Мудрый Юрист

Некоторые аспекты становления российского парламента *

<*> Shekhovcov V.A. Some aspects of formation of the Russian parliament.

Шеховцов Виктор Афанасьевич, профессор кафедры конституционного и административного права Юридической школы Дальневосточного федерального университета, кандидат юридических наук.

Статья посвящена анализу этапов становления российского парламента, причин и следствий противоречивых и драматичных событий, повлекших создание предпарламентских органов власти и Федерального Собрания - парламента России.

Ключевые слова: парламент; депутат; конституционная реформа; парламентская демократия; регламент.

The article is devoted to the analysis of the stages of formation of the Russian parliament, causes and effects of controversial and dramatic events which caused the creation of preparliamentary authorities and The Federal Assembly - the parliament of Russia.

Key words: parliament; deputy; constitutional reform; parliamentary democracy; regulations.

Становление российского парламента было многоэтапным, противоречивым, драматичным процессом и в условиях царского самодержавия, и в советский период нашей истории.

Царизму не нужна была реальная представительная и законодательная власть, поэтому проекты создания в Российской империи парламента С.Е. Десницкого (1768 г.), М.М. Сперанского (1809 г.), Н.Н. Новосильцева (1820 г.) и М.Т. Лорис-Меликова (1881 г.) по разным причинам были отвергнуты <1>. В результате Россия отстала в государственном и общественном развитии. Вместе с тем очевидно, что существовавшие в разные исторические эпохи формы народовластия, определенные элементы структуры Земского собора, вечевых собраний, их организационные формы работы, процедурные правила, часть накопленного опыта были использованы в процессе создания, организации работы царской Государственной Думы, Съездов народных депутатов и Верховных Советов СССР и РСФСР. В организации и деятельности палат современного российского парламента также видны корни, уходящие в глубь отечественной истории.

<1> См.: Парламентское право России / Отв. ред. А.Н. Кокотов. Екатеринбург, 2008. С. 52 - 54; Шеховцов В.А. Развитие парламентаризма в России. Кн. 1. Владивосток: Изд-во ДВГУ, 2006. С. 37 - 45.

Примечательны позиции полярных по миропониманию, однако единодушно отвергающих идеи парламентаризма мыслителей - К.П. Победоносцева и В.И. Ленина. Первый, апологет царизма, в начале XX в. в работе "Великая ложь нашего времени" писал: "Выборы никоим образом не выражают волю избирателей. Представители народные не стесняются нисколько взглядами и мнениями избирателей, но руководятся собственным произвольным усмотрением и расчетом, соображаемым с тактикою противной партии. Министры в действительности самовластны... парламент есть учреждение, служащее для удовлетворения личного честолюбия и тщеславия и личных интересов представителей" <2>. Второй, разрушитель самодержавия, полагал, что суть буржуазного парламентаризма заключается в том, чтобы "раз в несколько лет решать, какой член господствующего класса будет подавлять, раздавлять народ в парламенте"; "в парламентах только болтают со специальной целью надувать "простонародье" <3>.

<2> Победоносцев К.П. Великая ложь нашего времени // Соч. СПб.: Наука, 1996. С. 285 - 286.
<3> Ленин В.И. Государство и революция // Полн. собр. соч. 5-е изд. Т. 33. М.: ИПЛ, 1974. С. 46 - 47.

Известно, что ультраправые и ультралевые деятели порой сходятся в оценках, однако поражает степень единомыслия. На наш взгляд, оба суждения не так уж далеки от истины, но история и практика свидетельствуют, что без легитимного и эффективно работающего законодательного и представительного органа власти - парламента демократическое процветающее государство немыслимо. Действительно, недостатки свойственны и каждому человеку, и всем без исключения государственным учреждениям, поэтому необходимо выявлять и устранять огрехи в парламентской работе, а также отстранять от власти недостойных парламентариев.

Первым, в определенной степени неудачным этапом строительства отечественного парламента стало создание Государственной Думы. Революционные события вынудили Николая II издать Высочайший манифест от 17 октября 1905 г. "Об усовершенствовании государственного порядка" <4>. Различные политические силы, их представители по-разному оценивали эти шаги к реформированию самодержавной монархии в конституционную. П.Д. Троцкий, например, вспоминал в автобиографии: "18 октября, на другой день после опубликования Манифеста, перед Петербургским университетом стояли многие десятки тысяч не остывших от борьбы и опьяненных восторгом первой победы. Я кричал им с балкона, что полупобеда ненадежна, что враг непримирим, что впереди западня. Я рвал царский Манифест и пускал его клочья по ветру" <5>. Консерваторы считали, что Манифест был вырван у царя силой. Реформатор С.Ю. Витте отметил: "Россия переросла формулу существующего строя и стремится к строю правовому на основе гражданской свободы" <6>.

<4> См.: Хрестоматия по конституционному праву Российской Федерации / Сост. Ю.Л. Шульженко. М.: Юристъ, 1997. С. 714 - 715.
<5> Троцкий Л.Д. Моя жизнь: опыт автобиографии. Т. 1. М.: Панорама, 1991. С. 136.
<6> Витте С.Ю. Воспоминания. Т. 3. Гл. 52. М.: Изд. соц.-экон. лит., 1960. С. 67.

Были приняты правовые акты, в соответствии с их нормами в России учреждался как бы двухпалатный парламент. Созданному еще в 1810 г. Государственному совету было дано право участвовать в законодательной работе наряду с Государственной Думой. Участие в разработке и принятии законов российского предпарламента, предоставление ему некоторых контрольных полномочий можно считать первыми шагами по пути введения конституционной монархии в России <7>.

<7> См.: Авакьян С.А. Конституция России: природа, эволюция, современность. М.: РЮИД, 1997. С. 40.

Однако зависимость Государственной Думы от императора и Государственного совета, ужесточение избирательного законодательства, глубокие противоречия между декларируемыми целями и реальной политикой не позволили создать в условиях самодержавия настоящий парламент.

Примечательно мнение Н.А. Бердяева: "Ко времени революции старый режим совсем разложился, исчерпался и выдохся. Война докончила процесс разложения. Нельзя даже сказать, что Февральская революция свергла монархию в России. Монархия в России пала, ее никто не защищал, она не имела сторонников" <8>.

<8> Бердяев Н.А. Истоки и смысл русского коммунизма. М.: Наука, 1990. С. 109.

В октябре 1917 г. был установлен режим, отрицавший парламентскую демократию. Идея учреждения Советов как органов народного представительства имеет немного изъянов, но трагизм ситуации заключался в том, что Советы народных депутатов стали марионетками в руках всевластной партийно-государственной номенклатуры.

Второй этап становления отечественного парламента начался четверть века назад. Конституционная реформа Союза ССР 1 декабря 1988 г. <9> учредила два органа государственной власти: высший - Съезд народных депутатов и постоянно действующий Верховный Совет СССР. Весной 1989 г. впервые проводились выборы на альтернативной основе. Очень скоро страна увидела неравнодушный, деятельный Верховный Совет. На продолжительных сессиях, в постоянно работающих комитетах и комиссиях депутаты всесторонне прорабатывали вопросы. Парламентские механизмы, организационные формы работы, процедуры создавались в трудах и спорах. Произошло расслоение депутатского корпуса: одни давали интервью, "блистали" на митингах, другие готовили законопроекты. Из 60 законов, созданных союзным парламентом в первый год его деятельности, 33 были приняты на третьей сессии. Впервые в нашей стране с утверждением в 1989 г. Регламента Верховного Совета СССР появилось правовое регулирование вопросов депутатской этики и парламентской дисциплины. В Конституции была закреплена юридическая сила Регламента - он являлся союзным Законом, в котором нашли отражение лучшие наработки теории и практики парламентаризма, большинство из них утрачено в нынешнем парламенте России <10>.

<9> См.: Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1988. N 49. Ст. 727, 729.
<10> См.: Лукьянова Е.А. Депутатские риски (некоторые вопросы современной трансформации статуса депутата парламента) // Конституционное и муниципальное право. 2012. N 9. С. 38.

Следует показать на конкретном примере актуальность решаемых проблем, степень интенсивности работы союзных законодателей. На III Съезде в один день, 14 марта 1990 г., народные депутаты приняли три блока принципиальных решений <11>. Во-первых, после бурных дебатов из преамбулы и ст. 6 Конституции СССР исключались положения о руководящей и направляющей роли КПСС. Во-вторых, существенные изменения вносились в систему форм собственности. Из Конституции убрали понятие "социалистическая собственность" и закрепили норму: экономическая система развивается на основе собственности граждан, коллективной и государственной собственности. В-третьих, был учрежден пост Президента СССР - главы государства.

<11> См.: Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1990. N 12. Ст. 189.

В союзных республиках также проводились реформы. Активное участие в создании республиканского парламента приняли избранные весной 1990 г. народные депутаты РСФСР. Верховные Советы Союза ССР и России обретали черты парламента. Формировались парламентские характеристики, свидетельствующие о развитии парламентаризма, - "представительство, постоянная оплачиваемая работа депутатов, их определенный социальный статус, задачи и полномочия, круг дел, формы, методы и стиль работы" <12>. Конституция Российской Федерации 1993 г. подвела итоги преобразований, ознаменовала переход от ремонта, иногда радикального, советской системы к ее решительному слому и утверждению новых начал <13>. Третий период становления российского парламента продолжается последние 20 лет.

<12> Авакьян С.А. Федеральное Собрание - парламент России. М.: РЮИД, 1999. С. 29.
<13> Мартышин О.В. Конституция РФ 1993 г. и развитие теории государства и права (некоторые методологические аспекты) // Государство и право. 2008. N 12. С. 39.

Реальный парламент работает в системе разделения властей, в условиях демократии, которая только в переводе означает "народовластие". В литературе дано определение, своего рода ключ к пониманию ситуации: "Демократия - это определенная технология обретения и осуществления государственной власти меньшинством с помощью большинства, с опорой на большинство, но далеко не в интересах и во благо большинства" <14>. Ожидать справедливого правления в данных обстоятельствах не стоит. Гражданам следует действовать, отстаивать свои интересы и права, избирать достойных депутатов и требовать, чтобы парламентарии выполняли взятые на выборах обязательства.

<14> Керимов А.Д. Современное государство: вопросы теории. М., 2007. С. 25.

Существует мнение, что наш парламент слишком молод, чтобы быть эффективным. Надо расти, решать проблемы избирательного права, организации и проведения выборов, совершенствовать парламентские формы работы, структуру палат, процедуры. Неприемлемо положение, когда послужное контролируемое большинство палат Федерального Собрания порой без должного обсуждения, без учета мнений избирателей, парламентской оппозиции по команде принимает или отвергает законопроекты. К сожалению, сегодня депутаты независимы от избирателей. "Ничего не меняет в этом плане и партийная система выборов. Она просто отказывается от зависимости избранных от избирателей в пользу их зависимости от партии" <15>. Большой вопрос - депутатская этика. "Право есть воплощенная справедливость, а значит, нравственность присуща праву в той же мере, в какой она присуща ее творцам" <16>. В жизни, в том числе парламентской, достичь идеала практически невозможно, но вести себя достойно, участвовать в работе палаты на пленарных заседаниях, в комитетах обязан каждый парламентарий.

<15> Авакьян С.А. Современные проблемы конституционного и муниципального строительства в России // Конституционное и муниципальное право. 2010. N 3. С. 6.
<16> Любимов А.П. Этика парламентария и нравственность законов (политическая этика) // Мораль и догма юриста: профессиональная юридическая этика: Сб. науч. статей. М.: Эксмо, 2008. С. 67.

В заключение отметим: идеи учреждения парламента в России, представительные органы власти, предпарламентские формы работы были теми родниками, ручейками, истоками, слияние которых в результате многовековой бурной эволюции привело к созданию современного парламента Российской Федерации. Решающую роль в этом процессе сыграли те народные депутаты СССР и РСФСР, ученые, граждане, которые не только осознали необходимость демократических перемен, разделения властей, многопартийности и создания подлинного парламента, но и приняли активное участие в его строительстве.