Мудрый Юрист

Институты развития как инструмент государственной инвестиционной политики: общая характеристика и особенности правового регулирования

Сазонова Елена Сергеевна, младший научный сотрудник сектора предпринимательского права Института государства и права РАН.

Статья посвящена вопросам правового регулирования институтов развития в России. В ней раскрывается сущность институтов развития, значение таких институтов как инструмента государственной инвестиционной политики и механизма долгосрочного экономического роста. На основе зарубежного опыта регулирования деятельности институтов развития даются рекомендации по совершенствованию инвестиционного законодательства РФ.

Ключевые слова: институты развития, государственная инвестиционная политика, долгосрочное некоммерческое кредитование, инвестиционное законодательство.

Institutes of development as an instrument of state investment policy: general characteristics and peculiarities of legal regulation

E.S. Sazonova

The article concerns the issues of legal regulation of the institutes of development in Russia. It reveals the essence of institutes of development, significance of such institutes as an instrument of state investment policy and mechanism of a long-term economic growth. On the basis of foreign experience of regulation of institutes of development the author gives recommendations with regard to improvement of investment legislation in the RF.

Key words: institutes of development, state investment policy, long-term noncommercial financing, investment legislation.

Государственная инвестиционная политика занимает особое и наиболее важное место среди других политик, поскольку экономический рост, характеризующий увеличение масштабов реального производства, зависит в том числе от вложения средств в реальный сектор экономики с целью последующего получения положительного результата, т.е. от инвестиций. Необходимость же обеспечения экономического роста закреплена в качестве приоритета устойчивого развития в соответствии со Стратегией национальной безопасности до 2020 года, утвержденной Указом Президента РФ от 12 мая 2009 г. N 537.

Именно активизация инвестиционных процессов в России способна предотвратить наступающую в экономике рецессию, поскольку такие факторы, прямо влияющие на экономический рост, как увеличение потребительского спроса, расширение экспорта, в настоящее время себя исчерпали. Однако потенциал наращивания инвестиций, которые согласно экономической теории также являются фактором экономического роста, имеется значительный. Стоит также иметь в виду, что реальный сектор не обладает достаточным объемом собственных средств для инвестирования, а банковская отрасль не обладает долгосрочными и значительными ресурсами для удовлетворения имеющегося спроса. Не следует забывать также о том, что недостаток капитала (как основного, так и оборотного) и недоступность кредитных ресурсов (особенно инвестиционных) явились одной из причин экономического спада 2008 - 2009 гг.

В связи с этим задача по стимулированию государством экономического роста и экономического развития страны в целом является чрезвычайно важной и предполагает осуществление государством активной инвестиционной политики, заключающейся в усилении роли государства в инвестиционных процессах и в том числе во вложении государственных средств в отдельные секторы экономики (например, обладающие низкой инвестиционной привлекательностью, но имеющие государственное значение), в целях их преимущественного развития.

В качестве действенного метода инвестиционной политики может служить государственное распределение кредитных ресурсов, которое осуществляется в том числе в виде осуществления государством долгосрочного некоммерческого кредитования приоритетных отраслей экономики при помощи институтов развития.

Под институтом развития государственного уровня <1> понимается инвестиционно-кредитный институт с преимущественным государственным участием, ориентированный на долгосрочное некоммерческое кредитование инвестиционных проектов в приоритетных для государства отраслях экономики в целях проведения таких изменений в экономике государства, которые направлены на его развитие (т.е. расширенное воспроизводство, предусматривающее приращение основных и оборотных фондов). То есть признаками такого института являются: необходимость государственного участия в его капитале; цель деятельности - обеспечение экономического развития государства; вид деятельности - долгосрочное некоммерческое кредитование инвестиционных проектов; направленность кредитования - приоритетные отрасли экономики.

<1> Также возможно создание институтов развития на региональном и межгосударственном уровнях.

Создание специальных государственных институтов развития весьма успешно практикуется в зарубежных странах с целью поддержания отраслей, непривлекательных для частного предпринимательства, а также их восстановления после экономических реформ. Капитал институтов развития формируется в основном из государственных средств, используются и привлеченные средства, наиболее часто - заимствования на внутренних и внешних рынках, осуществляемые путем выпуска в обращение долговых ценных бумаг. Поскольку данные институты формируются не в целях извлечения прибыли, полученная прибыль также формирует их капитал, поскольку направляется на цели их деятельности.

Однако институтам развития обычно запрещено привлекать средства во вклады и открывать и вести банковские счета (т.е. два из трех видов банковских операций). Есть и исключения: Японский банк развития, действующий на основании Закона о Банке развития Японии 1999 г., и китайские банки развития для финансирования наиболее важных структурных проектов в экономике активно используют как собственно бюджетные средства, так и различные формы сбережений граждан, находящихся под управлением государства (пенсионные накопления и почтовые депозиты).

Кредитование экономики в Китае возложено на банковскую систему. Двумя основными видами кредитования являются кредитование коммерческое и отличное от него - "политическое". В сфере коммерческого кредитования процентные ставки по кредитам, а также направления кредитования формируются на основе рыночных принципов. "Политическое" кредитование призвано играть роль основного инструмента осуществления государственной экономической политики, для чего в Китае сформированы три государственных банка развития, обслуживающие цели государственной политики. Источником формирования средств для "политического" кредитования главным образом является государственный бюджет <2>.

<2> Кузнецов С.Г. Банковская система Китайской Народной Республики: Дис. ... канд. эконом. наук. М., 2003. С. 64 - 69.

Наиболее интересным представляется опыт функционирования одного из наиболее известных и самых крупных федеральных инвестиционно-кредитных институтов в Германии - Кредитного института по восстановлению экономики (KfW). KfW является банком развития немецкой и европейской экономики. Основная цель его деятельности - долгосрочное кредитование общенациональных программ структурных преобразований в экономике и контроль их целевого использования. Правовой статус и деятельность KfW регламентируются Законом о KfW 1969 г. <3> и его уставом.

<3> Закон о Кредитном институте по восстановлению (Gesetz ueber die Kreditanstalt fuer Wiederaufbau - RredAnstWiAG Gesetz). URL: http://bundesrecht.juris.de/kredanstwiag/BJNR701230948.html.

По своей организационно-правовой форме KfW является учреждением публичного права. Основной капитал KfW сформирован на 80% за счет средств Федерации и на 20% - за счет средств федеральных земель. ФРГ несет субсидиарную ответственность по всем обязательствам KfW. Для финансирования своих кредитных операций KfW получает целевые бюджетные средства, а также привлекает средства путем заимствования на мировом рынке ссудных капиталов.

Кредитование экономики KfW осуществляет посредством финансирования инвестиционных программ. Делается это, как правило, на долевой основе: привлекаются собственные и заемные средства KfW и средства частного сектора. Привлечение частного капитала - один из принципов деятельности KfW, поскольку рыночные механизмы оценки рисков и отбора проектов для кредитования считаются гораздо более эффективными.

Кредитование KfW осуществляет преимущественно посредством агентских отношений с банками-посредниками на местах, которые берут на себя риски, связанные с выдачей кредитов. Ставка по кредиту определяется непосредственно банком-посредником, предоставляющим кредит и несущим риск его невозврата, с учетом установленного KfW "потолка" <4>.

<4> По материалам KfW: Справедливая система распределения риска посредством процентных ставок. Приложение к обзору условий для конечных получателей кредита (Risikogerechtes Zinssystem. Anlage zur Konditionenuebersicht fuer den Endkreditnehmer). URL: http://www.kfw.de/kfw/de/I/II/Download_Center/Foerderprogramme/versteckter_Ordner_fuer_PDF/6000000038_M_RGZS_An-lage_EKN.pdf.

Таким образом, немецкий опыт реализации государственной инвестиционной политики, основанный на использовании специализированного института развития KfW, представляется достаточно перспективным, что подтверждается и сроком его существования, и масштабами его деятельности, и может быть использован при создании сходного института развития в России <5>.

<5> Сазонова Е.С. Правовое положение KfW - института развития Германии // Проблемы предпринимательского (хозяйственного) права в современной России: Труды Института государства и права РАН. N 2. 2007. С. 135 - 143.

За рубежом государство играет активную роль в целевом финансировании приоритетных направлений в экономике, используя при этом как бюджетные средства, так и иные источники, при этом жестко контролируя направления, цели и способы финансирования через создание институтов развития. Принципы и критерии при этом отличаются от коммерческих: цели ставятся не столько по доходности операций, сколько в области экономического развития, включая формирование заданных отраслевых пропорций и выравнивание уровней развития регионов.

Рассмотрим, как обстоит дело с институтами развития в России. В нашей стране признаками институтов развития обладают: Инвестиционный фонд РФ; Государственная корпорация "Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)"; ОАО "Российская венчурная компания"; ОАО "Агентство по ипотечному жилищному кредитованию"; ОАО "Российский сельскохозяйственный банк"; ОАО "Российская корпорация нанотехнологий" и некоторые другие.

При этом наиболее общими, не осуществляющими специализированное кредитование применительно лишь к отдельной отрасли экономики, являются Инвестиционный фонд РФ и государственная корпорация "Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)" (далее - Банк развития).

Проанализировав опыт их деятельности, становится ясно, что эти институты недостаточно эффективны, поскольку Инвестиционный фонд РФ (его статус закреплен в ст. 179.2 Бюджетного кодекса РФ) не располагает достаточным количеством инвестиционных ресурсов, в которых испытывает потребность наш реальный сектор (она составляет более 100 млрд. долл. <6>), объем средств у него год от года снижается, он не является юридическим лицом, наделенным определенными правами и обязанностями, а представляет собой лишь отдельную строку в федеральном бюджете на очередной финансовый год. Кроме того, в настоящее время ставится вопрос об упразднении Инвестиционного фонда РФ и замене его региональными инвестиционными фондами.

<6> Расчеты потребности реального сектора экономики в инвестициях см.: Якунин В.И., Сулакшин С.С., Абрамова М.А., Ахметзянова И.Р. и др. О конкретном механизме восстановления рабочего уровня монетизации и инвестиционном стимулировании развития российской экономики. М.: Научный эксперт, 2007. С. 12 - 15.

В 2007 г. в соответствии с Федеральным законом от 17 мая 2007 г. N 82-ФЗ "О банке развития" был создан Банк развития (в форме государственной корпорации). Однако по ряду причин этот институт развития так и не смог стать решением инвестиционных проблем России.

Во-первых, Банк развития не предполагает масштабной величины инвестиционных ресурсов. Его уставный капитал согласно годовому отчету за 2011 г. равен 383,6 млрд. руб. С момента создания им было профинансировано в качестве кредитора всего 112 инвестиционных проектов <7>.

<7> URL: http://www.veb.ru.

Во-вторых, схема администрирования Банка развития качественно не согласована с масштабом поставленных задач. Механизм определения приоритетов и выбора конкретных инвестиционных проектов строится на непрозрачной и несистемной основе, что не позволяет согласовывать интересы государства и общества при осуществлении им своей деятельности.

В состав наблюдательного совета Банка развития согласно распоряжению Правительства РФ от 19 июня 2007 г. N 791-р входят исключительно лица, занимающие государственные должности в Правительстве РФ. В состав же управляющего совета KfW, например, входят представители банков и сберегательных касс, промышленности, общин, сельского хозяйства, торговли, ремесла, жилищного хозяйства и профсоюзов.

Положение усугубляется еще и тем, что Банк развития создан в качестве государственной корпорации, правовое поле деятельности которой является неоправданно широким и почти ничем не ограничено. Так, у большинства государственных корпораций согласно специальным федеральным законам, на основании которых они создаются и осуществляют свою деятельность, цели создания и критерии оценки степени их достижения прописаны нечетко. У Банка развития, например, критерии оценки степени достижения законодательно установленных целей существенно уже заявленных целей, что не позволяет в должной мере контролировать степень их достижения.

В связи с этим в России вновь возникает вопрос о создании эффективного института развития, при помощи которого появится возможность стимулировать развитие экономики государства в целях долгосрочного экономического роста и поиск источников его финансирования.

При решении задачи выбора модели государственного института развития важнейшим является вопрос о выборе механизма введения дополнительных инвестиционных средств в экономику. Это предопределяется необходимостью обеспечить целевую направленность вкладываемых средств, их долгосрочность, адресность и доступность для реального сектора с целью достижения пропорционального развития экономики как на национальном уровне, так и на микроуровне отдельных компаний. Такие средства должны вкладываться в инвестиционные проекты приоритетных отраслей, требующих ускоренного развития.

Вопрос о формировании правовой модели такого института является весьма актуальным. В настоящее время Министерство промышленности и торговли поставило задачу по созданию Закона "О промышленной политике", который предусматривал бы формирование государственной программы развития отраслей промышленности. Создание соответствующего института развития могло бы стать инструментом реализации такой программы, для чего необходимы изменение инвестиционного законодательства и принятие специального федерального закона о данном институте.