Мудрый Юрист

Об административной ответственности должностных лиц, выполняющих определенные государственные функции

Жданов Николай Михайлович, заведующий кафедрой административного и финансового права Омской юридической академии, кандидат юридических наук, доцент.

В статье исследуются действующие особые условия привлечения к административной ответственности депутатов, судей и прокуроров и формулируются предложения по совершенствованию законодательства об административных правонарушениях.

Ключевые слова: административная ответственность, освобождение от административной ответственности, неприкосновенность, депутаты, кандидаты в депутаты, судьи, прокуроры.

About the administrative responsibility of persons that fulfill the certain state functions

N.M. Zhdanov

The article is devoted to actual special conditions of the prosecution of deputies, judges and prosecutors to administrative responsibility. Some suggestions for the perfection of legislation about the administrative delinquency are formulated in the article.

Key words: administrative responsibility, deliverance from administrative responsibility, inviolability, deputies, candidate deputies, judges, prosecutors.

Статья 1.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, провозглашающая принцип равенства перед законом лиц, совершивших административное правонарушение, в части второй содержит положение, делающее некое изъятие из этого принципа: "Особые условия применения мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении и привлечения к административной ответственности должностных лиц, выполняющих определенные государственные функции (депутатов, судей, прокуроров и иных лиц), устанавливаются Конституцией Российской Федерации и федеральными законами".

Приведенная формулировка закона вызывает к жизни различные точки зрения, высказанные в правовой литературе. Так, О.В. Панкова полагает, что существуют особые субъекты административной ответственности, обладающие полным или частичным иммунитетом от административной юрисдикции, и называет среди них установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами должностных лиц Российской Федерации, выполняющих определенные государственные функции, к которым относит депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации, Президента Российской Федерации, судей, прокуроров и следователей, зарегистрированных кандидатов в представительные органы публичной власти <1>. Схожее мнение высказывает Н.В. Макарейко, указывая на наличие такой значимой проблемы, как иммунитет ряда субъектов (депутатов, судей и прокуроров) от административной ответственности, в силу которого указанные должностные лица на практике могут избегать привлечения к административной ответственности, что, в свою очередь, порождает вседозволенность, а поскольку названные субъекты обладают мощным властным ресурсом, это многократно увеличивает урон, который они могут причинить <2>. В общественном сознании, да и в среде правоприменителей постепенно укрепилось мнение о том, что рассматриваемые субъекты вообще не подлежат административной ответственности и освобождаются от нее.

<1> См.: Панкова О.В. Настольная книга судьи по делам об административных правонарушениях: Научно-практическое пособие / Под ред. Н.Г. Салищевой. М.: ТК "Велби"; Проспект, 2008. С. 62, 63.
<2> См.: Макарейко Н.В. Актуальные проблемы правового регулирования административной ответственности // Юридический мир. 2011. N 7.

Между тем это не совсем так, и упоминающиеся в ч. 2 ст. 1.4 КоАП РФ особые условия привлечения указанных должностных лиц к административной ответственности вовсе не означают и не предполагают наличия иммунитета от административной юрисдикции и освобождения от ее несения. Рассмотрим эти особые условия, регламентируемые действующими нормативными правовыми актами. Рассмотрим эти особые условия применительно к депутатам, кандидатам в депутаты, судьям и прокурорам.

В Конституции Российской Федерации об особых условиях привлечения к административной ответственности прямо не упоминается, однако в отношении членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы говорится о том, что они обладают неприкосновенностью в течение всего срока их полномочий, не могут быть задержаны, арестованы, подвергнуты обыску, кроме случаев задержания на месте преступления, а также подвергнуты личному досмотру, за исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других людей; вопрос о лишении неприкосновенности решается по представлению Генерального прокурора Российской Федерации соответствующей палатой Федерального Собрания (ст. 98): в отношении судей указывается на их неприкосновенность и на то, что судья не может быть привлечен к уголовной ответственности иначе как в порядке, определяемом федеральным законом (ст. 122).

Анализ федеральных законов, посвященных определению статуса субъектов, указанных в ст. 1.4 КоАП РФ, позволяет говорить о существенных различиях в формулировании особых условий привлечения их к административной ответственности.

Так, в соответствии с ч. 4 ст. 16 Федерального закона "О статусе судей в Российской Федерации" решение по вопросу о привлечении судьи к административной ответственности принимается:

Решение по вопросу о привлечении судьи к административной ответственности принимается в 10-дневный срок после поступления представления Генерального прокурора Российской Федерации <3>.

<3> Доступ из СПС "КонсультантПлюс" (дата обращения: 03.04.2013).

Правоприменительная практика реализации установленного порядка привлечения судей к административной ответственности имеется <4>, что свидетельствует не только о потенциальной, но и фактической возможности реализации правовых предписаний.

<4> См., напр.: Заключение Верховного Суда Российской Федерации от 22 июня 2012 г. N АКПИ12-954; Определение Верховного Суда Российской Федерации от 4 апреля 2012 г. N 75-АПГ12-2 и др. Доступ из СПС "КонсультантПлюс" (дата обращения: 03.04.2013).

Совершенно иначе в законе регулируются вопросы привлечения к административной ответственности представителей Федерального Собрания (членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы). Им посвящены ст. 19 и 20 Федерального закона от 8 мая 1994 г. N 3-ФЗ "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" (с послед. изм. и доп.). В соответствии с положениями этих статей член Совета Федерации, депутат Государственной Думы обладают неприкосновенностью в течение всего срока своих полномочий, они без согласия соответствующей палаты Федерального Собрания Российской Федерации не могут быть:

а) привлечены к уголовной или к административной ответственности, налагаемой в судебном порядке;

б) задержаны, арестованы, подвергнуты обыску (кроме случаев задержания на месте преступления) или допросу;

в) подвергнуты личному досмотру, за исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других людей.

Неприкосновенность члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы распространяется на занимаемые ими жилые и служебные помещения, используемые ими личные и служебные транспортные средства, средства связи, принадлежащие им документы и багаж, на их переписку.

В случае возбуждения уголовного дела или начала производства по делу об административном правонарушении, предусматривающем административную ответственность, налагаемую в судебном порядке, в отношении действий члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы, орган дознания или следователь в трехдневный срок сообщает об этом Генеральному прокурору Российской Федерации. Если уголовное дело возбуждено или производство по делу об административном правонарушении, предусматривающем административную ответственность, налагаемую в судебном порядке, начато в отношении действий члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы, связанных с осуществлением ими своих полномочий, Генеральный прокурор Российской Федерации в недельный срок после получения сообщения органа дознания или следователя обязан внести в соответствующую палату Федерального Собрания Российской Федерации представление о лишении члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы неприкосновенности.

После окончания дознания, предварительного следствия или производства по делу об административном правонарушении, предусматривающем административную ответственность, налагаемую в судебном порядке, дело не может быть передано в суд без согласия соответствующей палаты Федерального Собрания Российской Федерации.

Член Совета Федерации, депутат Государственной Думы не могут быть привлечены к уголовной или административной ответственности за высказывание мнения или выражение позиции при голосовании в соответствующей палате Федерального Собрания Российской Федерации и другие действия, соответствующие статусу члена Совета Федерации и статусу депутата Государственной Думы, в т.ч. по истечении срока их полномочий. Если в связи с такими действиями член Совета Федерации, депутат Государственной Думы допустили публичные оскорбления, клевету или иные нарушения, ответственность за которые предусмотрена федеральным законом, возбуждение уголовного дела, производство дознания, предварительного следствия или начало производства по делу об административном правонарушении, предусматривающем административную ответственность, налагаемую в судебном порядке, осуществляется только в случае лишения члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы неприкосновенности.

Вопрос о лишении члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы неприкосновенности решается по представлению Генерального прокурора Российской Федерации соответствующей палатой Федерального Собрания Российской Федерации.

Совет Федерации, Государственная Дума рассматривают представление Генерального прокурора Российской Федерации в порядке, установленном регламентом соответствующей палаты Федерального Собрания Российской Федерации, принимают по данному представлению мотивированное решение и в трехдневный срок извещают о нем Генерального прокурора Российской Федерации. Решением соответствующей палаты Федерального Собрания Российской Федерации от Генерального прокурора Российской Федерации могут быть истребованы дополнительные материалы. В рассмотрении вопроса на заседании соответствующей палаты Федерального Собрания Российской Федерации вправе участвовать член Совета Федерации, депутат Государственной Думы, в отношении которых внесено представление.

Отказ соответствующей палаты Федерального Собрания Российской Федерации дать согласие на лишение члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы неприкосновенности является обстоятельством, исключающим производство по уголовному делу или производство по делу об административном правонарушении, предусматривающем административную ответственность, налагаемую в судебном порядке, и влекущим прекращение таких дел. Решение о прекращении соответствующего дела может быть отменено лишь при наличии вновь открывшихся обстоятельств.

О возбуждении уголовного дела или о начале производства по делу об административном правонарушении, предусматривающем административную ответственность, налагаемую в судебном порядке, о прекращении соответствующего дела или о вступившем в законную силу приговоре суда в отношении члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы орган дознания, следователь или суд в трехдневный срок сообщает соответствующей палате Федерального Собрания Российской Федерации.

Применительно к рассматриваемым вопросам следует сказать об административной ответственности кандидатов в депутаты различных уровней, в качестве которых выступают в соответствии с п. 35 ст. 2 Федерального закона от 12.06.2002 N 67-ФЗ (в ред. от 25.07.2011, с изменениями от 20.10.2011) "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" лица, выдвинутые в установленном порядке в качестве претендентов на замещаемые посредством прямых выборов должности или на членство в органе (палате органа) государственной власти или органе местного самоуправления либо зарегистрированные соответствующей избирательной комиссией в качестве кандидатов.

В ч. 4 ст. 41 упомянутого Закона указывается, что зарегистрированный кандидат не может быть подвергнут административному наказанию, налагаемому в судебном порядке, без согласия прокурора (соответственно уровню выборов). Отсюда следует, что протокол об административном правонарушении после его составления вместе с другими материалами дела направляются не судье, а соответствующему прокурору для принятия им решения о даче либо об отказе в даче согласия на привлечение кандидата в депутаты к административной ответственности. И лишь после принятия положительного решения прокурором дело об административном правонарушении подлежит направлению судье для рассмотрения.

Что касается порядка привлечения к административной ответственности самих прокуроров, то возможность ее наступления регламентирована ст. 42 Федерального закона от 17 января 1992 г. N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" (с послед. изм. и доп.), в соответствии с которой проверка сообщения о факте правонарушения, совершенного прокурором, является исключительной компетенцией органов прокуратуры. Не допускаются задержание, привод, личный досмотр прокурора, досмотр его вещей и используемого им транспорта, за исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других лиц и задержания при совершении преступления.

Как видно, законодательное регулирование порядка привлечения к административной ответственности депутатов, судей и прокуроров существенно различается по объему, содержанию, порядку и степени детализации процедуры привлечения и т.п. Например, в отношении административной ответственности депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации и кандидатов в депутаты речь идет только об особом порядке привлечения к ответственности, наступающей в судебном порядке, что дает возможность привлечения их к административной ответственности в общем порядке другими (не судьями) субъектами, наделенными юрисдикционными полномочиями. Однако на судей и прокуроров такой порядок не распространяется.

В целом же анализ приведенной выше совокупности правовых предписаний позволяет сформулировать следующие выводы.

  1. Неудачной выглядит закрепленная в КоАП РФ попытка определить особые условия и порядок привлечения к административной ответственности депутатов, судей, прокуроров и иных лиц через рассмотрение их в качестве должностных лиц, пусть даже и выполняющих определенные государственные функции. Как известно, в ст. 2.4 КоАП РФ, регулирующей ответственность должностных лиц, говорится о том, что административной ответственности подлежит должностное лицо в случае совершения им административного правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей. Вряд ли рассматриваемые в настоящей статье субъекты подпадают под определение понятия должностных лиц, содержащееся в примечании к ст. 2.4 КоАП РФ. Более того, кандидаты в депутаты вообще не являются должностными лицами, выполняющими определенные государственные функции. К тому же, как представляется, большинство административных правонарушений совершается этими лицами во внеслужебное время и в неслужебной обстановке. Более плодотворным в контексте исследуемой проблематики выглядело бы применение в КоАП РФ термина "представители власти", к которым в соответствии с п. 2 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 10 февраля 2000 г. N 6 "О судебной практике по делам о взяточничестве и коммерческом подкупе" (с послед. изм. и доп.) следует относить лиц, осуществляющих законодательную, исполнительную или судебную власть, а также работников государственных, надзорных или контролирующих органов, наделенных в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся от них в служебной зависимости, либо правом принимать решения, обязательные для исполнения гражданами, а также организациями независимо от их ведомственной подчиненности (например, члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, депутаты законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, члены Правительства Российской Федерации и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, судьи федеральных судов и мировые судьи, наделенные соответствующими полномочиями работники прокуратуры, налоговых, таможенных органов, органов МВД Российской Федерации и ФСБ Российской Федерации, состоящие на государственной службе аудиторы, государственные инспекторы и контролеры, военнослужащие при выполнении возложенных на них обязанностей по охране общественного порядка, обеспечению безопасности и иных функций, при выполнении которых военнослужащие наделяются распорядительными полномочиями) <5>. Это способствовало бы еще и унификации правовых предписаний об ответственности отдельных субъектов административной ответственности (военнослужащих, сотрудников органов внутренних дел и др.).
<5> Доступ из СПС "КонсультантПлюс" (дата обращения: 03.04.2013).
  1. КоАП РФ выступает правовым актом прямого действия, исчерпывающе регулирующим правоотношения, связанные с наступлением административной ответственности, понятным не только правоприменителям, но и другим участникам указанных правоотношений. В связи с этим неоправданным выглядит включение в него норм отсылочного характера, подобных той, которая содержится в ч. 2 ст. 1.4 КоАП РФ и устанавливает особые условия привлечения к административной ответственности депутатов, судей, прокуроров и иных лиц. Как видно, Конституция Российской Федерации таких условий не устанавливает, а все законы, содержащие предписания об этих особых условиях, изданы до принятия КоАП РФ. Между тем в соответствии с ч. 1 ст. 1.1 КоАП РФ законодательство об административных правонарушениях состоит из настоящего Кодекса и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях, т.е. на федеральном уровне не иные законодательные акты, а только Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях решает вопросы административной ответственности всех без исключения субъектов. Однако сам Кодекс до настоящего времени подобных положений не устанавливает.

Заметим, что попытки обратить внимание законодателей на необходимость закрепления в КоАП РФ специальных положений, касающихся ответственности отдельных лиц (в т.ч. депутатов, судей, прокуроров и др.), предпринимались. Так, Государственным Собранием - Курултаем Республики Башкортостан в Государственную Думу Российской Федерации вносился законопроект о дополнении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях новой главой 30.1 "Особенности производства по делам об административных правонарушениях в отношении отдельных категорий лиц", который был рассмотрен 14 июня 2007 г. и отклонен в первом чтении <6>. Не останавливаясь на существе этого законопроекта, касающегося в том числе порядка привлечения к административной ответственности рассматриваемых субъектов, подчеркнем несомненную актуальность приведения КоАП РФ в документ прямого действия с содержательной точки зрения. Заметим также, что в Государственную Думу направлялось и обращение депутатов Законодательного Собрания Вологодской области о необходимости внесения соответствующих изменений в КоАП РФ, касающихся установления особых условий привлечения к административной ответственности депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации <7>.

<6> Стенограмма заседания 14 июня 2007 г. N 235(949). URL: http://transcript.duma.gov.ru/node/683/.
<7> URL: http://www.vologdazso.ru/law_make/9935/.
  1. Очевидно, что никакого полного или частичного освобождения от административной ответственности рассматриваемых в этой работе субъектов законодатель не предусматривал. Предполагалось, по-видимому, что установление особых условий послужит дополнительными гарантиями неприкосновенности и независимости при осуществлении служебных полномочий. Однако существующие сегодня особые условия привлечения к административной ответственности упомянутых субъектов довольно громоздки, предполагают вовлечение в процедуру привлечения многочисленных представителей государственных органов вплоть до Генерального прокурора Российской Федерации, растянуты во времени. Это порой делает возможным уход от ответственности просто в силу истечения срока привлечения к административной ответственности без рассмотрения по существу вопроса о привлечении к таковой.

Современное состояние российского общества, совершенно очевидно высказывающего нетерпимость к правонарушениям любого рода и характера со стороны не только представителей правоохранительных органов, но других представителей власти, позволяет достаточно обоснованно ставить вопрос об объеме их ответственности за совершаемые административные правонарушения. При этом речь может идти не о сохранении существующего ныне порядка, а о равном или даже более высоком по сравнению с другими субъектами уровне ответственности. Существующая сегодня слабая проработанность правовых предписаний в отношении, например, возможности наступления административной ответственности прокуроров (не прописаны ни порядок, ни субъекты, ни сроки рассмотрения, не указана форма и реквизиты итогового процессуального документа и т.п.) приводит к положению, вызывающему справедливую озабоченность: "...что касается порядка привлечения прокуроров к уголовной и административной ответственности, то он установлен такой, что у прокурора существуют возможности если не избежать привлечения к заслуженной ответственности, то очень серьезно к этому подготовиться, принять меры к уничтожению следов правонарушения, в том числе спрятать незаконно полученные доходы, а в результате получить минимальное наказание. Такие возможности отсутствуют у других сотрудников правоохранительных органов, а тем более у так называемых простых граждан, даже если они заведомо невиновны, что в наше время не является большой редкостью.

Так, при привлечении прокуроров к уголовной и административной ответственности проверка сообщения о факте правонарушения, совершенного прокурором, является исключительной компетенцией органов прокуратуры (т.е. наличие или отсутствие признаков состава правонарушения в деяниях прокурора будут определять его коллеги по работе), не допускаются задержание, привод, личный досмотр прокурора, досмотр его вещей и используемого им транспорта, за исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным законом..." <8>.

<8> Ефремов И.А. Неюбилейные размышления о прокуратуре Российской Федерации // Адвокат. 2012. N 2.

Показательно, что главный советник Государственно-правового управления Президента Российской Федерации А.В. Кирин, говоря о необходимости концептуального редактирования положений о субъектах административных правонарушений, считает нужным осуществить "значительное расширение оснований для привлечения субъектов со специальной правосубъектностью не к дисциплинарной ответственности, а к административной ответственности на общих основаниях" <9>.

<9> Кирин А.В. Об актуальности разработки новой редакции КоАП РФ // Административное право и процесс. 2012. N 4. С. 24.

Как представляется, главным побудительным мотивом к изменению существующего порядка привлечения депутатов, судей и прокуроров к административной ответственности могут стать положения, содержащиеся в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 20 февраля 1996 г. по делу о проверке конституционности положений ч. 1 и 2 ст. 18, ст. 19 и ч. 2 ст. 20 Федерального закона от 8 мая 1994 г. N 3-ФЗ "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" (с изм. и доп.). В частности, в этом документе указывается, что "неприкосновенность парламентария не означает его освобождения от ответственности за совершенное правонарушение, в том числе уголовное или административное, если такое правонарушение совершено не в связи с осуществлением собственно депутатской деятельности. Расширительное понимание неприкосновенности в таких случаях вело бы к искажению публично-правового характера парламентского иммунитета и его превращению в личную привилегию, что означало бы, с одной стороны, неправомерное изъятие из конституционного принципа равенства всех перед законом и судом (ст. 19, ч. 1), а с другой - нарушение конституционных прав потерпевших от преступлений и злоупотреблений властью (ст. 52). Поэтому с соблюдением ограничений, предусмотренных ст. 98 Конституции Российской Федерации, в отношении парламентария допустимо осуществление судопроизводства на стадии дознания и предварительного следствия или производства по административным правонарушениям вплоть до принятия решения о передаче дела в суд в соответствии с положениями УК и УПК Российской Федерации, Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях без согласия соответствующей палаты Федерального Собрания" <10>. Если уж Конституционный Суд Российской Федерации адресовал эти слова высшему сословию депутатского корпуса, то они вполне применимы и в отношении других субъектов, подпадающих под защиту сегодняшней правовой конструкции, содержащейся в ч. 2 ст. 1.4 КоАП РФ.

<10> Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1996. N 2. С. 150.

Одним из возможных вариантов решения этого вопроса выглядит закрепление в законе положения о том, что депутаты, судьи и прокуроры, как и другие представители власти, несут административную ответственность на общих основаниях. Если же правонарушение совершено в связи с осуществлением ими служебной деятельности, то тогда вступают в силу особые условия привлечения этих субъектов к административной ответственности, которые должны быть детально прописаны в КоАП РФ.