Мудрый Юрист

Кадры для органов власти (инновационный подход к пониманию и реализации государственной кадровой политики) *

<*> Novokreshhyonov A.V. Personnel for agencies of power (innovation approach to understanding and realization of state personnel policy).

Новокрещенов Александр Васильевич, профессор кафедры Государственного и муниципального управления Сибирского института управления - филиала РАНХиГС при Президенте РФ, доктор социологических наук.

В статье предлагается принципиально новый подход к формированию и реализации государственной кадровой политики в сфере государственного и муниципального управления.

Ключевые слова: кадры, кадровая политика, государственная служба, резерв кадров, профессиональная переподготовка.

In this article we propose a new approach to the formation and implementation of public personnel policy in state and municipal government.

Key words: frames, staffing, public service, reserve personnel, retraining.

Об актуальности проблемы кадров для органов власти говорить нет смысла. Проблема, что называется, перезрела. Оценку кадрового состава еще в июле 2008 г. дал Д.А. Медведев, в то время Президент Российской Федерации. Приведем здесь несколько фраз из его выступления. "В России 320 тысяч муниципальных служащих, а требуется еще половина от этого количества". Президент признает дефицит кадров для местных органов власти. Это при том, что высшие учебные заведения ежегодно выпускают тысячи специалистов государственного и муниципального управления, которые не могут устроиться на работу по специальности. Попасть на работу в муниципалитет - вожделенная мечта многих из них. Но для многих - неосуществимая. Еще одна фраза Президента. "Решения о замещении должностей порой принимаются по знакомству, по принципу личной преданности или, что наиболее отвратительно, за деньги, т.е. должности продаются". В этом же ряду можно привести следующее: "...достоинством чиновника стали не знания и умения, а знакомства "с кем надо" и личная преданность начальству" (Кузьмин В. Кадры Президента: Д.А. Медведев озадачен поиском талантливых управленцев // РГ. 2008. 24 июля). С тех пор каких-либо серьезных изменений в лучшую сторону не произошло ни на уровне федерального центра, ни в регионах. Что касается подготовки кадров, то здесь федеральный центр избрал экстенсивный подход. Сотням высших и среди их специальных учебных заведений выданы лицензии для подготовки специалистов, а также бакалавров и магистров государственного и муниципального управления. В Российской Федерации таких вузов 416, в одном Новосибирске - 5. Есть еще и техникумы. Но это не решает проблему, а скорее, дискредитирует ее. Возникает вопрос: откуда берутся специалисты для подготовки чиновников? Складывается впечатление, что для этого достаточно прочитать несколько учебников - и можешь выходить к студентам. В Германии занятия в подобных учреждениях ведут преимущественно госслужащие, причем высшие должностные лица, прошедшие специальную педагогическую подготовку. Объединение всех ранее существовавших академий государственной службы вместе с их филиалами и представительствами под одну крышу Академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ и создание на этой базе колосса в 130 тысяч обучающихся тоже вызывает большие сомнения. Подготовка руководящих кадров для органов власти и их отбор - дело штучное, здесь массой не возьмешь.

Сегодня уже хорошо изучен и положительно оценивается опыт подготовки кадров для работы в органах власти в дореволюционной России. Однако все еще негативно воспринимается опыт Советского Союза. Гневных, разоблачительных статей, касающихся партноменклатуры, деятельности партшкол, несть числа. Все эти статьи, как правило, носят однобокий идеологизированный характер. Но многим нашим согражданам уже становится ясно, что в деятельности по подготовке кадров в советское время было немало положительного.

Система партийной учебы исходила из того, что не каждый человек может быть руководителем, даже если он получит соответствующее образование. Точно так же, как не каждый закончивший пединститут будет хорошим учителем и не каждый закончивший мединститут - врачом. Нужна прежде всего предрасположенность к занятию определенной деятельностью, а еще лучше - очевидная одаренность. Хорошо известно, что нельзя научить человека хорошо играть на скрипке, если у него нет музыкального слуха. Что касается управления, то здесь тоже нужны и талант, и учеба, и тренировки, т.е. опыт. Без этого "на сцену" лучше не выходить. Фальшь в "игре" управленца сразу заметить сложно, но последствия этой фальши куда более тяжелые, чему музыканта.

Человека нужно посмотреть в деле, давая ему возможность показать себя в различных ситуациях. Как выяснить наличие или отсутствие таких способностей? Для этого применяют специальное тестирование. Но думается, что никакие тесты здесь не помогут. Как поступали в советское время, выявляя способности к руководящей работе? Это делалось на практике. Наблюдение за людьми с целью выявления у них руководящих способностей начиналось в раннем детстве. Для этого существовали самодеятельные организации октябрят, пионеров, комсомольцев. После окончания вуза молодой специалист должен был приобрести опыт работы на производстве и только через три года претендовать на должность в комсомольском или партийном органе, даже если для этого у него имелась предрасположенность и рекомендации ответственных лиц. Оказавшись на партийной работе и хорошо зарекомендовав себя, через несколько лет он попадал в резерв руководящих кадров и направлялся на учебу в Высшую партийную школу (ВПШ). ВПШ - это было специализированное учебное заведение для партфункционеров. В ВПШ обучали и на базе среднего специального образования, но основной формой было очное с отрывом от производства двухгодичное обучение на базе высшего образования. Для учебы слушателям предоставлялись все условия. Главное - хорошо учись. После успешного окончания ВПШ предоставлялось рабочее место не ниже заведующего отделом райкома либо зам. председателя райисполкома. Карьера в районе могла завершиться высшей должностью первого секретаря РК КПСС. Но часто молодых и перспективных, имеющих опыт работы на периферии, выдвигали на работу в область. Наиболее типичная должность - зам. зав. отделом. Если и здесь работник проявлял себя и показывал свои выдающиеся организаторские способности, то его могли рекомендовать, конечно, с его согласия, на учебу в Академию общественных наук при ЦК КПСС. Поступить туда было непросто. Сам факт зачисления в Академию, тем более аспирантуру Академии, означал попадание в номенклатуру ЦК. Учеба в АОН была образцом творчества и свободомыслия. Ее окончание открывало головокружительные перспективы. Эти перспективы оказались головокружительными не только для выпускников, которые до сих пор занимают высокие государственные посты, но и для всей страны. С. Кара-Мурза как-то заметил, что революция 90-х гг. берет свое начало в АОН при ЦК КПСС.

Разумеется, не все вставшие на этот путь проходили его до конца. Многие по разным причинам сходили с дистанции. На каждом этапе нужно было делами доказать свое право перейти на следующую ступень. Процесс карьерного роста не был стихийным. Он также был элементом системы государственной кадровой политики. Таким образом, опыт, причем хороший опыт, у нас есть.

Высказывание бывшего Президента Д.А. Медведева о некомпетентности и непрофессионализме государственных и муниципальных служащих не должно остаться без последствий. Косметическими мерами дело не поправишь. В кадровой политике чрезвычайно важное значение представляют следующие моменты: отбор, обучение, прохождение службы и карьерный рост. Нужны специальные учебные заведения. Эти учебные заведения не должны входить в систему минобра. Скорее всего, они могут быть созданы в структуре Администрации Президента РФ. Для обучающихся должны быть созданы особые условия по примеру учебных заведений ЦК КПСС или современных западноевропейских стран. Там тоже не смешивают обучение в традиционном вузе с обучением специалистов государственного или муниципального управления. Примером могут быть институты региональной администрации (ИРА) во Франции. Подготовка в ИРА специалистов государственного управления жестко вмонтирована в систему государственной службы. Кстати сказать, обучение идет с отрывом от работы, слушатели получают стипендию в размере средней зарплаты по Франции.

Нам нужна строгая, обоснованная и в экономическом, и в кадровом, и в содержательном отношениях система подготовки кадров для работы в органах власти, адекватная современной обстановке в России.

То, что мы имеем сейчас, не поддается никакой критике. Резерв кадров и в центре, и на местах, сколько о нем ни говорится, носит, как правило, формальный характер. Прием на государственную или муниципальную службу осуществляется по знакомству. И даже проводимые конкурсы помехой тому не являются. Образовательные учреждения, выполняющие программы государственного и муниципального управления, представляют собой, по сути дела, "фабрики дипломов". В Сибирской академии государственной службы, например, среди опрошенных первокурсников в 2011 г. только 56% желали связать свою жизнь с государственной или муниципальной службой, а среди пятикурсников таких оставались буквально единицы.

Мы предлагаем принципиально новый подход и к отбору, и к обучению, и к трудоустройству кадров органов государственной власти и местного самоуправления. Рассмотрим его на примере федерального округа. В основе нового подхода лежат три основополагающие идеи.

  1. Единое (общее) кадровое пространство органов государственной власти и местного самоуправления в рамках федерального округа <1>.
<1> Именно округа, т.к. субъект РФ недостаточен с точки зрения вакансий, с одной стороны, и кадрового потенциала для их замещения - с другой. Что касается Федерации в целом, то вследствие многообразия территорий, производственно-экономических, этноконфессиональных и политических особенностей реализовать эту идею будет на первых порах сложно.
  1. Отказ от оседлости государственных и муниципальных служащих. Чиновник работает не там, где живет, а живет там, где работает.
  2. Право на замещение вакантной должности может иметь человек, имеющий высшее профессиональное образование, опыт руководящей работы, прошедший конкурсный отбор и профессиональную переподготовку в специальном образовательном учреждении с отрывом от производства по очной форме обучения на полном государственном обеспечении.

Всякая идея только тогда имеет смысл, когда она обеспечена четким механизмом реализации. Целью предлагаемой организационной структуры, очевидно, должен быть квалифицированный, успешно решающий текущие и перспективные задачи кадровый корпус органов государственной власти и местного самоуправления на территории федерального округа. Это весьма общая формулировка цели. Но, пожалуй, именно в таком виде она наиболее удобна для разработки механизма ее реализации. В самом общем виде этот механизм можно представить состоящим из следующих элементов: субъект кадровой политики, объект кадровой политики, сама кадровая политика и, конечно, кадровая работа, направленная на ее реализацию. Представим предлагаемый организационный механизм, учитывая ограниченные возможности статьи, в кратком схематическом виде.

Что касается субъекта, то он, в нашем понимании, должен состоять из двух звеньев: представительного и исполнительного (собственные имена несложно придумать). Представительный орган должен включать в себя представителей всех заинтересованных сторон для проведения единой кадровой политики в федеральном округе. Речь идет об органах власти всех уровней: муниципального, субъектов Федерации и федерального (в лице территориальных органов федеральных органов исполнительной власти). Роль координатора совместной деятельности всех этих органов может взять на себя аппарат полномочного представителя Президента РФ. Проект положения о составе, формировании и работе представительного органа должен пройти обсуждение и согласование во всех вышеуказанных структурах.

Деятельность представительного органа будет иметь смысл только в том случае, если она будет обеспечена деятельностью исполнительного органа.

Исполнительный орган работает на постоянной штатной основе в соответствии с положением, согласованным с главами администраций субъектов Федерации, советами муниципальных образований, с руководителями территориальных органов. Финансирование и материально-техническое обеспечение деятельности исполнительного органа осуществляют органы власти, представители которых входят в состав представительного органа. Задачи исполнительного органа не только подготовка и проведение заседаний представительного органа, но прежде всего формирование портала, содержащего в себе данные о едином кадровом резерве, обслуживание банка кадровой информации, формирование окружного резерва кадров, теоретическое и методологическое обеспечение всей кадровой работы в округе, обобщение, распространение опыта, участие в регулировании кадровых процессов в органах власти различных уровней по их приглашению.

Предлагается следующая модель отбора и обучения кадров, а вместе с тем и работы с кадровым резервом. Все вакантные должности должны замещаться из кадрового резерва, представляющего собой граждан, данные о которых внесены в систематизированный список, сформированный в соответствии с Положением о едином кадровом резерве федерального округа. Резерв формируется в соответствии с реестром должностей государственных и муниципальных служащих для высших, главных, ведущих и старших групп должностей. Зачисление в резерв должно осуществляться на основе добровольного волеизъявления граждан решениями конкурсных комиссий, сформированных в каждом субъекте РФ органами государственной власти субъекта РФ, советами муниципальных образований, территориальными органами федеральных органов исполнительной власти. Все данные о резервистах сводятся исполнительным органом или его территориальными подразделениями в единый банк данных кадрового резерва ФО.

Конкурсные комиссии органов государственной власти и местного самоуправления периодически объявляют конкурсный отбор, но не на конкретные должности, а на группы должностей, вакансии в рамках которых где-либо могут открыться. Конкурсные комиссии несут ответственность за качество отбора граждан в состав резерва. Основанием для включения в резерв является соответствие участника конкурса квалификационным требованиям для соответствующей группы должностей, показаниям тестирования, удовлетворяющим пороговым условиям, а также результатам собеседования и других испытаний. Исполнительный орган вносит данные о резервисте в банк резерва ФО. Основанием для отказа могут быть лишь грубые несоответствия данных о резервисте установленным требованиям. Банк данных о кадровом резерве является полноправной собственностью органов государственной власти и местного самоуправления, представивших свои кадры в состав резерва. Правила обращения к банку данных регламентируются соответствующим Положением.

Государственные и муниципальные служащие, прошедшие конкурсный отбор и зачисленные в резерв, заключают договор и проходят переподготовку в специальных учебных заведениях с отрывом от работы (в некоторых случаях - дистанционно) за счет органа, отправляющего резервиста на учебу. Во время учебы резервисты обеспечиваются жильем и стипендией в размере средней заработной планы по федеральному округу. Уровень профессиональной подготовки для граждан, претендующих на ту или иную государственную или муниципальную должность, определяется соответствующими нормативными правовыми актами. Продукция образовательных учреждений - выпускники, успешно прошедшие подготовку, выставляются в соответствующий портал с подробными характеристиками и собственными пожеланиями по отношению к замещаемой должности, условиям труда и быта. Лица, нарушающие условия договора во время обучения или не сумевшие выполнить полностью программу, отчисляются и в соответствии с договором возмещают затраты, связанные с их обучением и содержанием.

Замещение государственных и муниципальных должностей гражданами, зачисленными в резерв и прошедшими подготовку, осуществляется государственными органами и органами местного самоуправления посредством отбора резервиста из портала, составленного для соответствующей группы должностей. Органы власти имеют право проводить собеседования с резервистами, которые не проходили через их конкурсные комиссии, и при необходимости отклонять кандидатуру.

Идея единого кадрового пространства не нова. Она широко практикуется на Западе. В советское время в ходу была фраза "Работаю там, куда партия послала". В данном случае никто никого и никуда посылать не собирается, но предложить амбициозному человеку, готовому послужить Отчизне, возможность реализовать свои силы и способности на различных участках государственного или муниципального управления и в различных регионах надо. Первые шаги в этом отношении уже сделаны. В соответствии с Законом о ротации кадров с 1 января 2013 г. руководителям и их заместителям территориальных органов федеральных органов исполнительной власти будет предложено переезжать в другие регионы. Нередко высокие должности замещаются специалистами из других регионов. Это не только мера по преодолению коррупции. Это - тенденция современной эпохи. Зигмунд Бауман называет это явление "текущая современность", когда человек находится там, где он больше всего нужен, больше всего востребован, а не там, где у него все "схвачено". Сегодня в результате того, что кадры органов государственной власти и местного самоуправления разорваны на три части: муниципальные, субфедеральные и федеральные, и между ними устроены "железобетонные перегородки", возможности для движения и роста кадрового состава крайне ограничены. Данная методика ломает эти перегородки, открывает простор для государственных и муниципальных служащих. Надо заметить, что опрос чиновников разного уровня, проведенный в Сибирском федеральном округе еще в 2009 г., показал, что большинство эту идею поддерживают.

Разумеется, данная технология потребует дополнительного финансирования и создания фонда служебного жилья. Средства потребуются немалые. Но и сейчас на содержание многочисленных "фабрик дипломов" уходят немалые средства, причем нередко впустую. Деньги надо тратить с умом. Для подготовки кадров власть не жалела деньги в советское время, не экономят на этом и рациональные власти западноевропейских стран и США.

Ругать чиновников у нас принято исстари. Живуче "крапивное семя". Коль скоро искоренить его нельзя, то следует создать такую систему отбора, подготовки и расстановки кадров, которая бы отвечала потребностям общества и государства. Предлагаемая модель, в случае ее детальной проработки и реализации, пожалуй, сможет переломить тот негатив, о котором все сверху донизу неумолчно говорят уже много лет.

Литература

  1. Федеральный закон от 6 дек. 2011 г. N 395-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с введением ротации на государственной службе". [Электронный ресурс]. URL: www.nasledie.ru.
  2. Бауман З. Текучая современность. СПб.: Питер, 2008.
  3. Кара-Мурза С.Г. Причины краха советского строя // Наш современник. 2012. N 1. С. 104 - 220.
  4. Кузьмин В. Кадры Президента: Д.А. Медведев озадачен поиском талантливых управленцев // РГ. 2008. 24 июля. С. 2.