государственной Думы из числа депутатов Государственной Думы, трое - от Президента Российской Федерации, трое - от Правительства Российской Федерации), имеющего широкие полномочия, способные повлиять как на деятельность самого Банка России, так и на экономические процессы в стране, позволяет делать вывод если не о подконтрольности, то о возможности влияния иных государственных органов на Банк России. Некоторыми учеными даже делается вывод, что такое закрепление состава Национального банковского совета, сроков полномочий пребывания в должности Председателя Банка России и членов Совета директоров Банка России (всего четыре года) может повлечь умаление принципа независимости Банка России путем оказания на него воздействия со стороны государственных органов исполнительной и законодательной власти <6>.

<6> См.: Болоцких А.А. Принцип независимости Центрального банка как актуальная проблема конституционной экономики Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2010. N 11. С. 18 - 20.

К так называемому кадровому критерию независимости Банка России можно отнести также требования к служащим Банка России, а следовательно, и к его руководству о несовместимости должности в Банке России с иной должностью и об отсутствии политической принадлежности (ст. ст. 19, 20 Закона о Банке России).

Следует разделить озабоченность С.А. Голубева <7> ущемлением конституционно-правового статуса независимости Банка России в связи с принятием Федерального закона от 27.07.2010 N 224-ФЗ "О противодействии неправомерному использованию инсайдерской информации и манипулированию рынком и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" <8>. Указанный Закон, в частности, предоставляет федеральному органу исполнительной власти в области финансовых рынков право осуществлять в отношении Банка России следующие полномочия: проводить проверки соблюдения требований закона и принятых в соответствии с ним нормативных правовых актов; требовать представления документов и информации, необходимых для осуществления проверки; направлять предложения об устранении нарушений требований закона и принятых в соответствии с ним нормативных правовых актов; обращаться с предложением о принятии установленных федеральными законами мер воздействия, включая приостановление действия или аннулирование (отзыв) лицензии на осуществление соответствующих видов деятельности, при этом Банк России обязан направить в федеральный орган исполнительной власти в области финансовых рынков информацию о результатах рассмотрения указанного предложения. В результате федеральный орган исполнительной власти в области финансовых рынков получает контрольные полномочия в отношении Банка России, несмотря на конституционную норму о независимости Банка России, неоднократно подтверждаемую Конституционным Судом РФ <9>. Следует согласиться с мнением С.А. Голубева, предлагающего функции государственного контроля в части соблюдения Банком России норм законодательства о противодействии неправомерному использованию инсайдерской информации и манипулированию рынком реализовывать в рамках существующего механизма осуществления проверок деятельности Банка России Счетной палатой РФ по предложению Национального банковского совета на основании решений Государственной Думы Федерального Собрания РФ.

<7> Голубев С.А. Некоторые аспекты правового регулирования банковской деятельности // Деньги и кредит. 2011. N 4. С. 3 - 5.
<8> СЗ РФ. 02.08.2010. N 31. Ст. 4193.
<9> См.: Определение Конституционного Суда РФ от 15.012003 N 45-О // Вестн. Конституционного Суда РФ. 2003. N 3, Определение Конституционного Суда РФ от 14.12.2000 N 268-О // Вестн. Конституционного Суда РФ. 2001. N 2.

В заключение следует отметить, что при выполнении определенных федеральным законом функций Банк России не может быть полностью независимым. Осуществляя свою деятельность, реализуя законодательно закрепленные за ними полномочия, обусловленные содержанием и важностью его задач в финансовой деятельности государства <10>, Банк России должен исходить из интересов государства, учитывать при этом цели и действия иных государственных органов, координировать с ними свою деятельность.

<10> Химичева Н.И. Исследование правовых актов Центрального банка РФ в аспектах финансового права // Финанс. право. 2008. N 9.