Мудрый Юрист

Ответственность правительства Российской Федерации *

<*> Shugrina E.S. The responsibility of the government of the Russian Federation.

Шугрина Екатерина Сергеевна, профессор кафедры конституционного и муниципального права Московского государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА), доктор юридических наук.

В статье рассматриваются особенности позитивной и негативной ответственности Правительства Российской Федерации. Называются такие меры ответственности, как отставка правительства; отставка председателя правительства; отставка члена правительства; отмена решения правительства. На конкретных примерах анализируются особенности применения норм действующего законодательства.

Ключевые слова: Правительство Российской Федерации, ответственность, позитивная ответственность, юридическая ответственность, отставка правительства, отставка члена правительства.

The article considers the peculiarities of the positive and negative responsibility of the Government of the Russian Federation. Are the measures of the responsibility as the resignation of the government; resignation of Chairman of the government, the resignation of a member of the government; to cancel the decision of the government. On concrete examples are analyzed the peculiarities of application of norms of the current legislation.

Key words: the government of the Russian Federation, responsible, positive responsibility, juridical responsibility, the resignation of the government, the resignation of a member of the government.

Согласно Конституции Российской Федерации, Федеральному конституционному закону от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ (в ред. от 3 декабря 2012 г.) "О Правительстве Российской Федерации" Правительство Российской Федерации является органом государственной власти РФ, осуществляющим исполнительную власть Российской Федерации. Правительство Российской Федерации является коллегиальным органом, возглавляющим единую систему исполнительной власти в Российской Федерации.

Правительство Российской Федерации в своей деятельности руководствуется рядом принципов, в т.ч. верховенства Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов и федеральных законов, ответственности.

Ответственность Правительства, перечень применяемых мер ответственности обусловлен особенностями правового статуса Правительства Российской Федерации.

Как справедливо отмечает Н.М. Колосова, "...у Правительства РФ в рамках нынешней Конституции РФ 1993 года нет реальных возможностей проводить самостоятельную от Президента РФ политику" <1>. По мнению В.А. Виноградова, ответственность Правительства "наступает, как правило, без наличия в действиях Правительства России состава правонарушения, а вследствие неэффективности деятельности Правительства России, расхождения взглядов на проведение политического кура" <2>.

<1> Колосова Н.М. Конституционная ответственность в Российской Федерации. М., 2000. С. 75.
<2> Васильева С.В., Виноградов В.А., Мазаев В.Д. Конституционное право России. М., 2010. С. 447 - 448.

Вопрос о единстве взглядов по поводу проводимого Президентом и Правительством политического и экономического курса уже возникал в новейшей российской истории и закончился отставкой вице-премьера, Министра финансов РФ <3>. "Любой сомневающийся в курсе Президента, Правительства или любой человек, который имеет свой жизненный план, вправе обратиться ко мне с заявлением, но это нужно делать открыто. Любую безответственную болтовню мне придется пресекать, и я буду принимать все необходимые решения вплоть до 7 мая следующего года", - сказал Д.А. Медведев.

<3> Указ Президента РФ от 26 сентября 2011 г. N 1251 "О Кудрине А.Л.".

На примере ответственности Правительства Российской Федерации очень сильно проявляется взаимосвязь юридической и политической ответственности, негативной (ретроспективной) и позитивной ответственности, "..."прямая" обязанность Председателя Правительства РФ, закрепленная в части 1 статьи 112 Конституции РФ, означает не только должное поведение, но и получение позитивного результата в форме представления оптимальной, реальной, вписывающейся в систему органов государственной власти, структуры федеральных органов. В противном случае Президент РФ вправе поставить вопрос о конституционной ответственности Председателя Правительства в форме отрицательной оценки представленного документа" <4>.

<4> Колосова Н.М. Конституционная ответственность в Российской Федерации. М., 2000. С. 91 - 92.

Можно выделить следующие меры ответственности:

В ст. 35 Федерального конституционного закона "О Правительстве РФ" предусмотрены основания отставки Правительства Российской Федерации и сложения им своих полномочий. И в том, и в другом случае речь идет о прекращении полномочий. В случае отставки или сложения полномочий Правительство РФ по поручению Президента РФ продолжает действовать до сформирования нового Правительства РФ.

О сложении полномочий Правительства РФ в Конституции РФ (ст. 116) и в Законе говорится только в контексте вступления в должность вновь избранного Президента РФ. Предусматривается, что решение о сложении Правительством РФ своих полномочий оформляется распоряжением Правительства РФ в день вступления в должность Президента Российской Федерации. Очевидно, что речь не идет о применении мер ответственности.

Во всех остальных случаях употребляется термин "отставка Правительства РФ", причем основаниями отставки может быть как обычная правомерная деятельность, так и правонарушения.

Отставка Правительство РФ. Отставка Правительства РФ возможна в следующих случаях:

Например, 12 сентября 2007 г. на встрече в Кремле Михаил Фрадков обратился к Президенту России Владимиру Путину с просьбой об отставке Правительства. Фрадков обосновал свое решение уйти в отставку "приближающимися крупными политическими событиями в стране и своим желанием предоставить Президенту России полную свободу выбора решений, включая кадровые". Путин не отказал <5>;

<5> По материалам сайта http://www.newsru.com/russia/12sep2007/fradkov.html.

Например, 17 августа 1998 г. Правительством РФ, возглавляемом С.В. Кириенко, было принято решение, повлекшее дефолт. 23 августа 1998 г. объявили об Указе Президента РФ, которым Правительство Кириенко было отправлено в отставку. 12 мая 1999 г. без объяснения причин Президент РФ Б.Н. Ельцин отправил в отставку Правительство Е.М. Примакова;

Любопытно отметить, что в Федеральном законе от 5 ноября 1994 г. N 36-ФЗ "О порядке рассмотрения и утверждения федерального бюджета на 1995 год" "было установлено, что в случае неучета Правительством России рекомендаций сводного заключения комитетов и комиссий Государственной Думы по отклоненному в первом чтении Закону о федеральном бюджете Государственная Дума, повторно отклонив законопроект, могла выразить недоверие Правительству. Таким образом, с одной стороны, конкретизирован случай применения конституционной нормы о недоверии (ч. 3 ст. 117 Конституции РФ), а с другой - впервые игнорирование Правительством России позиции Государственной Думы по концепции федерального бюджета квалифицировано законом как ненадлежащее поведение" <6>.

<6> Виноградов В.А. Ответственность в механизме охраны конституционного строя. М., 2005. С. 267.

Некоторые ученые рассматривают выражение Государственной Думой недоверия Правительству РФ как меру ответственности <7>, "...негативная оценка деятельности Правительства есть своеобразная реакция парламента, она "отягощает" Правительства и Президента необходимостью свежих действий; она также "отягощает" парламент тем, что необоснованность его требований либо несогласие с ними главы исполнительной власти может повлечь досрочное прекращение полномочий самого парламента" <8>.

<7> Васильева С.В., Виноградов В.А., Мазаев В.Д. Конституционное право России. М., 2010. С. 129; Виноградов В.А. Ответственность в механизме охраны конституционного строя. М., 2005. С. 266 - 268.
<8> Авакьян С.А. Конституционное право России. М., 2010. Т. 1. С. 124.

Однако следует обратить внимание на то, что даже в случае выражения недоверия окончательное решение принимается Президентом РФ, который может распустить Государственную Думу. Таким образом, выражение недоверия скорее следует рассматривать как предупредительную меру, как меру пресечения.

Н.М. Колосова выделяет предупредительные меры конституционной ответственности, к которым относит неудовлетворительную оценку деятельности органов государственной власти <9>;

<9> Колосова Н.М. Конституционная ответственность в Российской Федерации. М., 2000. С. 125.

Например, "21 июня 1995 года, через пять дней после захвата Буденновска бандой Шамиля Басаева, Государственная Дума, будучи практически полностью оппозиционной исполнительной власти, вынесла вотум недоверия Правительству России большинством в 241 голос. За недоверие Правительству тогда проголосовали фракции ЛДПР, КПРФ, Аграрная партия, "Яблоко", Демократическая партия и "Новая региональная политика". Президент Борис Ельцин отказался отправить Правительство в отставку, имея в соответствии с Конституцией право не реагировать на однократное вынесение вотума о недоверии Правительству. Однако уже на следующий день вопрос о доверии Правительству был поставлен премьер-министром Виктором Черномырдиным. Если бы депутаты, которые рассматривают инициативу о вынесении вотума недоверия в течение 10 дней, подтвердили бы свое решение от 21 июня, Президент должен был бы выбрать между отставкой Правительства и роспуском Думы. Тем не менее, Ельцин предложил компромисс - он освободил от должностей Министра внутренних дел Виктора Ерина и Министра по делам национальностей Николая Егорова, а также главу ФСБ Сергея Степашина и губернатора Ставропольского края Евгения Кузнецова. Вновь рассмотрев вопрос о доверии кабинету Виктора Черномырдина 1 июля 1995 года, депутаты не смогли вынести вотум недоверия - такое решение поддержали лишь 193 депутата" <10>.

<10> По материалам сайта http://www.gazeta.ru/parliament/articles/36203.shtml.

Процедура привлечения к ответственности. Решение об отставке Правительства РФ во всех случаях принимается Президентом РФ, который вправе принять ее или отклонить. Причем фактически Президент РФ может принять такое решение в любое время и по любым основаниям; отставка может быть не связана с результатами деятельности Правительства.

Например, 24 февраля 2004 г. Владимир Путин объявил об отставке Правительства, возглавляемого Михаилом Касьяновым. "В соответствии со статьей 117 Конституции России мною принято решение об отставке Правительства. Данное решение не связано с оценкой итогов деятельности прежнего состава Правительства, которую в целом считаю удовлетворительной. Оно продиктовано желанием еще раз обозначить свою позицию в вопросе о том, каков будет курс развития страны после 14 марта 2004 года <11>", - заявил Президент <12>.

<11> На 14 марта 2004 г. были назначены выборы Президента РФ.
<12> По материалам сайта http://www.newsru.com/russia/24Feb2004/otstavka.html.

На примере ответственности правительства можно увидеть проявление позитивной ответственности. Н.М. Колосова обращает внимание на следующее:

Отставка Председателя Правительства РФ. Правительство РФ - коллегиальный орган, однако освобождение от должности Председателя Правительства РФ одновременно влечет за собой отставку Правительства РФ. "Правительство России рассматривается как команда единомышленников, проводящая общий политический курс. Отрицательная оценка деятельности одного из членов Правительства России означает распространение этой оценки на все Правительство России" <13>.

<13> Васильева С.В., Виноградов В.А., Мазаев В.Д. Конституционное право России. М., 2010. С. 448.

Председатель Правительства РФ освобождается от должности Президентом РФ:

Президент РФ уведомляет Совет Федерации и Государственную Думу Федерального Собрания об освобождении от должности Председателя Правительства РФ в день принятия решения.

Отставка члена правительства. Согласно ст. 9 Федерального конституционного закона "О Правительстве РФ" члены Правительства освобождаются от должности Президентом РФ по предложению Председателя Правительства РФ. Конкретные основания отставки в Законе не указаны. Однако анализ норм действующего законодательства, правоприменительной практики позволяет выделить следующие основания отставки:

Например, Указом Президента РФ от 6 ноября 2012 г. N 1484 "О Сердюкове А.Э." он был освобожден от занимаемой должности. Как сказал В.В. Путин во время беседы с С.К. Шойгу, А. Сердюкова уволили с целью объективности расследования деятельности Минобороны <14>. Указом Президента РФ от 17 октября 2012 г. N 1411 был освобожден от занимаемой должности Министр регионального развития О.М. Говорун. Средства массовой информации связывают это решение с публичной критикой со стороны В.В. Путина и выговора, полученного за неисполнение первых президентских указов <15>;

<14> По материалам сайта http://www.km.ru/v-rossii/2012/ll/06/696639-vladimir-putin-otpravil-glavu-minoborony-v-otstavku.
<15> По материалам сайта http://grani.ru/Politics/Russia/President/m.207486.html.

В ст. 10 - 11 Федерального конституционного закона "О Правительстве РФ" дается перечень ограничений и запретов и обязанностей, связанных с пребыванием в составе Правительства РФ. Члены Правительства обязаны представлять в налоговые органы сведения о доходах, расходах и об имуществе членов Правительства РФ, их супругов и несовершеннолетних детей. Кроме того, члены Правительства РФ не вправе:

В этой связи некоторые ученые обращают внимание на то, что "свое конкретное выражение позитивная правовая ответственность... получает в тех правовых обременениях, которые носят характер исключения той или иной правовой возможности из общего правового статуса субъекта. Причем такое исключение не является следствием противоправного поведения, как это имеет место в случае с ретроспективной ответственностью, а обусловлено абсолютно ординарными, одобряемыми государством и обществом действиями носителя специального правового статуса" <16>.

<16> Максимов И.В. Административные наказания. М.: Норма, 2009.

Отмена решения правительства. В соответствии с ч. 3 ст. 115 Конституции РФ постановления и распоряжения Правительства РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ могут быть отменены Президентом РФ.

Например, Указом от 17 марта 1995 г. N 283 Президент РФ отменил Постановление Правительства РФ от 19 декабря 1994 г. N 1402 "О праве использования оружия работниками Департамента по охране и рациональному использованию охотничьих ресурсов Министерства сельского хозяйства и продовольствия Российской Федерации" как противоречащее ст. 4 и 24 Закона РФ "Об оружии" <17>.

<17> Попов Л.Л., Мигачев Ю.И., Тихомиров С.В. Государственное управление и исполнительная власть: содержание и соотношение / Под ред. Л.Л. Попова. М., 2011.

Важно обращать внимание на причину отмены. По смыслу вышеприведенной конституционной конструкции речь идет именно о незаконности акта, т.е. нарушении им норм права, - налицо наличие правонарушения.

Интересно отметить, что "...ряд авторов (М.А. Краснов, Д.Т. Шон) не относят отмену незаконных актов к конституционным санкциям, так как нет ограничений или ущемлений материального или юридического характера для тех, кто их издал. Следует поддержать позицию их противников (И.С. Самощенко, Т.Д. Зражевская, В.О. Лучин и др.), которые признают отмену незаконных актов одной из мер конституционной ответственности.

Отмена актов содержит жесткий, категорический императив и лишает акт всех его юридических свойств. Отмена может устранять все правовые последствия действия такого акта с момент его принятия. Другими словами налицо восстановление ущемленных конституционных правоотношений" <18>.

<18> Колосова Н.М. Конституционная ответственность в Российской Федерации. М., 2000. С. 113.

Следует отличать отмену решения Правительства РФ от приостановления, признания решения незаконным или неконституционным. Последние следует относить скорее к мерам пресечения противоправности; применение мер ответственности может наступать в случае, если в установленные сроки выявленная незаконность не устранена.